Brief regering : Reactie op rapporten over governance en financiering GDI

Nr. 706 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 juli 2020

Steeds meer overheidsdienstverlening kan en wordt ook digitaal. Om de dienstverlening
op niveau te houden werken we continu aan verbeteringen. Hiervoor heeft het huidige
kabinet de Wet Digitale Overheid opgesteld en de agenda NL DIGIbeter in het leven
geroepen. Samen met andere overheden (ministeries, uitvoeringsorganisaties, provincies,
gemeenten en waterschappen) worden hiermee belangrijke stappen ondernomen om de digitale
dienstverlening voor burgers en bedrijven inclusief, toegankelijk en beter te maken,
met specifieke aandacht voor gemak én vertrouwen voor alle betrokkenen. Het belang
van een goede digitale dienstverlening werd in de afgelopen maanden door COVID-19
nog eens onderstreept. Bijvoorbeeld met de tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig
ondernemers (TOZO) en de tegemoetkoming ondernemers getroffen sectoren (TOGS) die
digitaal konden worden aangevraagd.

Voor een goede (digitale) overheidsdienstverlening is een gezamenlijke basisinfrastructuur
noodzakelijk die breed wordt gebruikt. Het kabinet is van mening dat alle overheden
breed gebruik moeten maken van de gezamenlijke basisinfrastructuur en waar nodig hun
specifieke functionaliteiten daarop goed laten aansluiten. Door samen te werken met
behulp van deze basisinfrastructuur zorgen we ervoor dat burgers en bedrijven gebruiksvriendelijk
en veilig worden bediend op eenzelfde manier. De basisinfrastructuur (en bijbehorende
afspraken) maken dat de keten aan dienstverleners binnen de overheid effectief, efficiënt
en veilig kan samenwerken. Dat een gezamenlijke aanpak steeds belangrijker wordt om
de digitale vraagstukken het hoofd te kunnen bieden blijkt ook uit de kabinetsreactie
op het WRR Rapport «Voorbereiden op digitale ontwrichting»1 en het rapport van de Tijdelijke Commissie Digitale Toekomst.

Aanleiding voor evaluatie en expertadvies

Bij de inwerkingtreding van het instellingsbesluit sturing digitale overheid is afgesproken
de governance en doorbelasting van de basisinfrastructuur periodiek te evalueren.
Onderzoeksbureau VKA heeft deze evaluatie uitgevoerd en het rapport «Evaluatie governance en doorbelasting: regievoering op beleid en uitvoering» opgeleverd. Omdat al snel bleek dat een aantal knelpunten in het gebruik van de generieke
digitale infrastructuur (GDI)2 te maken hebben met de financiering, heb ik daarnaast aan ABD TOPconsult een expertadvies
gevraagd over een vereenvoudiging van deze financiering. De uitkomsten van het expertadvies
«Expertadvies: Vereenvoudiging doorbelasting generieke digitale infrastructuur» van ABD TOPconsult en het rapport van VKA bied ik u hierbij aan3.

Bevindingen over governance en financiering GDI

Samengevat blijkt uit de evaluatie door VKA en het expertadvies van ABD TOPconsult
dat een heldere definitie van de generieke digitale infrastructuur (GDI) ontbreekt,
regie op de brede samenhang en doorontwikkeling van de GDI noodzakelijk is, de rollen
en verantwoordelijkheden in de governance duidelijk gemaakt moeten worden en de huidige
financieringssystematiek ongewenste neveneffecten heeft. Deze zaken onttrekken de
aandacht van de noodzakelijke doorontwikkeling en vernieuwing van de GDI. Hieronder
ga ik nader in op deze onderwerpen. Eerst ga ik in op de programmering en governance
van de GDI en vervolgens de financiering van de GDI.

Bij het opstellen van deze reactie heb ik ook inzichten gebruikt uit het rapport «13»
van de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen «Een betere overheid voor burgers en bedrijven» en het rapport Werk aan uitvoering4 van ABD Topconsult. Onderstaande punten zijn de uitkomst van het overleg dat hierover
is gevoerd binnen het kabinet en met de betrokken medeoverheden en dienstverleners
die gebruik maken van de GDI.

Programmering en governance

Uit de evaluatie door VKA en het expertadvies van ABD TOPconsult blijkt dat het noodzakelijk
is om de sturing op de doorontwikkeling en vernieuwing van de GDI meer in samenhang
vorm te geven. Er is behoefte aan meer duidelijkheid over wat de GDI is en welke rollen
en verantwoordelijkheden de betrokken partijen hebben. Dat blijkt bijvoorbeeld uit
de onduidelijkheid over de rol van de formeel en materieel opdrachtgever. Om meer
duidelijkheid en samenhang in de sturing te realiseren adviseert ABD TOPconsult de
programmering binnen de GDI op een vergelijkbare manier in te richten als bij de fysieke
infrastructuur met het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT).
Het MIRT is een voorbeeld voor hoe meerjarige sturing op middelen en de doorontwikkeling
van infrastructuur eruit kan zien en hoe verschillende partijen daarin samenwerken:
in het MIRT zijn projecten en programma’s opgenomen waarbij het Rijk samen met de
regio werkt aan de ruimtelijke inrichting van Nederland. Samen worden plannen van
papier naar de uitvoering gebracht. Stap voor stap met de opgaven centraal en vanuit
een gezamenlijk perspectief.

De programmering van de GDI en de betrokkenheid van partijen in de GDI wil ik vorm
geven volgens een meerjarige programmatische aanpak naar analogie van het MIRT. De
MIRT-aanpak heeft immers haar waarde bewezen en onderdelen daarvan zijn goed toepasbaar
voor de digitale infrastructuur. Daarbij gaat het niet om het volledig kopiëren van
het MIRT naar de basisinfrastructuur. Het gaat vooral om het inrichten van de meerjarige
programmering voor doorontwikkeling en vernieuwing en de jaarlijkse cyclus voor prioritering
en toewijzing van middelen in samenwerking met betrokken partijen.

Het programmaplan basisinfrastructuur gaat een centrale rol vervullen in het Meerjarenprogramma Infrastructuur Digitale overheid (MIDO). Daarbij is een heldere afbakening van de functionaliteiten van de GDI, een visie
op de GDI en de doorontwikkeling en vernieuwing van de GDI het vertrekpunt. Voor de
afbakening wordt ervan uitgegaan dat de GDI bestaat uit de functionaliteiten die generiek
bijdragen aan 1) de digitale publicatie van wet- en regelgeving, 2) veilige digitale
communicatie met de overheid 3) veilige digitale toegang van burgers en bedrijven
tot de overheid (identificatie en authenticatie). Daarbij omvat de GDI a) de basisregistraties
en b) de afspraken, (open) standaarden en stelselvoorzieningen die ervoor zorgen dat
overheden met elkaar kunnen communiceren en samenwerken.5 Deze afbakening leg ik ook vast in regelgeving.

Bij het vastleggen van de afbakening van de GDI richt ik mij op het niveau van functionaliteiten
om zo flexibiliteit te behouden op het niveau van voorzieningen. Daardoor blijft het
mogelijk om bepaalde voorzieningen die niet meer noodzakelijk blijken uit te faseren
of nieuwe voorzieningen toe te voegen. De bedoeling van de definitie is erop gericht
de samenhang tussen deze voorzieningen vast te leggen en dat ook te stimuleren in
de doorontwikkeling en vernieuwing. Hierbij houd ik rekening met de aansluiting van
de specifieke infrastructuur in domeinen, die in deze generieke infrastructuur geen
plaats hebben.

Ten behoeve van de programmering bevat het programmaplan in ieder geval de beleidsdoelen,
de samenhang tussen beheer, exploitatie en de programma’s en projecten voor doorontwikkeling
en vernieuwing van bestaande generieke functionaliteiten en voorzieningen. Voor de
aansturing op dit programmaplan houd ik de bestaande governance zoveel mogelijk intact,
maar verantwoordelijkheden en spelregels worden strakker ingericht. De governance
ziet er dan als volgt uit: het Ministerie van BZK is als opdrachtgever verantwoordelijk
voor het formuleren van de gezamenlijke opgaven en beleidsuitgangspunten in de generieke
digitale infrastructuur. Ook is BZK verantwoordelijk voor het opstellen van het programmaplan
basisinfrastructuur alsmede de vormgeving van de bijbehorende jaarlijkse programmeringscyclus.
Het OBDO6 adviseert BZK over de invulling van het programmaplan en betrekt daarbij de gebruikers
van de GDI. Voor de betrokkenheid van de gebruikers worden tafels ingericht, ingedeeld
naar de verschillende GDI-functionaliteiten. Via deze tafels kunnen de gebruikers
hun plannen en wensen voor het komende jaar voorleggen in samenhang tot de beschikbare
middelen.

Het programmaplan basisinfrastructuur wordt jaarlijks geactualiseerd. Na vaststelling
wordt dit programmaplan door het kabinet aan uw Kamer aangeboden. De eerste versie
van het programmaplan, waarop ik het Meerjarenprogramma Infrastructuur Digitale Overheid
baseer, wordt in het voorjaar van 2021 opgeleverd.

Financiering GDI

De huidige financieringssystematiek is gebaseerd op doorbelasting waarbij de kosten
voor beheer en exploitatie per voorziening worden verrekend met de afnemers op basis
van het profijtbeginsel. De meeste beheer en exploitatiekosten van de GDI worden door
overheidsorganisaties betaald naar rato van het gebruik: dit gaat dan om ministeries,
uitvoeringsorganisaties en medeoverheden die gebruik maken van de GDI-voorzieningen.
Het resterende deel wordt gefinancierd vanuit de bijdragen die private partijen betalen
voor het gebruik van de GDI. Dit huidige financieringsmodel, waarbij wordt betaald
naar gebruik, is op 1 januari 2018 ingevoerd voor de GDI. Een voordeel hiervan is
dat bij stijgende kosten alle gebruikers bijdragen aan de financiering daarvan, doordat
die kosten dan ook worden doorberekend. Bij de voorgaande centraal ingerichte financiering
was dit niet het geval, wat tot tekorten leidde en tot dreigende discontinuïteit van
bepaalde voorzieningen in de GDI. Uit de evaluatie blijkt nu dat de huidige financieringssystematiek
van doorbelasting het gebruik van de GDI afremt. Ook leidt de doorbelasting de aandacht
af van de noodzakelijke doorontwikkeling en vernieuwing van de GDI. Het kabinet vindt
dit een onwenselijke situatie omdat dit niet bijdraagt aan een goede dienstverlening
aan burgers en bedrijven en een effectieve, efficiënte en veilige dienstverlening
van de overheid.

Vanwege de bevindingen uit de evaluatie van de GDI heeft het kabinet het voornemen
de financiering van de GDI met ingang van 2022 meer centraal budgettair gefinancierd
in te richten. Voor de nieuwe financieringssystematiek identificeer ik in ieder geval
de volgende voorwaarden: 1) kostendekkend beheer, exploitatie en doorontwikkeling,
2) integrale budgettaire afweging tussen beheer, exploitatie en doorontwikkeling en
vernieuwing, 3) potentiële gebruikers stimuleren toe te treden tot de GDI, 4) realistisch
gebruik stimuleren, 5) evenwichtige risicospreiding tussen gebruikers en het Ministerie
van BZK. Meer centraal budgettair gefinancierd houdt in dat de benodigde budgetten
voor het gebruik en innovatie van de GDI-voorzieningen op de begrotingen van betrokken
overheden centraal worden ondergebracht op de begroting van BZK. Vanwege de gewenste
integrale budgettaire afweging (voorwaarde 2) bezie ik of het wenselijk is om ook
de Investeringspost hierin te betrekken en op welke wijze dit het beste bijdraagt
aan de GDI. Ik was al voornemens om de Investeringspost te evalueren. Die evaluatie
zal ik nu zo snel mogelijk opstarten, met extra aandacht voor dit punt. De wijze van
financiering sluit aan op de meerjarige programmatische werkwijze waarbij prioritering
en sturing op middelen en doorontwikkeling en innovatie van de GDI centraal staan.
Dit stimuleert een integrale afweging tussen beheer, exploitatie, onderhoud, doorontwikkeling
en vernieuwing. Door deze wijze van financiering neem ik ook de prikkel weg die gebruik
van de GDI afremt.

De wijze waarop de hoogte van de bijdrage wordt vastgesteld en hoe risico’s evenwichtig
worden verspreid zal ik nader uitwerken. Hierin voorzie ik in ieder geval een leidende
rol voor programmatische aanpak van het programmaplan basisinfrastructuur. Bij deze
programmering staan de visie, opgaven en beschikbare middelen centraal, wat bij tekorten
leidt tot het opnieuw en scherper prioriteren van keuzes. Hierbij ga ik ervan uit
dat de beschikbare middelen volledig worden uitgenut. Mocht dit niet het geval zijn
en er sprake zijn van een overschot in jaar T, dan zal er maximaal gebruik worden
gemaakt van de bestaande mogelijkheden binnen de begrotingssystematiek om de gelden
in jaar T+1 beschikbaar te houden voor de GDI.

Voor de precieze uitwerking van deze nieuwe programmerings- en financieringssystematiek
werk ik een plan uit dat na bestuurlijk overleg met de medeoverheden door de ministerraad
wordt vastgesteld in het voorjaar van 2021. Naast de financieringssystematiek zijn
ook een heldere en eenduidige scopebepaling van de generieke digitale infrastructuur
en het gewenste kwaliteitsniveau kernelementen van dit plan. Daarmee verschaffen we
beleidsmatig en financieel duidelijkheid over wat er onder de nieuwe programmerings-
en financieringssystematiek gaat vallen en welke middelen daarvoor bij voorjaarsnota
2021 overgeheveld worden.

De inzet van middelen wordt geregeld via het programmaplan basisinfrastructuur. Deze
aanpassing voor de financiering geldt in ieder geval voor de voorzieningen die bijdragen
aan de communicatie met de overheid, veilige en betrouwbare toegang richting de overheid
en de functionaliteiten met betrekking tot afspraken, (open) standaarden en voorzieningen.
(zie bijlage 17).

Conclusie

Ik ben ervan overtuigd dat we met de hierboven beschreven wijzigingen de generieke
digitale infrastructuur van Nederland kunnen borgen en blijven doorontwikkelen en
vernieuwen op een niveau dat past bij de dienstverlening die burgers en bedrijven
van de overheid mogen verwachten.

Samengevat betekent deze brief dat de aansturing van de Generieke Digitale Infrastructuur
(GDI) wordt versterkt doordat:

– het programmaplan basisinfrastructuur vertrekt vanuit de visie op de GDI en een afbakening
van de GDI bevat;

– door de jaarlijkse herijking van het programmaplan voorzieningen kunnen vervallen
of worden toegevoegd in relatie tot de benodigde functionaliteiten;

– de governance wordt aangepast aan de programmatische aanpak in het Meerjarenprogramma Infrastructuur Digitale Overheid (MIDO), waarbij de nadruk ligt op meer eenduidig opdrachtgeverschap en het programmaplan
basisinfrastructuur;

– de sturing op middelen (geld) en doorontwikkeling van de GDI wordt vormgegeven volgens
de meerjarig cyclische programmering in het MIDO op basis van het programmaplan basisinfrastructuur in overleg met alle betrokken overheden;

– de financiering van de GDI voor het overheidsgebruik een meer centraal gestuurde vorm
krijgt ter ondersteuning van de programmatische aanpak.

– door de goede afstemming met gebruikers de relatie met de specifieke aanvullende overheidsinfrastructuur
beter wordt geborgd.

In de komende periode werk ik deze maatregelen verder uit in overleg met het Overheidsbreed
beleidsoverleg digitale overheid (OBDO) en de gebruikers van de GDI. Ik verwacht dat
de ministerraad de uitgewerkte plannen in het voorjaar 2021 zal vaststellen.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

Bijlage 1: Overzicht huidige voorzieningen GDI

De GDI bestaat op dit moment uit de volgende voorzieningen, verdeeld over de in deze
brief genoemde functionaliteiten. De afbakening van de GDI is gericht op de functionaliteiten
om zo flexibiliteit te behouden in de voorzieningen.

1) de publicatie van wet- en regelgeving,

• overheid.nl

• register overheidsorganisaties

2) veilige communicatie met de overheid,

• Berichtenbox

• Berichtenbox voor bedrijven

• Mijnoverheid.nl

• Mijn overheid voor ondernemers (MOVO)

• Ondernemersplein

• Samenwerkende Catalogi

• E-factureren

• Standard Business Reporting (SBR)

• Digipoort

3) veilige digitale toegang voor burgers en bedrijven richting de overheid,

• DigiD

• eHerkenning

• eIDAS

• Machtigen

A) de basisregistraties

• Basisregistratie Personen (BRP)

• Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG)

• Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT)

• Basisregistratie Inkomen (BRI)

• Basisregistratie Kadaster (BRK)

• Basisregistratie Ondergrond (BRO)

• Basisregistratie Topografie (BRT)

• Basisregistratie Voertuigen (BRV)

• Basisregistratie WOZ

• Handelsregister

B. de afspraken, (open) standaarden en stelselvoorzieningen die ervoor zorgen dat overheden
met elkaar kunnen communiceren en samenwerken.

• Diginetwerk

• Digimelding

• Digikoppeling

• Digilevering

• Stelselcatalogus Basisregistraties

• Beheervoorziening BSN (BV BSN)

• NORA

• Open Standaarden

• PKI-overheid