Brief regering : Informatie over de (bouw)opgave verpleeghuiszorg in komende decennia
31 765 Kwaliteit van zorg
Nr. 458 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 december 2019
Naar aanleiding van vragen van mevrouw Agema tijdens het debat over de verpleeghuiszorg
in februari van dit jaar, heb ik toegezegd om uw Kamer in december 2019 te informeren
over de (bouw)opgave voor de verpleeg(huis)zorg de aankomende vijf, tien en twintig
jaar (Kamerstuk 31 765, nr. 398). In eerdere brieven1 over de capaciteitsontwikkeling en de korte termijn aanpak van de wachtlijsten heb
ik aangegeven dat ik aan TNO c.s. heb gevraagd om deze (bouw)opgave in beeld te brengen.
Op 5 december 2019 heeft de vaste commissie voor VWS verzocht om deze rapportage zo
spoedig mogelijk naar uw Kamer te sturen, zodat het plenaire debat nog in januari
2020 kan worden ingepland. Hiermee voldoe ik aan dit verzoek. Ook ga ik in op de aanpak.
• Het TNO-rapport2 geeft een beleidsarme prognose van de behoefteontwikkeling naar verpleeg(huis)zorg
voor de komende vijf, tien en twintig jaar op basis van de groei van de bevolking
en de leeftijdsontwikkeling. Ruwweg gaat het om een verdubbeling van de behoefte tot
2040, ongeveer 3,1% per jaar. De gevolgen van trends zoals meer gebruik van technologie
zijn buiten beschouwing gelaten. Deze cijfers zijn voor mij herkenbaar en sluiten
aan op cijfers die ik onder andere heb genoemd in 2018 in antwoorden op kamer vragen
over «Thuis in het verpleeghuis»3 en onlangs heb gepresenteerd in de beleidsagenda van de begroting 2020.
• Deze behoefteontwikkeling leidt tot een (bouw)opgave van circa 164.000 plaatsen in
2040, bestaande uit vervanging van bestaande capaciteit (circa 41.000 plaatsen) en
behoefte aan extra plaatsen (circa 123.00 plaatsen).
• De toename van het aantal ouderen was reeds bekend. Het TNO-rapport voegt toe wat
de behoefte aan verpleeg(huis)zorg is en geeft inzicht in de beschikbare vastgoedcapaciteit.
Tegelijkertijd laat het ook nog vragen onbeantwoord, zoals de effecten van trends
op de behoefteontwikkeling, en de wijze waarop aan deze behoeften tegemoet gekomen
kan worden. Immers, het ligt voor de hand dat met andere vormen van zorg en wonen
tegemoet gekomen kan worden aan de behoefte van ouderen dan alleen via de nu gebruikelijke
verpleeghuislocaties.
• Ik zal (in lijn met het TNO-advies) de behoefte per regio in beeld te brengen. Aan
de hand van dit regionale inzicht kunnen zorgkantoren samen met gemeenten bepalen
wat nodig is in de regio. Op basis daarvan kunnen regionale plannen worden opgesteld/aangescherpt
en afspraken worden gemaakt met onder andere zorgaanbieders en woningbouwcorporaties.
Een goede registratie van beschikbare capaciteit vorm een randvoorwaarde om deze plannen
op te kunnen stellen.
• TNO adviseert om een gebouwenregistratie op te zetten. Dit advies neem ik over.
• Zowel voor de korte termijn als voor de (middel)lange termijn heb ik reeds een aantal
acties ingezet om de wachtlijsten aan te pakken, zoals het beschikbaar stellen van
extra middelen. Voor de (middel)lange termijn wordt in verschillende trajecten nagedacht
over de organisatie van de zorg en worden beleidsopties in beeld gebracht (commissie
Bos, contourennota, Brede Maatschappelijke Heroverwegingen, Zorgkeuzes in Kaart).
1. Belangrijkste conclusies uit het rapport van TNO
De belangrijkste conclusies zijn:
• In de periode 2017–2040 groeit de behoefte aan verpleeg(huis)zorg van ongeveer 128.000
cliënten in 2017 naar ongeveer 261.000 in 2040.
• Bij een gelijkblijvend verondersteld percentage4 cliënten dat intramuraal verblijft, verdubbelt ook de benodigde intramurale capaciteit
van 119.000 plaatsen in 2017 tot ongeveer 242.000 in 2040.
• Vooral tussen 2030 en 2040 is er sprake van een grote groei.
• Naast de groei van de behoefte aan verpleeg(huis)zorg als gevolg van de vergrijzing
is er volgens het rapport in dezelfde periode ook sprake van een vervangingsvraag
(vervanging van verouderde gebouwen) van ongeveer 41.000 plekken.
• Volgens gegevens over toegelaten plaatsen, uit DIGIMV en het kadaster, zouden er in
2017 ongeveer 165.000 intramurale plekken moeten zijn, terwijl een inschatting op
basis van productiecijfers is dat ongeveer 119.000 intramurale plekken bezet zijn.
Dit verschil kan door uiteenlopende factoren worden veroorzaakt, zoals sloop, zorglevering
op basis van scheiden van wonen en zorg, inzet voor andere doeleinden zoals gehandicaptenzorg
en/of onvoldoende actuele informatie in de diverse bestanden. TNO geeft aan dat de
gegevens die optellen tot een capaciteit van 165.000 onvoldoende betrouwbaar zijn.
Er is geen systematische registratie van de intramurale capaciteit. TNO doet de aanbeveling
om een eenduidig registratiesysteem op te zetten voor de (fysiek) beschikbare capaciteit.
Het ontbreken van betrouwbare data maakt het nu ook niet mogelijk om regionale beelden
te maken van de bouwopgave. Mogelijk is er sprake van enige leegstand die voor een
deel weer kan worden benut.
• In het rapport zijn drie trends verkend die de behoefte aan verpleeg(huis)zorg in
de toekomst kunnen beïnvloeden: technologie, sociale netwerken en zorg dichtbij.
De onderzoekers hebben geen raming gemaakt van de mate waarin deze trends het lange
termijn beeld kunnen beïnvloeden omdat het beschikbare onderzoek onvoldoende houvast
biedt om de effecten te kunnen kwantificeren. In bovenstaande figuur is wel de verwachte
richting van het effect op de behoefte aan verpleeg(huis)zorg weergegeven.
De cijfers uit het TNO-rapport vormen voor mij geen verrassing. We weten al langer
dat Nederland in de komende decennia verder vergrijst en dat dit effect zal hebben
op de behoefte aan verpleeg(huis)zorg. Tegelijkertijd gaat het hier om een beleidsarme
projectie, waarbij bijvoorbeeld geen rekening is gehouden met invloed van technologie,
toenemende levensverwachting, toename van het aantal gezonde levensjaren, andere woonvormen,
enz. Deze zullen een nog nader in beeld te brengen effect hebben op deze projectie.
In de begroting 2020 en eerdere brieven heb ik al aangegeven dat de door de vergrijzing
toenemende behoefte aan verpleeg(huis)zorg, krapte op de arbeidsmarkt (in de zorg,
maar ook daarbuiten) en spanning op de (woning)bouwmarkt, maken dat we in Nederland
voor de (middel)lange termijn voor een forse opdracht staan. Deze opdracht raakt niet
alleen aan de toegankelijkheid, maar ook aan de kwaliteit, organiseerbaarheid en betaalbaarheid
van de verpleeghuiszorg.
2. Aanpak
In mijn aanpak maak ik een onderscheid tussen de korte termijn en de (middel)lange
termijn.
2.1 Korte termijnacties
Hierna benoem ik de korte termijn acties die ik reeds in gang heb gezet.
Financieel
• Extra middelen 2019 en 2020. In totaal is er in 2019 € 950 miljoen toegevoegd aan het Wlz-kader om volumeontwikkelingen
op te vangen. In oktober heb ik het Wlz-kader 2020 vastgesteld in de definitieve kaderbrief
Wlz 20205 en daarbij € 130 miljoen van de gereserveerde herverdelingsmiddelen beschikbaar gesteld
om onzekerheid over het budget 2020 te beperken. Ik heb de NZa gevraagd mij te blijven
informeren over de uitputting van het financiële kader en ik zal de ontwikkeling van
de wachtlijsten nauwgezet volgen. Mede op basis daarvan zal ik uw Kamer halverwege
komend jaar informeren middels de voorlopige kaderbrief 2021 over eventuele bijstellingen
van het Wlz-kader 2020.
• Financiële zekerheid. Met de NZa en de zorgkantoren onderzoek ik hoe de totstandkoming van het financiële
kader voor de Wlz en de manier waarop het budget via zorgkantoren aan aanbieders beschikbaar
wordt gesteld, moet worden aangepast om meer financiële zekerheid te bieden. Een belangrijke
conclusie uit de reeds gevoerde gesprekken is dat het van belang is dat verwachte
afwijkingen van de raming van het benodigd financiële kader tijdig worden gesignaleerd.
Dit kan bijvoorbeeld door, naast de ontwikkeling van de geleverde zorg, ook de ontwikkeling
van het aantal uitstaande Wlz-indicaties te betrekken bij de raming van de uitputting,
omdat deze informatie eerder beschikbaar is.
Aanvullend onderzoek
• Onderzoek naar de oorzaken van groei in het aantal indicaties. Ik heb het Zorginstituut gevraagd een kwantitatieve analyse uit te voeren naar de
oorzaken van het sterk gegroeide aantal indicaties voor verpleeg(huis)zorg in het
afgelopen jaar, dat uitsteeg boven hetgeen op basis van demografische factoren mocht
worden verwacht. De NZa helpt het Zorginstituut hierbij. De uitkomsten hiervan verwacht
ik in het voorjaar van 2020.
• Niet-actief wachtenden. Ik heb de zorgkantoren gevraagd om de groep niet-actief wachtenden scherper in beeld
te brengen. De zorgkantoren geven aan dat zij hun inspanningen om regelmatig contact
op te nemen met cliënten op de wachtlijst hebben geïntensiveerd. De redenen waarom
mensen als niet-actief wachtend staan geregistreerd zijn uiteenlopend en kunnen ook
met de dag veranderen. Daarom is het belangrijk dat mensen de weg naar het zorgkantoor
goed weten te vinden als er iets verandert in hun situatie. De zorgkantoren hebben
aangegeven hierin extra te investeren. Goede cliëntondersteuning is hierbij ook belangrijk.
Acties gericht op meer (personele) capaciteit voor ouderen en het aanpakken van wachtlijsten
• Zorgplicht. De NZa blijft onverminderd toezicht houden op de zorgkantoren waar het gaat om het
nakomen van hun zorgplicht, doelmatige zorginkoop en de aanpak van de wachtlijsten.
• Vpt en mpt. In gesprekken met de zorgkantoren heb ik gevraagd meer bekendheid te geven aan de
leveringsvormen volledig pakket thuis (vpt) en modulair pakket thuis (mpt), zodat
zorgaanbieders meer capaciteit realiseren met behulp van deze mogelijkheden.
• Langer thuis. Voor veel ouderen geldt dat zij graag zo lang mogelijk zelfstandig blijven wonen,
maar dat hun woonsituatie daar niet voldoende geschikt voor is. Er is een toenemende
behoefte aan geclusterde woonvormen, die het ervaren «gat» tussen de reguliere woning
die men jarenlang heeft bewoond en het verpleeghuis kunnen vullen. In onze brief van
18 oktober jl.6 hebben de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en ik uiteengezet
wat wij in het kader van het programma Langer Thuis doen om gemeenten, woningcorporaties
en lokale zorgpartijen te stimuleren om lokaal geclusterde woonvormen voor ouderen
te realiseren. Een belangrijke rol hierin is weggelegd voor de Taskforce Wonen en
Zorg, welke is opgericht door de VNG, ActiZ, Aedes en de Ministeries van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Deze Taskforce
heeft als ambitie om overal in het land te zorgen dat de lokale woonopgave voor ouderen
in beeld wordt gebracht en hieraan concrete plannen worden verbonden.
• Met De Juiste Zorg op de Juiste Plek wordt in het veld met ondersteuning van VWS gewerkt aan de doelmatige organisatie
van de zorg in de regio. «De Juiste Zorg op de Juiste Plek» streeft ernaar om (duurdere)
zorg te voorkomen, zorg dichter bij mensen te brengen en zorg te vervangen door bijvoorbeeld
e-Health. Hiermee wordt bijgedragen aan het verminderen van de behoefte aan verpleeg(huis)zorg.
• Met «Ontregel de zorg» wordt beoogd de administratieve lasten terug te dringen, zodat de zorgverleners ook daadwerkelijk tijd en aandacht aan de bewoners kunnen
geven. Met het actieprogramma «Werken in de Zorg» zorgen we voor voldoende medewerkers
in de zorg, die goed zijn toegerust voor en tevreden zijn met het werk dat zij doen.
Het TNO-rapport schetst een aantal trends dat van invloed is op de toekomstige behoefte
aan verpleeg(huis)zorg: Technologie, sociale netwerken en zorg dichtbij (zie ook hiervoor).
Al in een aantal programma’s werk ik samen met andere partijen samen om de potentiële
effecten van deze trends te benutten. De programma’s «Thuis in het verpleeghuis»,
«Werken in de zorg» en «Zorg van nu» geven veel aandacht aan het benutten van technologie.
De «Inzicht» regeling stimuleert de gegevensuitwisseling. Via het programma «Een tegen
eenzaamheid» wordt gewerkt aan het versterken van sociale netwerken. Aan zorg dichtbij
tenslotte wordt gewerkt in de programma’s «Langer Thuis» en «De Juiste Zorg op de
Juiste Plek».
2.2. Vervolgacties naar aanleiding van het TNO-rapport
In het TNO-rapport is geadviseerd om een aantal (onderzoeks)activiteiten op te starten
om de lange termijn opgave scherper te krijgen en bruikbaar te maken op regionaal
niveau. Ik neem de volgende adviezen over:
• Capaciteit in beeld, landelijk en regionaal. TNO adviseert om de beschikbare capaciteit regionaal te inventariseren, om zicht
te krijgen op de beschikbare capaciteit en daarmee op de opgave per regio. TNO adviseert
bij deze inventarisatie aan te sluiten bij de kennis waarover de zorgkantoren reeds
beschikken. Gezien de zorgplicht van de zorgkantoren ligt dit ook voor de hand. Ook
de regiobeelden van de «Juiste Zorg Op De Juiste Plek», de ambitie van de Taskforce
Wonen en Zorg dat gemeenten, corporaties en zorgpartijen lokaal de woonzorgopgave
voor ouderen in beeld brengen en de regionale activiteiten van «Thuis in het verpleeghuis»
geven hiervoor reeds aangrijpingspunten7. Ik zal hieromtrent afspraken maken met de zorgkantoren. Aan de hand van dit regionale
inzicht kunnen zorgkantoren samen met gemeenten bepalen wat nodig is in de regio.
Op basis daarvan kunnen regionale plannen worden opgesteld/aangescherpt en afspraken
worden gemaakt met o.a. zorgaanbieders en woningbouwcorporaties.
• Gebouwenregistratie. TNO doet de aanbeveling om een gebouwenregistratie op te zetten om de kwantitatieve
en kwalitatieve ontwikkeling in het gebouwenbestand te volgen. Deze aanbeveling zal
ik opvolgen, omdat dit belangrijke informatie geeft voor de taakuitoefening van de
zorgkantoren en verdere beleidsvorming. Over de wijze waarop ga ik eerst in gesprek
met zorgkantoren en (brancheverenigingen van) aanbieders van verpleeg(huis)zorg. Dit
advies sluit aan op de vraag aan het CIBG om alle locaties die verpleeg(huis)zorg
leveren in kaart te brengen.
• Gevolgen van trends in beeld. Het TNO-rapport helpt bij het inzichtelijk maken van de ontwikkeling behoefte aan
verpleeg(huis)zorg voor de komende vijf, tien en twintig jaar. Naast de groei van
het aantal ouderen die ik al eerder aan de Tweede Kamer over heb bericht, kennen we
via de prognoses uit het TNO-rapport nu ook de behoefte aan verpleeg(huis)zorg. Tegelijkertijd
laat het TNO-rapport nog vragen onbeantwoord, omdat geen rekening is gehouden met
diverse trends die van invloed zijn op de behoefte aan verpleeg(huis)zorg. Voorbeelden
hiervan zijn:
o de groei van de capaciteit heeft de afgelopen vooral buiten de reguliere instellingen
plaatsgevonden (betaald met vpt, mpt en pgb),
o het aantal gezonde levensjaren de komende jaren zal toenemen en
o de grotere rol die technologie gaat spelen.
Deze trends hebben invloed op de wijze waarop aan de behoefte aan verpleeg(huis)zorg
tegemoet gekomen kan worden. Immers, voor de hand ligt dat met andere vormen van zorg
en wonen tegemoet gekomen kan worden aan de behoefte van ouderen dan alleen via de
nu gebruikelijke verpleeghuislocaties. Ik zal de gevolgen van deze trends in beeld
laten brengen.
Ik zal u over de voortgang op deze acties voor de zomer van 2020 informeren.
2.3 Acties op (middel)lange termijn
Naast maatregelen voor de kortere termijn, werk ik samen met collega’s in het kabinet
ook aan het in kaart brengen van beleidsopties voor de (middel)lange termijn. Met
deze beleidsopties wordt een volgend kabinet gefaciliteerd in de te maken keuzes ten
aanzien van de verpleeg(huis)zorg voor de (middel)lange termijn. Waar deze trajecten
aanknopingspunten bieden om nu al tot actie over te gaan, zal ik dat in gang zetten.
Ik zet hieronder de relevante trajecten op een rij.
• Contourennota. Ik heb eerder – samen met mijn collega bewindspersonen van VWS – een contourennota
aangekondigd over de organiseerbaarheid van de zorg (met de juiste prikkels, sturing
en toezicht). Deze kan uw Kamer voor de zomer van 2020 verwachten.
• Commissie toekomst zorg thuiswonende ouderen. In januari 2020 komt de Commissie toekomst zorg thuiswonende ouderen (commissie Bos)
met aanbevelingen over de organisatie van de ouderenzorg. Voor de hand ligt dat de
aanbevelingen in het rapport van de commissie Bos gevolgen hebben voor de behoefte
aan verpleeg(huis)zorg.
• Brede Maatschappelijke Heroverwegingen. Naar aanleiding van de motie Sneller c.s.8 hebben diverse ambtelijke werkgroepen de opdracht gekregen om in de toekomst onderbouwde
keuzes mogelijk te maken door inzicht te verschaffen in effectieve beleids- en uitvoeringsopties
en de mogelijke gevolgen daarvan. Een van de onderwerpen waarover een ambtelijke werkgroep
zich buigt betreft «een toekomstbestendig zorgstelsel» waarvan ook de langdurige zorg
onderdeel uitmaakt. Uiterlijk februari 2020 worden de rapporten afgerond. De onderzoeksrapporten
worden aan uw Kamer aangeboden.
• Zorgkeuzes in Kaart 2020. Doel van Zorgkeuzes in Kaart is om een breed scala aan beleidsopties voor de zorg
te inventariseren. Uw Kamer heeft hiervoor voorstellen aangedragen. Ik heb eerder
(mede namens de Minister voor Medische Zorg en Sport) samen met de Minister van Financiën
de opdracht van de technische werkgroep die deze inventarisatie uitvoert aan uw Kamer
gezonden9. De uitkomsten van de werkgroep zullen in juni van 2020 aan de Tweede Kamer worden
gestuurd.
Deze trajecten zullen naar verwachting bouwstenen opleveren die helpen om ook beleidsmatig
in te spelen op de behoefteontwikkeling die uit het TNO-rapport blijkt.
3. Tot slot
Deze brief geeft een indruk van de opgave om de toegankelijkheid van de verpleeg(huis)zorg
ook in de komende decennia te kunnen borgen. Gezien de vergrijzing is de omvang van
de opgave weliswaar fors, maar voor mij geen verrassing. Deze opgave vraagt om slimme
oplossingen die aansluiten bij het perspectief van de huidige en volgende generaties
ouderen. Gelukkig is er reeds veel denkkracht aan het werk gezet om ook voor de langere
termijn beleidsopties in beeld te brengen. Samen met de maatregelen die ik al voor
de kortere termijn heb genomen, moet het ons lukken om de verpleeg(huis)zorg ook in
de toekomst toegankelijk, betaalbaar, organiseerbaar en van goede kwaliteit te houden
voor de mensen die daarop zijn aangewezen.
In uw brief van 19 december 2019 heeft de vaste commissie voor VWS gevraagd om in
deze beleidsreactie expliciet in te gaan op een aantal aanvullende vragen. Door het
tijdstip waarop deze vragen door mij zijn ontvangen, is dat niet mogelijk gebleken.
De antwoorden op de aanvullende vragen ontvangt u separaat voorafgaand aan het plenaire
debat over de wachtlijsten verpleeghuiszorg van 15 januari 2020.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge
Bijlage
Planning acties
wat
wanneer
wie
korte termijn
Financieel
Budget 2020 (afgerond)
kaderbief 2020 en 2021
VWS
Financiële zekerheid (afgerond)
voorjaar
NZa en zorgkantoren
aanvullend onderzoek
Onderzoek oorzaken groei aantal indicaties (afgerond)
voorjaar 2020
ZIN
Niet-actief wachtenden nader in beeld (voortgang)
voortdurend
zorgkantoren
aanpakken wachtlijsten
Zorgplicht
voortdurend
NZa
vpt en mpt
voortdurend
zorgkantoren
programma's (langer thuis, thuis in het verpleeghuis, ontregel de zorg, de juiste
zorg op de juiste plek en werken in de zorg)
voortdurend
VWS
Extra n.a.v. TNO rapport
Capaciteit in beeld, landelijk en regionaal (voortgang)
voor de zomer
VWS en zorgkantoren
Gebouwenregistratie (voortgang)
voor de zomer
VWS
Gevolgen van trends in beeld (voortgang)
voor de zomer
VWS
(middel)lange termijn
Contourennota (afgerond)
voor de zomer
VWS
Advies commissie Bos (afgerond)
januari 2020
commissie Bos
Brede Maatschappelijke Heroverwegingen (afgerond)
februari 2020
VWS en Financiën
Zorgkeuzes in kaart 2020 (afgerond)
juni 2020
VWS en Financiën
Indieners
H.M. de Jonge, minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport