Brief regering : Afwegingskader totstandkoming en aanpassing reisadviezen

25 295
Infectieziektenbestrijding

Nr. 5
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2020

Hiermee informeer ik u over de totstandkoming van reisadviezen in het algemeen, en
gedurende de COVID-19 crisis in het bijzonder. Dit in reactie op de toezegging tijdens
het Nota Overleg Consulaire Zaken op 29 juni jl. (Kamerstuk 35 300 V, nr. 72) tot het verschaffen van helderheid over de afwegingen t.a.v. reisadviezen, alsmede
en in reactie op motie met Kamerstuk 29 665, nr. 388 «Evaluatie Schipholbeleid» van de leden Kröger en Paternotte over het kader reisadviezen
voor gebieden met een verhoogd risico op COVID-19 verspreiding.

Reisadviezen algemeen

Consulaire dienstverlening omvat enerzijds de dienstverlening aan Nederlanders die
naar het buitenland reizen of daar langere tijd verblijven en anderzijds de dienstverlening
aan niet-Nederlanders die naar Nederland willen komen. Uitgangspunt voor consulaire
dienstverlening is de eigen rol en verantwoordelijkheid van de Nederlander die naar
het buitenland gaat. De reisadviezen zijn een belangrijk onderdeel van de consulaire
dienstverlening en informatievoorziening aan Nederlanders.

De reisadviezen hebben als doel Nederlanders te informeren over veiligheidsrisico’s
in het buitenland, zodat zij goed voorbereid op reis kunnen gaan en goed geïnformeerd
en veilig in het buitenland kunnen verblijven. Daarnaast geven de reisadviezen Nederlanders
een handelingsperspectief in geval van nood om hen zo goed mogelijk (op weg) te helpen
wanneer er een probleem ontstaat bij een verblijf in het buitenland.

Door de informatie uit reisadviezen kunnen Nederlander beter voorbereid op reis. Reisadviezen
zijn niet dwingend of bindend, maar slechts een advies. Op reis gaan is een eigen
verantwoordelijkheid en afweging van de Nederlandse reiziger.

Het reisadvies wordt gepubliceerd via www.nederlandWereldWijd.nl, de BZ reis-app, en onder de aandacht gebracht via het 24/7 Consulair Contact Center
en radio- en tv campagnes. Zo stelt het Ministerie van Buitenlandse Zaken de reiziger
in staat zich goed te laten informeren en een afweging te maken over reizen. Om de
gebruiksvriendelijkheid van de reisadviezen te vergroten, is sinds 1 juli 2014 elk
reisadvies voorzien van een kleurcode op een landkaart. Er zijn vier kleurcodes:

• Groen: geen bijzondere veiligheidsrisico’s. In het land of gebied zijn de veiligheidsrisico's
vergelijkbaar met wat u in Nederland gewend bent. Let op uzelf en uw eigendommen,
net zoals u dat in Nederland doet. Soms moet u op bepaalde zaken extra letten.

• Geel: let op, veiligheidsrisico’s. Er zijn in dit land of gebied veiligheidsrisico's die
afwijken van wat u in Nederland gewend bent. Bereid u daarop voor en let extra op.

• Oranje: alleen noodzakelijke reizen. Door ernstige veiligheidsrisico's in dit land of gebied
kunnen voor reizigers gevaarlijke situaties ontstaan. Het Ministerie van Buitenlandse
Zaken adviseert u alleen naar dit gebied te reizen als dat echt noodzakelijk is. Vakantiereizen
zijn niet noodzakelijk. Wanneer u besluit toch af te reizen, bereid u dan zeer goed
voor.

• Rood: niet reizen. Door zeer ernstige veiligheidsrisico's kan voor reizigers een levensbedreigende
situatie ontstaan. Daarom adviseert het Ministerie van Buitenlandse Zaken om niet
naar dit gebied te reizen.

Kwaliteitseisen reisadviezen

Een belangrijk uitgangspunt is dat reisadviezen actueel, onafhankelijk en objectief
moeten zijn. Hierbij staat de veiligheid van Nederlanders voorop en spelen politieke,
economische of andere overwegingen geen rol. De adviezen komen tot stand op basis
van de meest actuele informatie, waarbij het advies zo snel mogelijk wordt aangepast
aan de actuele situatie, zonder dat dit ten koste gaat van de zorgvuldigheid. Het
is essentieel dat slechts gecontroleerde objectieve informatie (informatie uit onafhankelijke
bronnen) wordt gebruikt en op basis daarvan het reisadvies wordt gepubliceerd. Dit
om de betrouwbaarheid en toegevoegde waarde van de reisadviezen zo goed mogelijk te
garanderen.

De veiligheidssituatie in een land wordt beoordeeld op basis van informatie van ambassades
en consulaten, lokale autoriteiten, inlichtingendiensten, andere Europese lidstaten.
Daarnaast onderhouden we contact met beveiligingsafdelingen van internationaal opererende
bedrijven en non-gouvernementele organisaties en bedrijven die gespecialiseerd zijn
in veiligheidsanalyses.

Nederlandse ambassades maken in hun veiligheidsplannen een dreigingsanalyse van de
lokale context. Hierbij wordt gekeken naar de weerbaarheid van de lokale autoriteiten,
waaronder de capaciteit om te reageren op dreigingen, organisatiegraad en respons;
het profiel van de Nederlandse gemeenschap en Nederlandse bezoekers; en de aanwezigheid
van risicofactoren zoals politiek geweld en terrorisme, politieke- en sociale onrust,
criminaliteit en natuurgeweld. Deze dreigingsanalyse, die jaarlijks wordt geactualiseerd,
vormt een belangrijke bron voor de inschatting van de veiligheidssituatie voor Nederlanders,
en daarmee voor de opstelling van de reisadviezen.

De inhoud van de reisadviezen is zo specifiek mogelijk voor het betreffende land of
gebied, en sluit aan bij het overkoepelende doel van de reisadviezen: informatie verschaffen
over veiligheidsrisico’s en een handelingsperspectief bieden in geval van nood.

Daarnaast worden ook een aantal eisen aan de vormgeving van een reisadvies gesteld,
om gebruikersvriendelijk te zijn. De reisadviezen bevatten -zoals hiervoor aangegeven-
4 kleurcodes waarop de veiligheidssituatie wordt afgebeeld; worden op B1-taalniveau
geschreven om de leesbaarheid te bevorderen en de reisadviezen worden op basis van
feedback van gebruikers vormgegeven zodat ze zijn afgestemd op de wensen van de klant.
In onze communicatie wijzen we er op dat reizigers niet alleen naar de kleurcode van
een land kijken, maar vooral naar de uitgebreide tekst van het reisadvies om zich
goed op de hoogte te stellen.

Beoordelingskader

Bij het bepalen van de tekst en de uiteindelijke classificatie van een reisadvies
wordt de bestaande veiligheidssituatie in Nederland als uitgangspunt genomen. De aanwezigheid
van veiligheidsrisico’s voor Nederlanders die ernstiger zijn dan in Nederland, worden
meegenomen en bepalen de inhoud en de classificatie van een reisadvies.

Verschillende omstandigheden en gebeurtenissen kunnen aanleiding geven het reisadvies
aan te passen. Bijvoorbeeld wanneer de veiligheidssituatie of – risico’s voor Nederlanders
in het buitenland (dreigen te) veranderen door een terroristische dreiging; als er
een ontwrichting verwacht wordt van het openbare leven in dat land of gebied door
politieke onrust of een natuurramp. Daarnaast worden andere factoren meegenomen zoals
criminaliteit en openbare orde.

Welke kleurclassificatie een reisadvies krijgt is afhankelijk van de aard en de frequentie
van de risico’s die er in een land zijn, maar ook in welke mate deze zijn gericht
op buitenlanders en Nederlanders specifiek.

Vergelijkbare risico’s kunnen in landen tot verschillende classificaties (en bijbehorende
kleurcodes) leiden. Dit heeft onder andere te maken met de weerbaarheid van de lokale
autoriteiten: dat wil zeggen de mate waarop deze zijn voorbereid op of adequaat reageren
op de aanwezige veiligheidsrisico’s (bijv. natuurrampen of geweld). Ook kunnen factoren
als de beschikbaarheid van vluchten naar het buitenland, beschikbaarheid van basisvoorzieningen
zoals medische zorg en de logistieke situatie ter plekke een rol spelen in de inhoud
en classificatie van een reisadvies. De uitkomst van de afweging tussen risico aan
de ene kant, en weerbaarheid en andere mitigerende factoren aan de andere kant, vormt
het uitgangspunt voor het reisadvies. Dit betekent bijvoorbeeld dat de gevolgen van
een tyfoon in het ene land kunnen leiden tot een andere classificatie van het reisadvies
dan de gevolgen van dezelfde tyfoon in een land waar de weerbaarheid en voorzieningen
minder goed ontwikkeld zijn. Ook kan een combinatie van veiligheidsrisico’s aanleiding
vormen om reizen te ontraden.

Uitvoeringsaspecten

Gezien het belang van het tijdig informeren en updaten van de reisadviezen zijn er
eerder al maatregelen getroffen om reisadviezen sneller aan te kunnen passen, waaronder
de 24 uurs inzetbaarheid van de medewerkers die reisadviezen maken. Hierdoor is het
mogelijk dat, als daartoe aanleiding bestaat, reisadviezen 24 uur per dag en 7 dagen
in de week aangepast kunnen worden. Om de snelheid te verbeteren zonder dat afbreuk
wordt gedaan aan de zorgvuldigheid wordt onmiddellijk een waarschuwing opgenomen in
het reisadvies als er een ramp of crisis plaatsvindt. Tegelijkertijd wordt zorgvuldig
onderzocht wat de (mogelijke) impact van de ramp/crisis is voor de veiligheid van
Nederlanders om op basis van die informatie het reisadvies zo nodig opnieuw aan te
passen.

Bij de aanpassing van reisadviezen die een wijziging in de kleurclassificatie inhoudt,
worden ook diverse belanghebbenden vooraf geïnformeerd. Daarbij gaat het om de autoriteiten
van het betreffende land en indien relevant betrokken departementen voor wie de aanpassing
gevolgen heeft. Bijvoorbeeld voor de openbare orde en veiligheid, transport en gezondheid.
Ook is er contact met vertegenwoordigers van de reisbranche, verenigd in de ANVR.

Als zich geen incidenten of ontwikkelingen voordoen die nopen tot aanpassing van een
reisadvies worden de twintig meest geraadpleegde reisadviezen in ieder geval één keer
per maand herzien en indien nodig aangepast. Vóór de COVID crisis stonden o.a. Frankijk,
Spanje, Turkije en Thailand in die top 20. Voor de andere reisadviezen gebeurde dit
minimaal één keer per zes maanden.

Reisadviezen tijdens de COVID-19 pandemie

Maart-juni 2020

De wereldwijde COVID pandemie heeft grote invloed op de reisadviezen. Vanaf maart
jl. doen zich i.v.m. deze pandemie gezondheidsrisico’s met bijbehorende reisbeperkingen
voor die van invloed zijn op de veiligheid en gezondheid van Nederlandse reizigers
en daarom opgenomen zijn in het reisadvies. Voor de communicatie is besloten vast
te houden aan de bestaande kleuren van het reisadvies, waarbij de inhoud van het reisadvies
is toegespitst op de COVID specifieke omstandigheden, maar veiligheidsrisico’s onderdeel
blijven:

• Groen: u kunt reizen. De lokale overheid treft geen maatregelen waar reizigers rekening
mee moeten houden, ook als er sprake is van één of meerdere besmettingen.

• Geel: u kunt reizen – ook voor vakantie –, maar houd rekening met beperkende maatregelen.
De lokale overheid heeft beperkende maatregelen in het openbare leven genomen waarmee
reizigers in aanraking kunnen komen. Er zijn (mogelijk) gevallen van besmetting met
het COVID-19 virus.

• Oranje: reis alleen als dat noodzakelijk is. Vakantiereizen en andere reizen die niet noodzakelijk
zijn, worden afgeraden. De lokale overheid neemt maatregelen die het openbare leven
aantasten en legt reisrestricties op, zoals gecontroleerde in- en uitreis van het
gebied of verdergaande beperkingen, zoals grenssluiting. Het aantal besmettingen met
COVID-19 virus is relatief hoog.

• Rood: niet reizen. De lokale overheid heeft ter plaatse verregaande maatregelen genomen
zoals totale afsluiting van gebieden. Ook is er een groot aantal besmettingen met
het COVID-19 virus.

Veel reisadviezen zijn in deze periode tot 17 maart aangepast op basis van deze criteria.
Onder andere China, Italië en Spanje kregen een «oranje» reisadvies, op basis van
advies van het RIVM, gezien de oplopende besmettingsaantallen in die landen. Een aantal
gebieden in deze landen kreeg i.v.m. een totale lockdown zelfs een rood reisadvies.

Zoals gecommuniceerd in de Kamerbrief «Maatregelen consulaire dienstverlening t.a.v.
COVID-19 uitbraak» (Kamerstuk 32 734, nr. 45) is op basis van de toenemende wereldwijde restricties voor reizigers als gevolg
van de verspreiding van het COVID-19 virus en het op 16 maart jl. aangekondigde inreisverbod
voor het Schengengebied, besloten op 17 maart jl. een wereldwijd «oranje» reisadvies
af te kondigen. Dit betekent dat alle niet-noodzakelijke reizen, inclusief vakantiereizen,
naar het buitenland vanaf dat moment werden afgeraden. Landen die een rood reisadvies
hadden i.v.m. de veiligheidssituatie hebben die classificatie behouden.

Juni 2020 tot heden

Het wereldwijde «oranje» reisadvies gold van 17 maart tot 15 juni jl. Het kabinet
besloot dat vanaf 15 juni ruimte kon worden gegeven aan toeristische reizen binnen
EU/EFTA/VK en het Caribisch deel van het Koninkrijk. Om te beoordelen of reisadviezen
van die landen afgeschaald konden worden naar een «gele» classificatie worden sindsdien
de volgende criteria gebruikt (die ook gelden voor een eventuele nieuwe opschaling):

1. Of Nederlandse toeristen welkom zijn in het betreffende land;

2. Of er quarantainemaatregelen zijn voor inreizende Nederlanders;

3. Of er vrij gereisd kan worden naar- en binnen het land;

4. Of de actuele COVID gezondheidssituatie veilig is of de gezondheidsrisico’s voor Nederlandse
reizigers op een aanvaardbaar niveau zijn in het land of delen er van. Deze laatste
indicator wordt door het RIVM beoordeeld. Daarbij wordt o.a. gekeken naar het niveau
van besmettingen en de trend daarin, het testbeleid, door de overheid genomen maatregelen
en besmettingen onder Nederlandse reizigers die uit dat land/gebied terugkeren. Ook
neemt het RIVM de data die verzameld wordt door het European Centre for Disease Prevention
and Control (ECDC), mee in haar analyse. Het RIVM kijkt hierbij naar de incidentie:
het aantal nieuwe besmettingen per 100.000 inwoners in de afgelopen 14 dagen. Ook
is het aantal uitgevoerde testen per 100.000 inwoners per dag in de afgelopen 14 dagen
in een land van belang. De bovengrens wordt bepaald door de incidentie en de situatie
in Nederland, omdat het risico van die landen gerelateerd moet worden aan het risico
in Nederland. Om een goede incidentie te kunnen bepalen is het nodig dat er voldoende
getest wordt. De beoordeling door het RIVM of een land vanuit gezondheidsperspectief
veilig of onveilig is, volgt uit een afweging van deze data en gegevens.

Vanaf 15 juni hebben de genoemde criteria voor een deel van de EU tot afschaling naar
een «geel» reisadvies geleid, waarbij duidelijk de waarschuwing is gecommuniceerd
dat er risico’s blijven bestaan in verband met de virusdynamiek die kunnen leiden
tot het opnieuw aanpassen van een reisadvies.

Wanneer de besmettingen vervolgens in een land wederom oplopen, wordt mede op aangeleverd
advies van het RIVM (met gebruikmaking van data van ECDC) besloten tot het opnieuw
opschalen van een reisadvies naar «oranje». Dit is de afgelopen periode voor verschillende
landen of delen van landen gebeurd.

Als er betrouwbare informatie beschikbaar is over de regionale situatie van gezondheidsrisico’s
is de inzet het reisadvies zoveel mogelijk regionaal aan te passen. Niet alle landen
hebben echter betrouwbare regionale data ter beschikking. Als er sprake is van veel
interregionaal verkeer, kan reden zijn om de andere omliggende regio’s mee te nemen
in de opschaling van een reisadvies.

Voordat een reisadvies aangepast wordt, wordt ook geconsulteerd met andere EU-lidstaten.
Omdat reisadviezen een nationale competentie zijn maakt elke lidstaat echter uiteindelijk
zelf de afweging tot wijziging, ook aan de hand van de gezondheidssituatie in eigen
land. Het kabinet is voorstander van een gecoördineerde aanpak in EU-verband en staat
daarom positief ten opzicht van de initiatieven die daartoe op dit moment worden genomen.
Daarbij acht het kabinet het van belang dat Lidstaten een nationale afweging kunnen
blijven maken. De Commissie heeft een voorstel gedaan voor het versterken van de coördinatie
van maatregelen in de EU om het verspreiding van het virus tegen te gaan. Hierover
zal ik uw Kamer via gebruikelijke procedure nader informeren.

Reisadviezen en quarantaine

Voor reizigers die terugkeren uit landen of gebieden die een oranje reisadvies hebben
in verband met de gezondheidssituatie geldt het dringende advies tot 10 dagen thuisquarantaine
bij terugkeer in Nederland. Dit is expliciet in de betreffende reisadviezen opgenomen,
op basis van aanwijzingen van het Ministerie van VWS en het RIVM.

Tegelijkertijd is er een aantal landen binnen EU/EFTA/VK dat vanwege het besmettingsniveau
in Nederland beperkende maatregelen invoert voor Nederlandse reizigers, zoals quarantaineverplichtingen
bij aankomst. Als gevolg daarvan wordt het reisadvies ook aangescherpt naar de kleur
«oranje». Immers, quarantaineverplichtingen bij aankomst in een land zijn niet te
verenigen met toeristische doeleinden en om die reden worden reizigers geadviseerd
alleen af te reizen als dat noodzakelijk is. Voor reizigers die terugkeren uit deze
gebieden geldt géén advies tot quarantaine, omdat het reisadvies met kleurclassificatie
«oranje» niet is ingesteld vanwege de gezondheidssituatie ter plaatse. Ook dit wordt
expliciet in het reisadvies opgenomen.

Landen buiten de EU

Voor de landen buiten de EU/EFTA/VK geldt vooralsnog een «oranje» reisadvies. Het
inreisverbod is weliswaar opgeheven ten aanzien van een aantal landen die op de EU
»veilige lijst» staan, en in deze landen wordt de gezondheidssituatie als veilig beoordeeld
door de EU, maar voldoen (nog) niet aan de overige criteria, zoals quarantainemaatregelen
voor Nederlanders of andere reisbeperkingen.

Aangezien de COVID-19 pandemie voortduurt, en ook het aantal besmettingen in Nederland
op dit moment toeneemt, ligt het overigens niet voor de hand de reisadviezen voor
landen buiten de EU/EFTA/VK op korte termijn aan te passen naar een andere dan «oranje»
classificatie.

Toekomst van reisadviezen

De COVID crisis onderstreept het belang van en de vraag naar actuele en betrouwbare
reisadviezen. Dit blijkt uit de toegenomen frequentie waarmee het reisadvies door
Nederlandse reizigers wordt geraadpleegd. In de afgelopen 8 maanden is de website
met daarop de reisadviezen ruim 71 miljoen keer geraadpleegd (in 2019 3,25 miljoen
keer).

Het ministerie zet in op continue verbetering van de reisadviezen, en betrekt hierin
de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer uit het Verantwoordingsonderzoek 2019
(die werden opgesteld vóór de COVID crisis (Kamerstuk 35 470 V, nr. 2)). BZ zal deze aanbevelingen gebruiken om het proces voor aanpassing van de reisadviezen
verder te verbeteren en de afstemming op Europees niveau te versterken. Hierbij zal
ook worden bezien hoe de uniformiteit en dossiervorming van de reisadviezen verder
kan worden verbeterd, met oog voor de vertrouwelijkheid van informatiebronnen en de
verscheidenheid aan lokale omstandigheden. De lessen van de COVID crisis voor de reisadviezen
zullen hierin ook worden meegenomen. In de Staat van het Consulaire 2021 zal worden
gerapporteerd over de ontwikkelingen in beleid en uitvoering.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok