Brief regering : Aanpak versterking besturing Belastingdienst, Toeslagen en Douane

Nr. 690
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juli 2020

Het zelfstandig positioneren van de drie dienstonderdelen Belastingdienst, Toeslagen
en Douane binnen het Ministerie van Financiën is een essentiële stap in de verbetering
van de uitvoering van het beleid op deze verschillende terreinen. De vorming van drie
volwaardige dienstonderdelen is onontbeerlijk gelet op de zeer verschillende doelen
en missies van Belastingdienst, Toeslagen en Douane. Deze drie dienstonderdelen kennen
eigenstandige maatschappelijk doelen, hebben elk eigen inhoudelijke en maatschappelijke
uitdagingen en vergen dan ook een eigen aanpak.

Gelet op de grote en uiteenlopende takenpakketten van de Belastingdienst, Toeslagen
en Douane is gestart met het versterken van de politieke en ambtelijke top door het
benoemen van twee Staatssecretarissen en drie Directeuren-Generaal. Dit zorgt voor
focus op de afzonderlijke taken, voor bestuurlijke aandacht en meer kracht om de diensten
aan te sturen. Tevens kunnen zo eventuele problemen eerder worden gesignaleerd zodat
deze ook eerder kunnen worden opgelost. De kortere lijn tussen de werkvloer en het
topmanagement zorgt voor betere en snellere communicatie van medewerker naar manager.
Deze maatregelen staan ten dienste van een betere dienstverlening voor burgers en
bedrijven.

Met deze brief informeren wij u over de aanpak van de vorming van de drie directoraten-generaal,
zoals toegezegd door de Minister van Financiën in het debat met uw Kamer op 21 januari
jl. (Handelingen II 2019/20, nr. 43, item 26) en in onze gezamenlijk brief van 27 februari1 aangaande de aanpak van de problematiek Belastingdienst, Toeslagen en Douane. Daarbij
willen wij benadrukken dat dit proces voor de onderdelen Belastingdienst, Toeslagen
en Douane elk een andere invulling en tijdspad vraagt.

De drie onderdelen kennen elk dus eigen doelen en uitdagingen die hieronder nader
worden toegelicht.

Achtergrond ontvlechting

De Belastingdienst

De Belastingdienst is één van de grootste publieke uitvoerders van Nederland. Zijn
kerntaak is bij te dragen aan een financieel gezond Nederland. Dat doet de dienst
door eerlijk en zorgvuldig belasting te heffen. Door de ontvlechting kan de Belastingdienst
zich meer richten op haar primaire taak: de heffing, controle en inning van rijksbelastingen
en de bijdragen zorgverzekeringswet, premies volksverzekeringen en premies werknemersverzekeringen.
Zowel het snel en zorgvuldig innen en heffen als het zorgvuldig opsporen van fraude
en misbruik zijn van belang om een groot draagvlak te houden voor ons fiscale stelsel.
Om deze taken goed te kunnen vervullen is dienstverlening van hoge kwaliteit nodig,
mede met het oog op burgers in (soms) kwetsbare posities. Door de combinatie van de
ontvlechting met verbetering van de cultuur, de doorontwikkeling van het (fiscale)
vakmanschap, de informatievoorziening en nieuwe dienstverleningsconcepten zullen de
burgers en bedrijven gaan merken dat de dienstverlening aan hen verbeterd. Door de
Belastingdienst zelfstandig te organiseren kan de dienst sterker sturen op de belangrijke
uitdagingen waar de Belastingdienst voor staat. Dat creëert allereerst ruimte voor
het fiscale vakmanschap. De Belastingdienst moet meer ruimte krijgen om op een klantgerichtere
wijze de belastingen op te leggen en te innen. De strategie voor deze nieuwe dienstverlening
krijgt een impuls en maakt goed gebruik van moderne interactie- en communicatiemiddelen.
Een goed bereikbare Belastingtelefoon blijft een integraal onderdeel van die strategie.
Deze aanpak maakt het voor de gebruiker makkelijker en begrijpelijker. De belastingbetaler
en toeslaggerechtigde kunnen zo makkelijker aan hun verplichtingen voldoen en krijgen
waar zij recht op hebben. Dat zal de naleving bevorderen en ingrepen achteraf minder
nodig maken. Verder is nodig:

– continue vernieuwing van ICT;

– verbetering van managementinformatie en risicomanagement;

– investeren in het leiderschap en de cultuur van de Belastingdienst; «rechtsstatelijk»
handelen is een kernwaarde;

– strategisch personeelsbeleid: hier liggen grote uitdagingen op personeelsgebied, waar
massaal wordt geworven om tijdig de uitstroom van medewerkers op te vangen en nieuwe
competenties in huis te halen.

Toeslagen

Kerntaken van Toeslagen zijn:

– zorgen dat burgers toeslagen aan kunnen vragen,

– toeslagen toekennen, betalen en terugvorderen, en

– burgers hierover informeren.

Bij Toeslagen staat directe inkomensondersteuning aan de burger centraal. Deze ondersteuning
voor vitale voorzieningen als zorg, wonen en tegemoetkoming in de kosten voor en opvang
van kinderen vergt grote zorgvuldigheid. Gelet op het feit dat het niet alleen om
vitale voorzieningen maar soms ook om kwetsbare groepen gaat, is een mensgerichte
aanpak belangrijk. Het vergt ook een andere cultuur en leiderschap, waarbij de dienstverlening
zich meer rekenschap geeft van de kwetsbaarheid van sommige toeslaggerechtigden. Een
groot deel van de toeslaggerechtigden weet zich goed bediend met het digitaal aanvragen
en wijzigen en het geautomatiseerd berekenen en ontvangen van toeslagen2. Maar als feiten en omstandigheden daarom vragen moeten burgers kunnen rekenen op
meer persoonlijke dienstverlening en waar nodig ook maatwerk. Naast bezinning op een
toekomst waarin toeslagen deels niet of in een sterk veranderde vorm zullen bestaan,
is het nu noodzakelijk om te interveniëren en te investeren in verbetering van de
huidige dienstverlening. Daarnaast werkt Toeslagen hard aan de compensatie van gedupeerde
ouders voor zaken die in het verleden met betrekking tot de kinderopvangtoeslag niet
goed zijn gegaan. Dit alles wordt gerealiseerd terwijl de reguliere dienstverlening
wordt geborgd. Door de ontvlechting kan Toeslagen deze uitdagingen centraal zetten.
Daarmee kan de organisatie:

– borgen dat in de reguliere uitvoering van de toeslagenregelingen het toekennen en
uitbetalen juist, tijdig en rechtmatig gebeurd;

– binnen de uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen alles op alles zetten om gedupeerde
ouders tegemoet te komen en waar nodig te compenseren;

– via het programma Vernieuwing Dienstverlening Toeslagen3 flinke verbeteringen realiseren voor toeslag gerechtigden zodat maatwerk en een breder
en gerichter palet aan dienstverlening mogelijk wordt;

– meewerken aan mogelijke uitvoeringsrichtingen van de politieke wens om het Toeslagenstelsel4 grondig te veranderen.

Douane

De Douane heeft geheel andere doelstellingen dan de Belastingdienst of Toeslagen.
Zo richt de maatschappelijke opgave van de Douane zich op het:

– heffen van douanerechten en accijnzen;

– beschermen van de samenleving tegen ongewenste en onveilige goederen;

– bewaken van de effectieve in-, door- en uitvoer van goederen door te zorgen voor zo
min mogelijk belemmeringen voor de handelsstromen van bedrijven en burgers.

De Douane geeft, voor acht verschillende opdrachtgevers, uitvoering aan een Europees
en nationaal takenpakket. Door de ontvlechting ontstaat er een zelfstandig directoraat-generaal,
dat nog gerichter kan werken aan de maatschappelijke opgave en de uitdagingen van
de Douane, waarbij ingezet wordt op de ontwikkeling van het lange termijnperspectief
voor de Douane. Hierin staat de Douane de komende jaren voor diverse uitdagingen:

– de Brexit: wat de uitkomst van de onderhandelingen over een handelsovereenkomst tussen
het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie ook zal zijn, er gaan douaneformaliteiten
gelden;

– de sterke groei van het aantal aangiften door toename van de wereldhandel en de e-commerce
en de doorontwikkeling van de ICT die hiermee samenhangt;

– het bijdragen aan de rijksbrede inspanningen in de aanpak van ondermijning;

– het werken aan een gerichte invulling van beleid en maatregelen op het gebied van
integriteit om de organisatie en haar medewerkers te beschermen tegen integriteitsschendingen.

De ontvlechting is niet alleen een structuuropgave. Ook de manier waarop we deze verandering
vormgeven vraagt nadrukkelijk aandacht: een goede samenwerking tussen de verschillende
onderdelen en gezamenlijk leiderschap van de top zijn essentieel. In dat kader zijn
we als top van het ministerie, Belastingdienst, Toeslagen en Douane de afgelopen weken
intensief met elkaar in gesprek gegaan over onze samenwerking, welke lessen we daaruit
trekken en hoe we dat gebruiken om met elkaar de juiste weg in te gaan slaan. We werken
toe naar een gezamenlijke koers waaraan elk directoraat-generaal een bijdrage levert.
Aan de zijde van zowel beleid als uitvoering moet worden gewerkt aan betere dienstverlening
voor burgers en bedrijven. We informeren u in de zomer hoe de verschillende onderdelen
invulling geven aan de cultuuropgave.

Gerealiseerde stappen van de ontvlechting tot nu toe

Na het instellen van twee tijdelijke Directoraten-Generaal, inclusief tijdelijke mandaten
ten behoeve van de interim-Directeur-Generaal Toeslagen en waarnemend Directeur-Generaal
Douane, zijn de twee directoraten-generaal Douane en Toeslagen ook formeel opgenomen
in organisatiestructuur van het Ministerie van Financiën. Dit is gedaan in overleg
met de medezeggenschap. Ook zijn voor alle drie de dienstonderdelen definitieve Directeuren-Generaal
geworven en benoemd: de Directeur-Generaal Douane per 25 mei 2020, de Directeur-Generaal
Belastingdienst per 1 juni 2020 en de Directeur-Generaal Toeslagen per 1 augustus
2020. De tijdelijke mandaten zijn geformaliseerd. De nieuwe directeuren-generaal maken
deel uit van de Bestuursraad van het ministerie.

De drie Directoraten-Generaal dragen ieder de verantwoordelijkheid om de opgave waar
zij voor staan waar te maken. In dat kader is ook geïnventariseerd wat er nodig is
om de ontvlechting per directoraat-generaal te realiseren. Hiertoe is een stuurgroep
onder leiding van de Secretaris-Generaal van het Ministerie van Financiën en een programmateam
samengesteld die sturing geven aan de uitwerking van de ontvlechting in verschillende
specifieke werkgroepen.

Om de medezeggenschap beter te kunnen betrekken heeft de Departementale Ondernemingsraad
de Werkgroep Hoofdstructuur Financiën opgericht. Hierin zitten vertegenwoordigers
van de vijf Ondernemingsraden (Douane, groepsondernemingsraad van de Belastingdienst,
Toeslagen, Kerndepartement en de Departementale Ondernemingsraad) en vertegenwoordigers
van bestuurderskant. Zij delen en bespreken vroegtijdig de ambities, plannen en activiteiten
met elkaar. Inmiddels zijn er nadere afspraken gemaakt over de manier van samenwerken
in het vervolg van het ontvlechtingstraject.

Wat betreft de versterking van de besturing zijn er voorbereidingen getroffen voor
de invoering van eigen governancestructuren en overleggen per Directoraat-Generaal.
Zo worden er voor Toeslagen onder meer overleggen ingeregeld tussen de opdrachtgevers
voor de zorgtoeslag (VWS), de huurtoeslag (BZK), het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag
(SZW) met Toeslagen als opdrachtnemer en de Secretaris-Generaal als eigenaar. Doordat
ieder dienstonderdeel een eigen governancestructuur krijgt, wordt de samenwerking
tussen uitvoering en beleid versterkt. Dat geldt zowel voor de samenwerking tussen
Belastingdienst, Toeslagen en Douane als voor de samenwerking met de verschillende
opdrachtgevende departementen. De overleggen zullen aansluiten op de reguliere verantwoordingscyclus
en vanaf 1 oktober dit jaar gefaseerd van start gaan.

Op 26 juni jl. bent u via de brief «Verbeterd inzicht in de begroting van Financiën
(IXB)» (Kamerstuk 35 300 IX, nr. 21) geïnformeerd over de voorbereidingen die zijn getroffen om in de ontwerpbegroting
van 2021 ook Toeslagen te voorzien van een eigen begrotingsartikel. Hierbij wordt
voor dezelfde zorgvuldige werkwijze gekozen dat bij de inrichting van het eigenstandige
begrotingsartikel Douane gebruikt is. Dat betekent dat in de Ontwerpbegroting 2021
alleen de directe verplichtingen en uitgaven die door het dienstonderdeel Toeslagen,
inclusief de herstelorganisatie, worden opgenomen. Op termijn zullen aan het begrotingsartikel
ook andere uitgaven worden toegevoegd. Daarnaast wordt het bestaande begrotingsartikel
voor Douane (Artikel 9) verder ingevuld. De inrichting van dit begrotingsartikel was
een eerste stap in een groeimodel en bestond alleen uit de directe verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten van het dienstonderdeel Douane. In de komende Ontwerpbegroting
worden nu zoveel mogelijk de indirecte kosten, exclusief ICT, van de Douane opgenomen
onder het begrotingsartikel Douane. De dienstverlening van de ondersteunende dienstonderdelen
van de Belastingdienst ten behoeve van de Douane, met de bijbehorende uitgaven, is
hiertoe in de afgelopen periode in kaart gebracht. In de brief over verbeterd inzicht
in de begroting van Financiën (IXB) is u ook gemeld dat Toeslagen en Douane in het
Jaarplan Belastingdienst 2021 afzonderlijk zichtbaar worden gemaakt. Vanaf 2022 zal
sprake zijn van drie aparte jaarplannen. Met deze stappen kunnen de activiteiten van,
en de inzet van beschikbare middelen voor, Toeslagen en Douane beter worden verantwoord
en door uw Kamer worden gevolgd.

Ambitie per 1 januari 2021

Bovengenoemde stappen leiden tot het inrichten van de organisaties van Toeslagen en
Douane tot twee in de basis volwaardige directoraten-generaal.

Ons streven is om dit per 1 januari 2021 te realiseren, zodat bijvoorbeeld ook de
eigen jaarplannen op een logisch moment worden ingevuld. Een zorgvuldige ontvlechting
kan alleen in goed overleg met de medezeggenschap en vakbonden. Een in de basis volwaardig
directoraat-generaal betekent dat dan elke Directeur-Generaal:

– lid is van de Bestuursraad van Financiën;

– integraal verantwoordelijk is voor zijn uitvoeringsopgaven;

– stuurt en verantwoording aflegt via een eigen jaarplan (voor 2021 is er nog één jaarplan
dat bestaat uit drie onderdelen) en daartoe intern stuurt en extern verantwoord via
de planning- en controlcyclus;

– over een eigen begrotingsartikel beschikt;

– een eigen governancestructuur met eigenaar en opdrachtgevers heeft.

– beschikt over eigen volwaardige staf en ondersteuning om de hiervoor genoemde taken
uit te kunnen voeren;

– het gebruik van taken, diensten en producten die niet door zijn eigen directoraat-generaal
worden geleverd, professioneel inricht.

Aanpak komende periode om de ambitie te realiseren

De inspanning die de komende maanden wordt geleverd, bestaat voor een belangrijk deel
uit het verplaatsen van circa 7.000 medewerkers van de directie Toeslagen (inclusief
de herstelorganisatie) respectievelijk Douane vanuit het directoraat-generaal Belastingdienst
naar hun nieuwe directoraat-generaal. Dat is een proces dat zeer zorgvuldig moet gebeuren,
zoals het overzetten van (persoonlijke) gegevens en autorisaties in de technische
systemen. Medewerkers zullen hier goed in worden meegenomen. Ook de mandaat- en organisatiebesluiten
en de structuur van de medezeggenschap moet aan de nieuwe situatie worden aangepast.
Naar verwachting neemt dit proces, mede vanwege het traject van de medezeggenschap,
ongeveer zes maanden in beslag.

Voor het directoraat-generaal Toeslagen en het directoraat-generaal Douane moet de
ondersteuning worden ingericht die nodig is om als volwaardig directoraat-generaal
te kunnen functioneren, zoals ondersteuning op het gebied van organisatie en personeel,
financiën en control, informatievoorziening, inkoop, facilitair, huisvesting. Over
de wijze waarop deze ondersteuning stapsgewijs wordt ingericht en uitgewerkt, zijn
wij in overleg met de medezeggenschap en vakbonden. In het verlengde daarvan is het
streven om in 2021 de bijhorende organisatie- en formatieplannen te hebben opgesteld
voor Toeslagen. De Douane beschikt op onderdelen reeds over een ingerichte organisatiestructuur
die verder wordt ingericht om als volwaardig directoraat-generaal te functioneren.

Dit alles zal in nauw overleg met de medezeggenschap en met betrokkenheid van medewerkers
worden vormgegeven. Conform de motie van het lid Leijten5 verkent de medezeggenschap met ons de wijze waarop medewerkers in brede zin een stem
kunnen krijgen in de aanpak van de ontvlechting. Hier wordt de komende periode uitvoering
aangegeven.

Bij motie van het lid Bruins6 heeft uw Kamer gevraagd een haalbaarheidstoets uit te (laten) voeren op de voorgenomen
ontvlechting, waarbij de consequenties, uitvoeringsrisico’s en meerwaarde helder worden
gerapporteerd. Omdat de ontvlechting een traject is dat langere tijd in beslag neemt
en meerdere besluitvormende momenten kent, zal deze toets op die momenten worden herhaald.
Bij de uitvoering van deze toets kan uw Kamer denken aan de voorgenomen besluiten
die voor advies voorgelegd worden aan de medezeggenschap. Bij dergelijke besluiten
worden de consequenties, uitvoeringsrisico’s en meerwaarde betrokken, dit overeenkomstig
met voornoemde motie van het lid Bruins.

Uitwerking verzakelijken samenwerking

Diverse directies binnen het directoraat-generaal Belastingdienst leveren diensten
aan of werken samen met de directoraten-generaal Toeslagen en Douane.

Zo levert de shared serviceorganisatie op het gebied van Organisatie en Personeel
bijvoorbeeld vanuit de Belastingdienst diensten aan de directoraten-generaal Toeslagen
en Douane voor werving en selectie. Daarbij maken zij gebruik van een producten en
dienstencatalogus. Bij de directie Klantinteractie en Services wordt onder meer de
Belastingtelefoon bemenst, waar ook veel vragen over Toeslagen worden beantwoord.
De Douane heeft een eigen klantcontactcentrum voor bedrijven ingericht. En vanuit
de directie Uitvoerings- en handhavingsbeleid worden medewerkers ingezet met specifieke
kennis over dossiers van bijvoorbeeld Toeslagen. Douane en Grote ondernemingen van
de Belastingdienst bemensen een gezamenlijk team om elkaar te versterken in hun taakuitvoering.

De komende maanden wordt bepaald welke aanpassingen in de samenwerking nodig zijn
en wat vooral ook gecontinueerd moet worden. Er wordt daartoe per (concern)directie
geanalyseerd of en op welke wijze de ontvlechting invloed zal hebben op de vorm waarin
wordt samengewerkt. Dit vraagt van alle betrokken organisatieonderdelen een verandering.
Douane en Toeslagen zullen hun vraag om diensten professioneler moeten inrichten,
bij de Belastingdienst geldt hetzelfde voor het aanbod van diensten, producten en
taken.

Na de inrichting van drie in de basis volwaardige directoraten-generaal volgt de uitwerking
van de organisatorische consequenties, inclusief het aanpassen van de bestaande organisatie-
en formatieplannen. De voorgenomen wijzigingen in die plannen worden voor advies voorgelegd
aan de medezeggenschap.

Medio december 2020 wordt het plan van aanpak voor deze stappen opgeleverd.

Omdat de opgaven per directoraat-generaal verschillen zal ook het tijdpad om maatwerk
vragen.

Tot slot

Met deze brief hebben wij uw Kamer geïnformeerd over de door ons beoogde zorgvuldige
en gefaseerde aanpak van de ontvlechting waartoe is besloten.

De komende maanden zetten wij gezamenlijk en zorgvuldig verdere stappen in de realisatie
van de ontvlechting. Daarbij zijn wij ons bewust dat ook na de ontvlechting de opgaven
voor de Belastingdienst, Toeslagen en Douane groot en complex blijven. De doorontwikkeling
van de organisatie en haar dienstverleningsvraagstukken vragen ook daarna onverminderd
om aandacht en zorgvuldigheid. Wij hebben er alle vertrouwen in dat de ontvlechting
eraan bijdraagt om die doorontwikkeling voortvarend en zorgvuldig op te pakken.

Vertrouwende u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief

De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen