Brief regering : Uitvoering van de motie van de leden Özütok en Diertens over op best practices gebaseerde maatregelen om het financiële beheer te verbeteren (Kamerstuk 35200-IV-9)

Nr. 24 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 december 2020

Middels deze brief informeer ik uw Kamer over de uitvoering van de motie van de leden
Özütok (GroenLinks) en Diertens (D66) d.d. 20 juni 20191 waarbij de regering wordt verzocht om in goede onderlinge samenwerking met Caribisch
Nederland (CN) te zoeken naar op best practices gebaseerde maatregelen om het financiële
beheer te verbeteren, daarvoor een plan van aanpak te maken en de Kamer daarover te
informeren. Ook informeer ik uw Kamer over de huidige stand van zaken met betrekking
tot de verbeterplannen voor het financieel beheer in CN. Ten slotte informeer ik u
over de geselecteerde indicatoren inzake de stand van het financieel beheer in CN,
waarover ik de Kamer jaarlijks wil informeren. Deze informatie was u toegezegd, tijdens
het Wetgevingsoverleg (WGO) over het Jaarverslag en de Slotwet 2018 Koninkrijksrelaties
d.d. 20 juni 20192. Hiermee voldoe ik aan de eerder aan uw Kamer gedane toezegging.

I. Stand van zaken financieel beheer en verbeterplannen CN

Ten behoeve van het invoeren van verbeteringen voor het financieel beheer in CN zijn
in de afgelopen twee jaar verbeterplannen voor de eilanden Sint Eustatius en Bonaire
opgesteld en in uitvoering gebracht. Voor Saba geldt dit niet, omdat daar de afgelopen
jaren het financieel beheer op orde was wat ook ondersteund wordt uit de door de externe
accountant afgegeven goedkeurende controleverklaringen bij de jaarrekening. Waar mogelijk
zal in de uitvoering van de verbeterplannen tevens gezocht worden om op basis van
zich in de praktijk reeds bewezen beheersmaatregelen van een eiland en in onderlinge
samenwerking tussen de eilanden in CN te komen tot verbeteringen in het financieel
beheer. Dit is in de praktijk echter niet altijd mogelijk, bijvoorbeeld gezien de
diversiteit van administratieve processen, de afstand en de schaalgrootte van de eilanden
in CN.

Voor wat betreft de in gang gezette verbeteringen voor het financieel beheer op basis
van reeds geïmplementeerde plannen van aanpak in CN en de stand van zaken van het
financieel beheer kan ik u als volgt informeren:

Bonaire

Het financieel beheer is al jaren een punt van zorg op Bonaire. Dat het financieel
beheer vooralsnog niet op orde is, blijkt onder meer uit het feit dat de accountant
bij de jaarrekening 2019 een verklaring van oordeelonthouding ten aanzien van zowel
getrouwheid als rechtmatigheid heeft afgegeven. Deze oordeelonthouding is afgegeven
op grond van geconstateerde onzekerheden in de getrouwheid ten aanzien van de waardering
van materiele vaste activa, deelnemingen, belastingvorderingen, belastingontvangsten,
subsidies en niet uit de balans blijkende verplichtingen. De geconstateerde onzekerheden
zijn (met uitzondering van één verbetering) bijna gelijk aan die bij de jaarrekening
2018.

In het Bestuursakkoord 2018–2022 is afgesproken dat het openbaar lichaam Bonaire (OLB)
een verbeterplan opstelt met als doel het verkrijgen van een goedkeurende accountantsverklaring
voor getrouwheid en rechtmatigheid over de jaarrekening 2021. Sinds de start van dit
traject heeft het OLB op dit terrein echter onvoldoende voortgang geboekt, ondanks
de gemaakte afspraken en de ondersteuning die vanuit Nederland is geboden bij de uitvoering
hiervan. Tijdens mijn bezoek aan Bonaire op 31 augustus jl. heb ik derhalve mijn zorgen
geuit over de voortgang in de verbetering van het financieel beheer en het voltallige
Bestuurscollege gevraagd om meer daadkracht en actiegerichtheid op dit dossier. Ook
in tijden van crisis verwacht ik dat het OLB invulling geeft aan afspraken die wij
met elkaar hebben gemaakt.

De verbetering van het financieel beheer pakt het OLB gefaseerd aan. In het Bestuursakkoord
is afgesproken dat de eerste fase, vastgelegd in het «verbeterplan financieel beheer
1.0» bestaande uit zes aandachtsgebieden, eind februari 2019 is afgerond. Deze planning
is echter niet volledig gerealiseerd. Dit betreft vooral de implementatie van interne
beheersingsmaatregelen, de oplevering van de procesbeschrijving debiteuren en de optimalisering
van het automatiserings- en het belastingsysteem. Het aanpassen van systemen en het
beschrijven van interne processen is een tijdrovende aangelegenheid. Daarnaast is
uit onderzoek en observaties af te leiden dat bij de verantwoordelijke directies onvoldoende
besef is van de noodzaak van goed financieel beheer. Het verkrijgen van een goedkeurende
accountantsverklaring lijkt binnen het OLB vooral een verantwoordelijkheid van de
afdeling Financiën, terwijl deze afdeling in hoge mate afhankelijk is van de (interne)
controle binnen directies. Daarom is een extern bureau ingehuurd om de verbetermaatregelen
in een geactualiseerd verbeterplan vorm te geven en te ondersteunen bij de implementatie
van de maatregelen.

Uitgangspunt van dit geactualiseerd verbeterplan is de versterking en verbetering
van het ambtelijk apparaat van het OLB op financieel beheer en financiële kennis.
Er wordt toegewerkt naar structurele verbeteringen door middel van praktische actiepunten,
waaronder het creëren van draagvlak binnen de organisatie, o.a. door wekelijkse begeleiding,
en door te identificeren waar processen beschreven, geïmplementeerd en verbeterd kunnen
worden. Ook wordt de financiële afdeling op lange termijn versterkt en daadkrachtiger
gemaakt, onder andere door het plaatsen van een concern controller functie direct
onder de nieuw aangestelde Eilandsecretaris.

Het geactualiseerd plan zal worden uitgevoerd door een kleine groep externe professionals
die regelmatig op de werkvloer zullen zijn om samen met de medewerkers van OLB tot
verbetering te komen. Bij de praktische benadering die Bonaire nu volgt, worden tevens
de ervaringen van Saba betrokken en is expertise vanuit Saba beschikbaar.

Voor de uitvoering van dit geactualiseerd verbeterplan heb ik recent aan het openbaar
lichaam Bonaire een bijzondere uitkering verleend van in totaal USD 482.500 (omgerekend
circa € 431.000). Ik verwacht dat juist met de inzet op verbetering van het ambtelijk
apparaat en versteviging van de financiële afdeling op lange termijn, de implementatie
van het verbeterplan zal resulteren in structurele verbetering van het financieel
beheer van het OLB. Daarbij vertrouw ik ook op de rol en betrokkenheid van het College
financieel toezicht inzake het toezicht op de verbetering van het financieel beheer.

Sint Eustatius

Vanaf begin 2018 wordt hard gewerkt om de taakverwaarlozing op alle terreinen, waaronder
het financieel beheer, te beëindigen en om de voorwaarden van goed bestuur duurzaam
te vervullen. Dit zodat een nieuw lokaal eilandsbestuur zijn taken zelfstandig en
naar behoren kan uitoefenen. In oktober 2018 heb ik daarom het Plan van Aanpak «Op
weg naar rechtmatig en doelmatig Financieel Beheer bij Openbaar Lichaam Sint Eustatius»
(OLE) ontvangen. Het plan bevat een groot aantal acties ter verbetering van het financieel
beheer zoals de digitalisering van de financiële administratie, het instellen van
een verbijzonderde interne controle, het inlopen van de achterstand in de oplevering
en controle van de jaarrekeningen voor de jaren 2017, 2018 en 2019 en het tijdig opleveren
van de periodieke uitvoeringsrapportages vanaf het jaar 2020.

Hoewel vanaf 2019 al een enorme achterstand in de financiële administratie is weggewerkt,
zijn er diverse verbetermaatregelen waarop onvoldoende voortgang wordt geboekt. Dit
als gevolg van de schaarste aan lokale financiële expertise en kwalitatief goed financieel
personeel. Aangezien vooralsnog het structureel invullen van bestaande vacatures door
deze schaarste moeilijk verloopt, wordt vanuit Nederland waar nodig tijdelijk personeel
uitgezonden en wordt personeel ingehuurd bij financiële dienstverleners uit de Caribische
regio. De verbetering van het financieel beheer blijft binnen het OLE bijvoorbeeld
achter als het gaat om de implementatie van een verbijzonderde interne controle, de
incasso van openstaande debiteuren en het actualiseren en toepassen van procedures
met betrekking tot de subsidieverlening aan stichtingen en verenigingen. Hier dient
het OLE voortvarend aan te blijven werken met als doel dat de financiële administratie
van het openbaar lichaam zo snel mogelijk op orde is en dat de financiële verantwoording
zowel de toets der getrouwheid als rechtmatigheid kan doorstaan.

Vanwege de eerder genoemde achterstanden en toe te passen correcties in de financiële
administratie in voorgaande jaren zijn de jaarrekeningen 2017 en 2018 van het OLE
pas in oktober en november jl. opgeleverd. De externe accountant heeft deze jaarrekeningen
gecontroleerd en van een verklaring van oordeelsonthouding voorzien. Ik verwacht de
oplevering van de gecontroleerde jaarrekening 2019 van het OLE eind februari 2021.

Het blijft, ondanks een aantal gerealiseerde verbeteringen in het financieel beheer
(zoals de digitalisering van de financiële administratie), voor het OLE continu een
uitdaging de acties inzake het financieel beheer te implementeren en structureel in
te bedden binnen de organisatie, voornamelijk door het ontbreken van de benodigde
expertise op het eiland. Dit vergt naast externe (tijdelijke) personele versterking
veel investeringen in opleidingen van het huidige personeel en technisch administratieve
middelen. Hier wordt samen met de benoemde verbetermaatregelen van het Plan van aanpak
financieel beheer hard aan gewerkt. Tevens zullen door het OLE stappen worden ondernomen
om voor het ontwerp van verbeteringen contact te leggen met de andere twee BES eilanden.
Dit teneinde good practices te kunnen uitwisselen. Overigens is er sinds eind 2019
al contact met Saba om ervaringen over en weer te delen.

Ter ondersteuning van de voortgang van het verbeterplan financieel beheer en op verzoek
van de regeringscommissaris, heb ik op 10 november jl. een aanvullende bijdrage ten
behoeve van de verbetering van het financieel beheer toegekend. Het betreft een bijdrage
voor een bedrag van maximaal € 660.000,- op basis van werkelijk gemaakte kosten voor
de uit te voeren verbeteringen. Dit betreft vooral de verbijzonderde interne controle,
de inning van achterstallige vorderingen en opschoning van de debiteurenadministratie.
Het OLE informeert mij ten behoeve van de monitoring periodiek door middel van de
uitvoeringsrapportages over de gemaakte voortgang van het verbeterplan financieel
beheer. Door middel van de (reguliere) voortgangsrapportage Sint Eustatius, wordt
uw Kamer tevens iedere zes maanden geïnformeerd over onder meer de gemaakte stappen
omtrent financieel beheer.

Saba

De accountant heeft de jaarrekening 2019, evenals de jaarrekeningen van de afgelopen
vijf jaren, wederom voorzien van een goedkeurende verklaring voor zowel getrouwheid
als rechtmatigheid. Hieruit blijkt dat het openbaar lichaam Saba (OLS) in staat is
om het financieel beheer structureel op een adequaat niveau te houden. Voor Saba was
er tot dusver, in tegenstelling tot de overige BES-eilanden, daarom geen plan van
aanpak opgesteld voor het verbeteren van het financieel beheer. Wel stelt de accountant
jaarlijks een verslag van bevindingen op en verwerkt daarin aanbevelingen. Deze aanbevelingen
worden binnen het OLS opgepakt. Dit zodat het financieel beheer ook structureel op
een adequaat niveau blijft.

Hoewel het financieel beheer op orde is, worden door de accountant en het Cft de volgende
risico’s onderkend:

1. De houdbaarheid van de begroting en de financiële positie van het OLS;

2. De financiële risico’s als gevolg van de huidige pensioenwetgeving voor (voormalige)
politieke gezagsdragers.

Ik heb ondanks het deugdelijk financieel beheer van het OLS speciale aandacht voor
de financiële situatie van Saba en neem de signalen van de accountant, het Cft en
de recent door de Eilandsraad en het Bestuurscollege van het OLS geuite zorgen ter
harte. Tijdens mijn bezoek aan Saba op 4 en 5 november jl. heb ik daarom aan het OLS
een bijzondere uitkering van $ 728.000,- verleend. Met dit bedrag stel ik Saba in
staat gehoor te geven aan de aanbevelingen van de accountant en overige voorzieningen
te treffen die het OLS nodig acht voor structureel goed financieel beheer. Het OLS
dient voor de daadwerkelijke invulling en besteding van deze middelen een plan van
aanpak op te stellen en met mij af te stemmen.

II. Stand van zaken financieel beheer autonome landen

Ook voor de autonome landen binnen het Koninkrijk geldt dat het financieel beheer
een prioriteit blijft en dat verbetering nodig is. Verschillende instanties, zoals
de externe accountant (SOAB), de Raad van Advies, de Algemene Rekenkamer en in het
bijzonder het C(A)ft, hebben de afgelopen jaren gewezen op de noodzaak van een deugdelijk
(evenwichtig) begrotingsbeleid en verbeteringen in het begrotings- en financieel beheer.
Dit heeft helaas niet of onvoldoende tot verbeteringen geleid. Hierdoor zijn de landen
onvoldoende bestand tegen financiële tegenslagen en is er een grote onzekerheid over
de betrouwbaarheid van de overheidsboekhouding. Daar komt bij dat de impact van de
coronacrisis op de Caribische delen van ons Koninkrijk enorm is, waardoor de landen
zich genoodzaakt zagen liquiditeitssteun aan te vragen bij Nederland. Het kabinet
is bereid die ondersteuning te bieden. De sociaaleconomische en financiële situatie
waarin de landen verkeren dwingt ons echter tot een andere aanpak, die borg staat
voor concrete resultaten. Voor de langere termijn is het van belang om de economieën
van de landen weerbaar te maken en meer bestaanszekerheid te bieden aan de inwoners.
Er is geen ruimte meer voor verder uitstel van hervormingen die al langere tijd hard
nodig zijn, maar om uiteenlopende redenen nooit tot uitvoering zijn gekomen. Daarom
worden voorwaarden gesteld aan liquiditeitssteun vanuit Nederland. Dit om te zorgen
dat de overheden onder meer resultaten bereiken ten aanzien van financieel beheer
en goed bestuur. Het verbeteren van het financieel beheer in de autonome landen is
daarom ook een belangrijk onderdeel van de tussen Nederland en de autonome landen
Aruba en Curaçao overeengekomen landspakketten. Met Sint Maarten is hierover nog geen
overeenstemming bereikt. Deze landspakketten moeten nu verder uitgewerkt en uitgevoerd
worden. Een doelstelling in dat kader is in het bijzonder ook het beheersen en het
op orde krijgen van het financieel beheer en het financieel toezicht binnen de landen
vanuit de noodzaak om als overheid «in control» te zijn.

III. Informatievoorziening op basis van indicatoren financieel beheer CN

Ik heb op 20 juni 20193 tevens toegezegd uw Kamer periodiek gedetailleerder te informeren over de situatie
met betrekking tot het financieel beheer in CN aan de hand van een aantal nader vast
te stellen indicatoren. Voor de periodieke informatievoorziening inzake de stand van
het financieel beheer zal ik mij conform uw verzoek richten op een beperkt aantal
indicatoren dat in de praktijk ook geschikt is voor verdere uitwerking. Met deze selectie
sluit ik tevens aan bij de verschillende in de Wet financiën openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba (FinBES) beschreven deelgebieden en voorwaarden inzake het
financieel beheer.

Het betreft de volgende voorwaarden, deelgebieden en de daaraan onderliggende indicatoren:

1. Betrouwbaarheid van de begroting

1.1 Realisatie van de kosten t.o.v. de goedgekeurde begroting (inclusief begrotingswijzigingen)
van het openbaar lichaam;

1.2 Realisatie van de inkomsten t.o.v. de goedgekeurde begroting (inclusief begrotingswijzigingen)
van het openbaar lichaam.

2. Verslaggeving en verantwoording:

2.1 Kwaliteit en tijdigheid van uitvoeringsrapportages;

2.2 Kwaliteit en tijdigheid van de jaarrekening.

Bovenstaande indicatoren zullen in overleg met het Cft BES verder worden uitgewerkt.
De uitkomsten van een indicator zullen voor een belangrijk deel ingevuld worden op
basis van de begrotingen (inclusief begrotingswijzigingen en realisaties), jaarrekeningen
en uitvoeringsrapportages van de openbare lichamen. Daarnaast vormt de controleverklaring
en het rapport van bevindingen van de externe accountant een belangrijke basis voor
de informatievoorziening. Waar nodig zal ik ook de voortgang van de uitvoering van
de plannen van aanpak financieel beheer als indicator meenemen. Bij de periodieke
informatievoorziening zal ik vanzelfsprekend ook de uitgebrachte adviezen van het
Cft BES betrekken.

Tot slot

De afgelopen jaren heb ik tijdens werkbezoeken en in brieven herhaaldelijk aandacht
gevraagd voor de verbetering van financieel beheer. Hoewel er verschillende plannen
van aanpak zijn opgesteld, kwam en komt het aan op de uitvoering hiervan binnen de
geplande termijnen. Dit zodat de administratieve organisatie en de daarin opgenomen
beheersmaatregelen en interne controle structureel op orde komen. Hiermee wordt de
deugdelijkheid van het financieel beheer geborgd. Dit met het eindresultaat dat, net
als bij het openbaar lichaam Saba, de financiële verantwoording zowel de toets der
getrouwheid als rechtmatigheid kan doorstaan en een goedkeurende accountantsverklaring
bij de jaarrekeningen van de openbare lichamen Bonaire en Sint Eustatius kan worden
afgegeven.

Ik realiseer mij dat het op orde brengen van het financieel beheer een grote operatie
is, die een omslag vraagt in de manier van werken van de hele organisatie van een
openbaar lichaam. Het is daarom van groot belang dit nauwlettend te monitoren om,
indien nodig, tijdig bij te kunnen sturen.

Aangezien een aantal indicatoren in overleg met het Cft BES binnenkort verder dient
te worden uitgewerkt en geoperationaliseerd ten behoeve van de informatievoorziening,
zal ik uw Kamer in september 2021 voor de geselecteerde indicatoren een eerste «nulmeting»
aanleveren met betrekking tot het financieel beheer op de eilanden in CN. Dit op basis
van de dan beschikbare informatie over het begrotings- en verantwoordingsjaar 2020.

Vervolgens zal ik u jaarlijks in de maand september op basis van de indicatoren financieel
beheer informeren inzake de stand en voortgang van het financieel beheer in CN over
het begrotings- en verantwoordingsjaar (t-1). De jaarlijkse informatievoorziening
in de maand september sluit hierbij ook aan bij de begrotingsbehandeling in uw Kamer.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.W. Knops