Brief regering : Evaluatie herindelingsproces gemeente Vijfheerenlanden

Nr. 78 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 november 2020

Op 21 juni 2019 informeerde ik uw Kamer per brief over de afdoening van de motie van
het lid Van der Molen c.s. (Kamerstuk 34 824, nr. 7).1 Deze motie had betrekking op de samenvoeging van de gemeenten Leerdam, Vianen en
Zederik tot de gemeente Vijfheerenlanden per 1 januari 2019. In de motie werd de regering
verzocht in overleg met de betrokken gemeenten de kosten van ontvlechting van de wettelijke
samenwerkingsverbanden zo veel mogelijk te beperken en een regeling te treffen voor
de verdere afwikkeling.

Het was de eerste keer dat een gemeentelijke herindeling leidde tot wijziging van
provinciale indeling en daarmee tot een wijziging van indeling van wettelijke samenwerkingsverbanden.
Gelet op het unieke karakter van deze herindeling vond ik het wenselijk dat dit proces
zou worden geëvalueerd. Op die manier kunnen de ervaringen en lessen van dit herindelingsproces
worden gebruikt bij eventuele toekomstige gemeentelijke herindelingen met vergelijkbare
kenmerken.

In dezelfde periode is het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018 behandeld in
de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene
Zaken en Huis van de Koning van de Eerste Kamer. Naar aanleiding van vragen die zijn
gesteld tijdens het schriftelijk overleg van 23 mei 2019 heb ik de Eerste Kamer op
4 juli 2019 toegezegd een evaluatie uit te laten voeren naar de betreffende herindeling
en over de uitkomsten nadere informatie te verschaffen.

De evaluatie is met medewerking van veel van de betrokkenen tot stand gekomen: bestuurders
en ambtenaren van de provincies, de gemeenschappelijke regelingen, de gemeenten en
betrokkenen vanuit het Rijk. De wens om van deze casus te leren, werd breed gedeeld.
Gekozen is voor een evaluatievorm waarbij leren voor de toekomst in een interactief
proces centraal stond. Inmiddels is de evaluatie afgerond en bied ik u hierbij de
eindrapportage aan2.

Belangrijkste conclusies en aanbevelingen

De hoofdconclusie van de onderzoekers is dat de kwaliteit van het proces van herindeling onvoldoende was. Ze stellen vast dat het heeft geschort aan een constructieve
samenwerking, dat er onvoldoende sprake was van interbestuurlijk democratisch samenspel
en dat er geen slagvaardige realisatie van opgaven plaatsvond. Daardoor zijn «slepende»
kwesties ontstaan die het gehele proces hebben vertraagd (de conclusies en aanbevelingen
uit het rapport staan in de bijlage bij deze brief). De onderzoekers komen overigens
tot deze conclusie zonder afbreuk te doen aan de resultaten van de gemeentelijke herindeling zelf: er is per 1 januari 2019 een mooie nieuwe
gemeente ontstaan.

Alle betrokkenen onderschrijven dat er verbetermogelijkheden zijn. De onderzoekers
hebben drie (clusters van) aanbevelingen geformuleerd die gaan over: de aanwezigheid
van de juiste voorwaarden voor een kwalitatief goed proces, regievoering bij complexe
vraagstukken (en de bijzondere positie die het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties daarbij inneemt), en constructieve interbestuurlijke samenwerking
door het doel/ de opgave centraal te stellen. De aanbevelingen uit het rapport onderschrijf
ik in grote mate en werk ik de komende tijd verder uit.

Aan de slag met de aanbevelingen

Het doel van deze evaluatie was om van een specifiek herindelingsproces met unieke
kenmerken te leren. Gezocht is naar leerpunten voor toekomstige herindelingstrajecten
met vergelijkbare kenmerken en naar de mogelijkheden om deze leerpunten vast te leggen
in generiek beleid of te verankeren in wetgeving.

Omdat het hier om een unieke casus gaat, ben ik terughoudend om de (op zichzelf zinvolle)
aanbevelingen te vertalen in aangepaste wetgeving en lijken met name aanpassingen
in het beleidskader een goede vervolgstap. Op basis van deze aanbevelingen ligt het
voorhanden om bij de eerstvolgende actualisatie van het beleidskader twee aanpassingen
door te voeren:

a) In de eerste plaats de aanscherping van het criterium «regionale samenhang». Dit heeft
met name betrekking op het beter meewegen van de consequenties die een gemeentelijke
herindeling heeft voor wettelijke samenwerkingsverbanden (veiligheidsregio, GGD en
omgevingsdienst). De evaluatie maakt inzichtelijk dat de gevolgen van een herindeling
voor deze samenwerkingsverbanden dermate groot zijn, dat een meer expliciete weging
van die belangen in herindelingsprocedures voor de hand ligt.

b) In de tweede plaats om procesafspraken in het Beleidskader gemeentelijke herindeling
op te nemen over gemeentelijke herindelingen die tevens een wijziging van de provinciale
indeling inhouden. Omdat de beleidsmatige uitgangspunten (een voorkeur voor herindelingen
van onderop) op dit punt niet optimaal aansluiten op de wettelijke bepalingen in de
Wet arhi is een nadere uitwerking van het proces van belang.

Naast deze wijzigingen in het Beleidskader ben ik voornemens om het komende jaar:

c) Te inventariseren of in de Wet arhi een in- en uittredingsregeling moet worden opgenomen
ten aanzien van wettelijke samenwerkingsverbanden.

d) Een specifieke handreiking op te stellen die ingaat op het berekenen en verrekenen
van de kosten die met in- en uittreding uit een wettelijk samenwerkingsverband zijn
gemoeid.

e) In gesprek te gaan met mijn collega’s van J&V, VWS en IenW over een compensatie van
de (financiële) gevolgen van een gemeentelijke herindeling voor wettelijke samenwerkingsverbanden.
Het verplichtend karakter van deze indelingen heeft een kostenverhogend effect op
herindelingen, waarvoor ik het redelijk vind dat herindelende gemeenten een compensatie
ontvangen. Ook ben ik voornemens om binnen het Rijk in gesprek te gaan over de mogelijkheden
een eventuele compensatie van deze kosten uit te kunnen keren aan de herindelende
gemeenten.

Ad a) Borgen van de belangen van wettelijke samenwerkingsverbanden

De evaluatie heeft scherp in beeld gebracht wat de spanningen zijn die (verplichte)
regionalisering met zich meebrengt in relatie tot (het wijzigen van) de bestuurlijke
inrichting van ons land. Het is dan ook van belang dat niet enkel naar het belang
van de herindelende gemeenten wordt gekeken, maar ook naar de gevolgen die de herindeling
heeft voor de regio. Alle gemeenten maken immers deel uit van diverse samenwerkingsverbanden
en ook na een herindeling blijft samenwerking op tal van terreinen zinvol en nodig.
Daarom vraagt het kabinet in het vigerende Beleidskader gemeentelijke herindeling
reeds aan gemeenten om in het herindelingsadvies in te gaan op de gevolgen van de
herindeling voor de samenwerkingsrelaties en eventuele andere bestuurlijke ontwikkelingen
in de regio. Dit is een manier om de positie van achterblijvende gemeenten en samenwerkingsverbanden
(verbanden die te maken krijgen met een uittredende gemeente) vroegtijdig onder de
aandacht te brengen.

Bij de herindeling Vijfheerenlanden is duidelijk geworden dat een herindeling grote
gevolgen kan hebben voor betrokken wettelijke samenwerkingsverbanden. In het evaluatierapport
is dan ook de aanbeveling gedaan om de belangen van dergelijke samenwerkingsverbanden
bij een herindeling beter te waarborgen. In de eerstvolgende actualisatie van het
beleidskader zal ik het criterium «regionale samenhang» daarom aanscherpen en vragen
specifiek aandacht te besteden aan de belangen van de wettelijke samenwerkingsverbanden.
Ook zal ik een inventarisatie starten naar de (on)wenselijkheid van een verplichting
om de besturen van wettelijke samenwerkingsverbanden om een zienswijze te vragen in
het geval van een gemeentelijke herindeling.

Ad b) Procesafspraken verankeren bij herindelingen die leiden tot een aanpassing van
de provinciegrens

Zoals ik hiervoor heb aangegeven, is het uitgangspunt dat herindelingen op initiatief
van gemeenten zelf tot stand komen. De daarvoor te volgen procedure staat beschreven
in artikel 5 van de Wet arhi. Bij gemeentelijke herindelingen die binnen één provincie
plaatsvinden, leidt dit ertoe dat de gemeenteraden van de betrokken gemeenten zelf
bevoegd zijn een herindelingsontwerp en -advies vast te stellen.

De Wet arhi voorziet ook in de mogelijkheid van een provinciale grenscorrectie bij
een gemeentelijke herindeling (artikel 9) respectievelijk in de mogelijkheid van een
provinciale herindeling als zodanig (artikel 14). In die gevallen stellen gedeputeerde
staten respectievelijk provinciale staten het herindelingsadvies vast. Deze evaluatie
heeft naar mijn oordeel inzichtelijk gemaakt dat «provinciale» herindelingen op initiatief
van gemeenten weliswaar binnen het kader van de Wet arhi tot stand kunnen komen, maar
niet optimaal worden geaccommodeerd. Gemeenten zijn voor de door hen gewenste herindeling
afhankelijk van de provincies, terwijl provincies pas laat in het herindelingsproces
worden betrokken (de daadwerkelijke wens van een provinciegrenswijziging is bij een
herindelingsinitiatief van gemeenten een resultante van het gemeentelijke proces),
waarbij provincies wellicht geacht worden een herindeling mogelijk te maken waar ze
eigenlijk niet achter staan. In toekomstige gesprekken over deze categorie herindelingen
wordt meegenomen of dergelijke herindelingen nadere wettelijke accommodatie vergen.
Daarbij heb ik ook oog voor de belangen van de betrokken provincies en het complicerende
karakter dat inherent is aan een dergelijke herindeling.

Bij de vorige herziening van het Beleidskader gemeentelijke herindeling heb ik aanvullende
procesafspraken opgenomen voor gemeentelijke herindelingen die op provinciaal initiatief
plaatsvinden. Op basis van de aanbevelingen uit het evaluatierapport Vijfheerenlanden
ben ik voornemens om ook dergelijke procesafspraken in het beleidskader op te nemen voor herindelingen
die de provinciegrens overschrijden. Dit zal bij de eerstvolgende actualisatie van
het beleidskader gebeuren. Met deze aanscherping van het beleidskader wordt beoogd
de rol van de betrokken partijen (gemeenten, provincies etc.) bij een wijziging van
de provinciale indeling te verduidelijken. Hiermee hoop ik het te volgen proces voor
de betrokkenen te vergemakkelijken.

Ad c) Proces van in- en uittreding bij wettelijke samenwerkingsverbanden

Gemeentelijke herindelingen zullen altijd gevolgen hebben voor de gemeenschappelijke
regelingen waaraan de betreffende gemeenten deelnemen. In artikel 41 van de Wet arhi
zijn bepalingen opgenomen die toezien op de gemeenschappelijke regelingen waar de
gemeenten aan deelnemen, cq. eigenaar van zijn. De wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke
regelingen die ik recent aan de Tweede Kamer heb voorgelegd voorzien in een stimulans
om in de betreffende regelingen meer aandacht te besteden aan het proces van in- en
uittreding.3 Voor deze categorie regelingen geldt dat er sprake is van verlengd lokaal bestuur,
waarbij ze volgend zijn op de gemeentelijke indeling.

De aangehaalde bepalingen uit de Wet arhi zijn niet van toepassing ten aanzien van
gemeenschappelijke regelingen die van kracht zijn voor een gebied waarvan de omvang
bij of krachtens wet dan wel bij koninklijk besluit is vastgesteld (artikel 41, zevende
lid, van de Wet arhi). Concreet gaat het hier om de veiligheidsregio, de GGD en de
regionale uitvoeringsdiensten. Voor in- en uittreding uit deze regeling is het mogelijk
om in de herindelingswet zelf aanvullende bepalingen op te nemen.4

Bij de herindeling Vijfheerenlanden is voor de in- en uittreding bij wettelijke samenwerkingsverbanden
gekozen om in de herindelingswet aan te sluiten bij de regeling zoals deze geldt voor
vrijwillige samenwerkingsverbanden. Hoewel de Wet arhi dus geen voorziening bevatte
voor in- en uittreden bij wettelijke samenwerkingsverbanden is in de betreffende herindelingswet
daar alsnog door de wetgever in voorzien. Ditzelfde geldt voor het aangekondigde wetsvoorstel
inzake herindeling van de gemeenten Amsterdam en Weesp.5 In dat licht is het de vraag of de Wet arhi niet zelfstandig in een dergelijke regeling
zou moeten voorzien, hetgeen de onderzoekers adviseren. De opmerkingen die in de evaluatie
worden gemaakt met betrekking tot de toepassing hiervan in de praktijk bij Vijfheerenlanden,
zullen in dat denkproces worden meegenomen.

Ad d) Berekening en vergoeding van de frictiekosten bij gemeenschappelijke herindeling

In de meeste gevallen gaan de deelnemers van gemeenschappelijke regelingen een constructief
gesprek aan om de frictiekosten (en daarmee de maatschappelijke kosten) zoveel mogelijk
te beperken. Ook krijgen gemeenten via het gemeentefonds een compensatie voor de gemaakte
kosten die voortkomen uit het herindelingsproces. Voor het overgrote deel van de herindelingen
werken deze procesafspraken en compensatievoorwaarden naar tevredenheid. Deze evaluatie
heeft echter inzichtelijk gemaakt dat het in sommige specifieke gevallen niet eenvoudig
is om overeenstemming te krijgen over de reële kosten die zijn toe te schrijven aan
in- en uittreding van een gemeenschappelijke regeling, specifiek daar waar het de
wettelijke samenwerkingsverbanden betreft (bijvoorbeeld omdat gemeenten geen overgangstermijnen
kunnen afspreken of niet zelf op zoek kunnen gaan naar andere deelnemers). Ik ben
voornemens om de uitgangspunten die in deze casus aan de berekening ten grondslag
hebben gelegen om te zetten in een beknopte handreiking, die in vergelijkbare situaties
(lees: in- en uittreding bij wettelijke samenwerkingsverbanden) toegepast kan worden.
Mogelijk is deze handreiking ook van nut voor de vrijwillige verbanden.

Ad e) Mogelijkheden verkennen voor compensatie additionele kosten

Daarnaast werpt de evaluatie de vraag op in hoeverre het redelijk is om gemeenten
verantwoordelijk te maken voor de kosten die ze moeten maken voor het aanbrengen van
wijzigingen in wettelijke samenwerkingsverbanden. Het zijn regelingen waar niet vrijwillig
voor is gekozen waarbij rekening gehouden moet worden met specifieke voorwaarden bij
het vinden van een oplossing. Ik ga de mogelijkheden bij het Rijk verkennen om als
verantwoordelijke voor het systeem hier een oplossing voor te vinden. Overigens hebben
bij de herindeling Vijfheerenlanden de betrokken provincies en het Rijk een deel van
de kosten voor hun rekening genomen.

De hierboven beschreven acties hebben geen consequenties voor de vijf voorgestelde
herindelingswetten die op korte termijn aan de Tweede Kamer worden aangeboden.6

Afsluitende bespiegelingen

De evaluatie heeft meerdere waardevolle elementen aan het licht gebracht die goed
zijn om vast te houden en een plek te geven in handreikingen, beleidskaders en/of
wetgeving. Tegelijkertijd laat de evaluatie ook goed zien dat iedere herindeling uniek
is en dat naast de ratio ook de emotie altijd een rol speelt. Ook daar besteden de
onderzoekers aandacht aan. Veel betrokkenen maken een herindeling maar één keer mee
in hun leven. Het is dus moeilijk om te rationaliseren en leerpunten te verankeren.
In de praktijk zullen er ook altijd situaties zijn waar a priori geen sprake is van
een gedeeld belang en waarbij er toch een belangenafweging moet plaatsvinden. In voorkomende
gevallen kan de inzet van een onafhankelijke procesbegeleider van grote toegevoegde
waarde zijn. Ook komt het in die gevallen op besturen aan en wordt naar de rol van
het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties verwezen als verantwoordelijke
voor de bestuurlijke inrichting in den brede. De onderzoekers wijzen terecht op de
verschillende vormen waarin deze rol zich kan manifesteren, op het belang van een
constructieve samenwerking en op de wens om het met oog voor elkaars belangen goed
te regelen. Bij die oproep sluit ik mij graag aan, waarbij ik wel wil waarschuwen
voor al te hoge verwachtingen bij de rol voor de Minister van BZK en diens betrokkenheid
aan de voorkant van herindelingsprocessen. Een voorkeur voor herindelingen van onderop
impliceert immers ook dat het proces eerst van onderop vorm moet krijgen en de Minister
van BZK pas een rol krijgt als er probleem ontstaan in het proces. Ik ben graag bereid
mijn verantwoordelijkheid voor een goede werking van het systeem te nemen, maar een
goed herindelingsproces is ook vooral een gezamenlijke verantwoordelijkheid.

In 2021 wordt u geïnformeerd over de uitvoering van de in deze brief opgenomen acties.
Direct wordt een start gemaakt met de opgedane kennis actief ter beschikking te stellen
en verder te verspreiden in de verschillende contacten die er vanuit mijn departement
zijn met de contactpersonen bij gemeenten en provincies die bij herindelingen betrokken
zijn.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Bijlage Overzicht conclusies en aanbevelingen

Conclusies

Hoofdconclusie

De kwaliteit van het proces van herindeling was onvoldoende. Alle betrokken herkennen
dit. Zij zijn eensgezind ontevreden over het proces.

Verklaringen hiervoor zijn het onvoldoende invullen van voorwaarden voor een goed
proces en het ontbreken van faciliterende regie. Als gevolg hiervan zijn de resultaten
onvoldoende. Dat wil zeggen dat op zichzelf de herindeling is gerealiseerd, maar dat
resultaten die je ook mag verwachten van een goed proces achterwege zijn gebleven
zoals constructieve samenwerking, democratisch samenspel en slagvaardige realisatie
van opgaven.

Deelconclusies

– De procesresultaten zijn onvoldoende. Het schort aan constructieve samenwerking, onvoldoende
interbestuurlijk democratisch samenspel en slagvaardige realisatie van opgaven. Daardoor
ontstaan «slepende» kwesties die het gehele proces vertragen.

– De betrokken besturen hebben geen helder en gezamenlijk beeld wat de systeemverantwoordelijkheid
voor het bestuurlijk stelsel inhoudt, wie daarvoor verantwoordelijk is en hoe je regie
moet voeren om deze systeemverantwoordelijkheid waar te maken. In ons huidige bestel
kan deze systeemverantwoordelijkheid niet door één speler beheersingsgericht worden
afgedwongen, maar is faciliterende regie nodig vanuit een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van alle betrokken bestuurlijke spelers. We constateren dat het Ministerie van BZK
onvoldoende faciliterende regie voert in relatie tot deze systeemverantwoordelijkheid
voor het bestuurlijk stelsel. Tegelijkertijd stellen de spelers het Ministerie van
BZK niet in staat om faciliterend namens alle betrokken spelers regie te voeren.

– De voorwaarden voor een goed proces zijn niet ingevuld: persoonlijk leiderschap, professionele
vormgeving en een faciliterend wettelijk kader.

Aanbevelingen

Aanbeveling 1

Vul de volgende drie voorwaarden in die nodig zijn voor een goed proces:

• Besteedt op bestuurlijk niveau aandacht aan persoonlijk leiderschap. Doe dit al direct
bij de start van het proces door hier gezamenlijk met elkaar het gesprek over aan
te gaan. Hoe kan leiderschap helpend werken in het proces: op welke momenten, onderwerpen
en door wie? Gedeelde verantwoordelijkheid voor het bestuurlijk stelsel dient hierbij
betrokken te worden, zie aanbeveling 3.

• Investeer aan de voorkant van het proces in een uitgebreide verkenning en draag daarbij
zorg voor een gedeeld beeld van de inhoud en het proces: maak dat gezamenlijk! Bouw
ruimte voor onzekerheden in, en stem af hoe hiermee om te gaan met extra aandacht
voor samenhang tussen onderzoeken die nodig zijn om hierop zicht en grip te krijgen.

• Markeer gezamenlijk de momenten waarop het proces van verkenning over kan gaan in
een meer projectmatige aanpak, bijvoorbeeld op die momenten waarbij voldoende grip
is op de onzekerheden. Een treffend citaat van een van de betrokken bestuurders: «Voorkom
dat partijen al volop bezig zijn in de leefwereld, terwijl anderen nog ronddolen in
de systeemwereld».

• Geef achterblijvende gemeenten, en de omgang met wettelijke verplichte gemeenschappelijke
regelingen, een heldere plek in de Wet arhi. Geef ook in het Beleidskader gemeentelijke
herindelingen veel meer aandacht aan het element regionale verhoudingen: de toetsing
van effecten van herindelingen op provinciale opgaven, verplichte en niet-verplichte
samenwerkingsverbanden en de achterblijvende gemeenten.

Aanbeveling 2

Focus op de gezamenlijke opgaven die niemand zonder goede samenwerking kan realiseren.
Breng elkaar in positie om gezamenlijke en individuele belangen zichtbaar en met een
open vizier af te kunnen wegen, in plaats van te «onderhandelen» over de eigen positie.

Aanbeveling 3

Besef dat systeemverantwoordelijkheid voor het bestuurlijk stelsel een gedeelde verantwoordelijkheid
is. En dat het als sturingsmechanisme, voor daar waar complexe opgaven moeten worden
gerealiseerd door samenwerking tussen een groot aantal spelers, volstrekt ontoereikend
is om vanuit één beheersmatig punt te sturen. Faciliterende regie is wel aan de orde,
maar ook dat op maat gesneden want iedere situatie is weer anders.

Ontwikkel daarom een leerproces, met trainingen en simulatie, om het aanpassingsvermogen
van het openbaar bestuur te vergroten. Geef daarbij andere vormen van sturing een
kans.