Brief regering : Bestuurlijke samenwerking en fusies in het mbo

Nr. 485
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 december 2020

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de toestemming die ik heb gegeven voor twee
fusies in het mbo. Het betreft een bestuurlijke fusie van ROC van Flevoland en ROC
van Amsterdam per 1 januari 2021 en een bestuurlijke fusie per 1 januari 2021 en een
institutionele fusie per 1 augustus 2021 van de agrarische opleidingscentra (aoc’s)
Citaverde College, Helicon Opleidingen en Wellantcollege. De Commissie macrodoelmatigheid
mbo (CMMBO) heeft op grond van artikel 2.1.10 van de Wet educatie en beroepsonderwijs
de fusie-aanvragen beoordeeld en heeft mij geadviseerd aan beide aanvragen goedkeuring
te verlenen. Ik zal u de achtergrond van de fusies schetsen en de beide positieve
besluiten toelichten.

Dalende studentenaantallen vragen om krachtenbundeling

Door demografische ontwikkelingen en wijzigend keuzegedrag van studenten zal het aantal
mbo-studenten in de komende 15 jaar naar verwachting met ruim 50.000 dalen. Landelijk
is dit een afname van circa 10 procent, maar er zijn grote verschillen tussen niveaus,
leerwegen en sectoren. Ook zijn er grote regionale verschillen. In de Randstad groeien
de studentenaantallen van sommige roc’s licht, terwijl in andere regio’s de daling
van de studentenaantallen kan oplopen tot ruim 30 procent.

In het bestuursakkoord Trots, Vertrouwen en Lef dat het Kabinet in 2018 met de mbo-sector
heeft gesloten, wordt gewaarschuwd voor de grote impact die de dalende studentenaantallen
zullen hebben op de mbo-sector. Risico is dat in sommige regio’s geen toegankelijk,
doelmatig en kwalitatief goed onderwijsaanbod in stand gehouden kan worden. De mbo-scholen
worden opgeroepen waar nodig nieuwe samenwerkingsverbanden aan te gaan om er voor
te zorgen dat in alle regio’s een goed en doelmatig mbo-aanbod in stand blijft.

Samenwerkingscolleges en fusies in het mbo

De mbo-scholen hebben deze handschoen opgepakt. In meerdere regio’s verkennen mbo-scholen
bijvoorbeeld de mogelijkheid om samenwerkingscolleges te vormen. Zo hebben Scalda
en ROC Da Vinci de krachten gebundeld en bieden nu gezamenlijk de opleiding Sport
en bewegen aan. Ik verwacht dat de komende jaren ook andere samenwerkingscolleges
van start zullen gaan.

Ook hebben er twee fusies plaatsgevonden. In Limburg zijn ROC Leeuwenborg en ROC Arcus
in 2019 samengegaan in het nieuwe Vista College. In het noorden van het land zijn
AOC Aeres en AOC Nordwin in 2020 gefuseerd. Recent zijn daar de fusie-aanvragen van
ROC van Amsterdam en ROC van Flevoland en van Citaverde College, Helicon Opleidingen
en van Wellantcollege bij gekomen.

Fusie-aanvraag ROC van Amsterdam en ROC van Flevoland

De al bestaande samenwerking tussen ROC van Flevoland en ROC van Amsterdam is belangrijk
geweest voor het in stand houden van een gevarieerd aanbod van mbo-opleidingen in
Flevoland. Ook hebben de mbo-scholen in de afgelopen jaren aangetoond het onderwijs
kleinschalig en met oog voor menselijke maat te kunnen organiseren. Daarom heb ik
besloten het advies van de CMMBO over te nemen en de fusie-aanvraag goed te keuren.
Een verdere toelichting vindt u in bijlage 1.

Fusie-aanvraag Citaverde, Helicon van Wellant

Deze aoc’s hebben ook samenwerking met roc’s in hun werkgebieden verkend. Ze hebben
echter geconcludeerd dat krachtenbundeling binnen de groene sector de beste optie
is om de kwaliteit van het groen onderwijs te versterken en om gespecialiseerde arbeidsmarktrelevante
(kleinschalige) opleidingen in stand te houden. Die conclusie wordt door de CMMBO
gedeeld. Daarom heb ik besloten het advies van de CMMBO over te nemen en de fusie-aanvraag
goed te keuren. Daarbij heb ik de aoc’s opgeroepen om waar mogelijk de samenwerking
te zoeken met de roc’s in hun werkgebied, zodat ook crossovers tot stand komen tussen
het groen mbo en het roc-aanbod. Een verdere toelichting vindt u in bijlage 2.

Meer mogelijkheden tot bestuurlijke samenwerking

Ik vind het positief om te zien dat de mbo-besturen de noodzaak tot samenwerking duidelijk
voor ogen hebben en maatregelen nemen om te zorgen dat in alle regio’s een toegankelijk,
divers en hoogwaardig onderwijsaanbod blijft bestaan dat aansluit op de regionale
arbeidsmarkt. Die samenwerking betreft niet alleen de mbo-scholen onderling, maar
gaat ook over samenwerking tussen mbo-scholen en scholen voor voortgezet onderwijs.

Dit najaar heb ik het wetsvoorstel Bestuurlijke harmonisatie beroepsonderwijs bij
uw Kamer ingediend. Dit wetsvoorstel geeft vo- en mbo-scholen meer mogelijkheden tot
bestuurlijke samenwerking. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om nieuwe verticale
scholengemeenschappen te vormen, bestaande uit een mbo-school en een school voor pro,
vbo en/of mavo. Een verticale scholengemeenschap maakt van de mbo-school en de vo-scholen
een organisatorische eenheid en geeft het bestuur meer handvatten om de organisatie
van het beroepsonderwijs in een regio in samenhang te bezien.

Een ander belangrijk doel van het wetsvoorstel is om de bestuursoverdracht (bestuurlijke
fusie) aantrekkelijker te maken door besturen meer mogelijkheden te geven om kosten
en infrastructuur te delen. Dat is nu alleen mogelijk via een institutionele fusie.
Met het wetsvoorstel wordt de lat om te kunnen fuseren niet verlaagd. Voor een fusie
van besturen en/of mbo-scholen in het middelbaar beroepsonderwijs is en blijft in
alle gevallen een fusietoets en toestemming van de Minister nodig.

Vooruitblik

De komende jaren volgt naar verwachting nog een aantal fusie-aanvragen vanuit de mbo-sector.
Bij de beoordeling van deze fusie-aanvragen is de menselijke maat voor mij een cruciaal
element. De verantwoordelijke besturen mogen er geen twijfel over laten bestaan dat
de menselijke maat stevig is verankerd in de nieuwe organisatie. Het draait daarbij
om de vraag of de mbo-school er in slaagt om het onderwijs kleinschalig te organiseren
zodat een student zich thuis voelt op een school en deel uitmaakt van een kleine groep.
Dat thuis voelen, waarvoor contacten met medestudenten en docenten uiteraard belangrijk
zijn, is ook een goede bescherming tegen voortijdig schoolverlaten en studievertraging.

In aanvulling daarop is het voor mij een belangrijk uitgangspunt dat de optelsom van
de individuele fusies leidt tot een logische en evenwichtige spreiding van het totale
mbo-aanbod over de arbeidsmarktregio’s. Deze goede spreiding van het totale mbo-aanbod
zie ik als noodzakelijke voorwaarde voor de economische en maatschappelijke ontwikkeling
van de regio’s en maakt het eenvoudiger voor mbo-scholen om in hechte allianties met
regionale partners te werken aan sterk beroepsonderwijs. Omdat iedere fusie separaat
wordt beoordeeld door de CMMBO, ontstaat er niet automatisch een goede landelijke
spreiding. Daarom ben ik voornemens om begin 2021 met de CMMBO en met de mbo-sector
in gesprek te gaan over dit onderwerp. Ik zal uw Kamer informeren over de uitkomsten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

Bijlage 1

Fusie-aanvraag ROC van Amsterdam en ROC van Flevoland

Kwetsbare positie ROC van Flevoland

De bestuurlijke fusie tussen ROC van Amsterdam en ROC van Flevoland zie ik in het
licht van de intensieve samenwerking tussen beide besturen in de afgelopen jaren.
De positie van het ROC van Flevoland is kwetsbaar. Het aantal studenten van ROC van
Flevoland is sinds 2010 met bijna een kwart gedaald. Belangrijke oorzaak van deze
grote daling is de uitgaande pendel van Flevolandse mbo-studenten naar steden die
om Flevoland heen liggen, zoals Amsterdam en Hilversum. Het ROC van Flevoland is daarom
in 2008 een samenwerking aangegaan met het ROC van Amsterdam.

Behoud van een toegankelijkheid en divers onderwijsaanbod in Flevoland

De samenwerking tussen ROC van Flevoland en ROC van Amsterdam heeft volgens de CMMBO
het afgelopen decennium aantoonbaar bijgedragen aan het in stand houden van een gevarieerd
aanbod van mbo-opleidingen in Almere en Lelystad. Verwachting is dat met deze fusie
het gevarieerde aanbod van mbo-opleidingen in beide steden gewaarborgd kan worden.
De bestuurlijke fusie heeft niet of nauwelijks gevolgen voor studenten en personeel
en het onderwijsaanbod blijft ongewijzigd. Afwijzen van de fusie brengt volgens de
Inspectie van het Onderwijs en de CMMBO het risico met zich mee ROC van Flevoland
weer in de problemen komt.

Waarborgen van de menselijke maat

Met de fusie wordt het bestuur van fusie-organisatie verantwoordelijk voor ca. 36.000
mbo-studenten. Aandacht voor de menselijke maat is daarom cruciaal. ROC van Amsterdam
en ROC van Flevoland hebben sinds 2012 hun organisaties ingericht volgens het principe
van «klein binnen groot». Het mbo-onderwijs wordt verzorgd door 12 aparte MBO Colleges,
met meerdere locaties, waarvan zelfstandige onderwijsteams de basis vormen. Ieder
onderwijsteam heeft een eigen omgeving waarbinnen studenten hun opleiding volgen.
Deze structuur heeft de afgelopen jaren bijgedragen aan een toenemende tevredenheid
van studenten en medewerkers. Ook is er intern en extern voldoende steun voor de bestuurlijke
fusie. De CMMBO stelt daarom vast dat de voorgenomen bestuurlijke fusie in voldoende
mate de menselijke maat respecteert en waarborgt.

Bestuurlijke vormgeving van de huidige samenwerking

De bestuurlijke vormgeving van de huidige samenwerking is uit juridisch oogpunt onderwerp
geweest van toezicht door de Inspectie van het Onderwijs. Deze heeft in 2012 geconstateerd
dat de samenwerkingsconstructie juridisch gezien rechtmatig is, maar niet aansluit
bij de bedoeling van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB). Dit najaar heb ik
het wetsvoorstel Bestuurlijke harmonisatie beroepsonderwijs bij uw Kamer ingediend.
Het wetsvoorstel voorziet onder meer in de mogelijkheid dat één bevoegd gezag (rechtspersoon)
meer dan één mbo instelling in stand kan houden. Met het oog hierop hebben ROC van
Flevoland en ROC van Amsterdam besloten nu een aanvraag voor een bestuurlijke fusie
in te dienen.

Goedkeuring van de fusie-aanvraag

De samenwerking tussen ROC van Flevoland en ROC van Amsterdam is belangrijk geweest
voor het in stand houden van een gevarieerd aanbod van mbo-opleidingen in Flevoland.
Ook hebben de mbo-scholen in de afgelopen jaren aangetoond het onderwijs kleinschalig
met oog voor menselijke maat te kunnen organiseren. Daarom heb ik besloten het advies
van de CMMBO over te nemen en de fusie-aanvraag goed te keuren.

Bijlage 2

Fusie-aanvraag Citaverde, Helicon van Wellant

Daling studentenaantallen is risico voor financiële continuïteit groen onderwijs

De belangrijkste aanleiding voor de fusieaanvraag zijn de dalende studentenaantallen
waar de drie betrokken aoc’s sinds 2015 mee te maken hebben. De daling ligt tussen
de 5 en 12 procent. Op basis van de DUO-ramingen is de verwachting dat het aantal
studenten van de drie instellingen de komende jaren blijft dalen. Het gaat om een
daling van 1 tot 2 procent per jaar tot 2030.

De CMMBO concludeert dat de financiële continuïteit van de afzonderlijke aoc’s op
middellange termijn hierdoor ongewis is. De fusie draagt bij aan de financiële continuïteit
van het onderwijs. De nieuwe fusie-organisatie telt ca. 9.000 mbo-studenten en 12.000
vmbo-studenten. Dit biedt een goede basis voor het in stand houden en verder ontwikkelen
van het groen opleidingsaanbod.

Behoud van groene opleidingen en bestaande opleidingslocaties

Het doel van de fusie is het in stand houden van de bestaande variatie aan groene
(kleinschalige) beroepsopleidingen en van de bestaande onderwijslocaties. De aoc’s
zijn van mening dat krachtenbundeling binnen de groene sector hiervoor de beste garantie
biedt. De fusie geeft mogelijkheden om de bedrijfsvoering efficiënter in te richten
en daaruit vrijkomende middelen te investeren in behoud en vernieuwing van het onderwijs.
Door behoud van de bestaande onderwijslocaties wordt de toegankelijkheid gewaarborgd,
ook voor jongeren in een meer kwetsbare positie.

De nieuwe fusieorganisatie heeft straks ongeveer een derde van alle groene vmbo-leerlingen
en mbo-studenten van Nederland en het verzorgingsgebied bestrijkt ook ongeveer een
derde van het land. De fusieorganisatie kan uitgroeien tot een bovenregionaal kenniscentrum,
en tot een «systeemschool» met een dragende functie voor het brede groen onderwijs.
Dit sluit aan op de afspraken tussen bedrijfsleven, overheid en kennisinstellingen
in de «Ontwikkelagenda groen onderwijs 2016–2025» (Groenpact). Ook blijkt uit de fusietoets
dat er intern en extern voldoende draagvlak is voor de bestuurlijke en institutionele
fusie.

Goedkeuring van de fusie-aanvraag

Door de aoc’s is ook samenwerking met roc’s in de regio verkend. Conclusie van de
aoc’s is echter dat krachtenbundeling binnen de groene sector de beste optie is om
de kwaliteit van het groen onderwijs te versterken en om gespecialiseerde arbeidsmarktrelevante
(kleinschalige) opleidingen in stand te houden. Die conclusie wordt door de CMMBO
gedeeld. Daarom heb ik besloten het advies van de CMMBO over te nemen en de fusie-aanvraag
goed te keuren. Daarbij heb ik de aoc’s opgeroepen om waar mogelijk de samenwerking
te zoeken met de roc’s in hun werkgebied, zodat ook crossovers tot stand komen tussen
het groen mbo en het roc-aanbod.