Brief regering : Rapport verkenningsfase ‘programmatische aanpak meten vliegtuiggeluid’ en monitoring- en evaluatieprogramma Lelystad

Nr. 711 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2019

Met deze brief wordt u geïnformeerd over enkele samenhangende onderzoeksrapporten
op het gebied van geluid en geluidhinder, waaronder het rapport van de verkenningsfase van de programmatische aanpak meten vliegtuiggeluid.
Ik geef u mijn inhoudelijke reactie op de belangrijkste bevindingen in deze rapporten
en beschrijf op hoofdlijnen welke vervolgstappen gezet zullen worden. Deze vervolgstappen
passen in de bredere context van de ontwerpLuchtvaartnota die ik u binnenkort verwacht
aan te bieden. Ten slotte informeer ik u in deze brief ook over het integrale monitoring
-en evaluatieprogramma voor Lelystad Airport.

1. De programmatische aanpak meten vliegtuiggeluid

Op 18 oktober 20181 heb ik een landelijke programmatische aanpak meten vliegtuiggeluid aangekondigd in
samenwerking met het consortium RIVM, NLR en KNMI. Bijgaand bied ik u het adviesrapport
van het consortium aan, getiteld «Vliegtuiggeluid: meten, rekenen en beleven»2. Het rapport presenteert meerdere aanbevelingen gericht op het verbeteren van zowel
berekeningen als metingen van vliegtuiggeluid en het onderling versterken van beide methodes. Ook worden aanbevelingen gedaan om in beleid beter aan
te sluiten bij door omwonenden van luchthavens ervaren hinder. Zoals ik schreef in
mijn brief aan uw Kamer van 18 april 20193 is dit rapport het resultaat van de verkenningsfase van de programmatische aanpak
en volgen hierna nog een uitwerkingsfase en realisatiefase.

Om gericht vragen te kunnen stellen aan het consortium van RIVM, NLR en KNMI zijn
de eerder, tijdens bijvoorbeeld de luchtvaartgesprekken over de Luchtvaartnota en Luchtruimherziening, verzamelde eisen, wensen en aandachtspunten over vliegtuiggeluid benut. Er is gedurende
de verkenning met veel partijen gesproken ter toetsing van de vraagstelling en ook
op andere wijze informatie opgehaald. Zo zijn internationale ervaringen bij het advies
betrokken en komt ook de inbreng terug van de groep van acht (inter)nationale deskundigen
die is ingesteld als klankbord voor het consortium. Tot deze groep behoren vier deskundigen
die zijn gekozen door bewonersvertegenwoordigers.

Het consortium doet meerdere aanbevelingen, gekoppeld aan de doelen van de programmatische
aanpak. De aanbevelingen houden op hoofdlijnen het volgende in:

• Ontwikkel een meetstrategie, waarin een visie is opgenomen omtrent de verschillende
meetdoelen en de eisen die per doel aan metingen moeten worden gesteld. Daarbij is
het van belang in nauw overleg met de betrokkenen de relatie te leggen tussen de huidige
en de gewenste situatie.

• Werk toe naar een openbare nationale database waarin alle meetgegevens volgens een
overeengekomen format zijn opgeslagen.

• Ontwikkel een methodiek die een signaalfunctie vervult. Deze methodiek heeft als doel
om op basis van meetgegevens te controleren of de resultaten van de geluidberekeningen
van voldoende kwaliteit zijn.

• Start een structureel meerjarig validatieprogramma met focus op Doc29. Voer daar waar
mogelijk en noodzakelijk verbeteringen in de rekenresultaten uit door verbetering
van de modellering en invoergegevens.

• Onderzoek het toepassingsbereik van metingen en berekeningen, dat wil zeggen de grenzen
waarbinnen metingen en berekeningen betrouwbaar uitgevoerd kunnen worden.

• Verbeter de publiekscommunicatie over meten, rekenen, beleven en regelgeving van vliegtuiggeluid,
onder andere door een centrale goed vindbare weblocatie.

• Implementeer het systematisch monitoren van geluidhinder en slaapverstoring rondom
luchthavens en zorg dat het monitoren wetenschappelijk verantwoord en volgens een
standaardmethode gebeurt.

• Onderzoek of er aanvullende geluidindicatoren zijn, die naast Ldenen Lnight, beter aansluiten bij de manier waarop mensen hinder ervaren.

• Verbeter in de toekomst de voorspelling van en informatie over hinder en slaapverstoring
met resultaten uit onderzoek. Betrek in dit onderzoek de invloed van (het ontbreken
van) stille periodes en verbeter het inzicht in de luchthaven-specifieke relatie tussen
geluidbelasting en geluidhinder en de factoren die daarop van invloed zijn.

• Betrek de omgeving met «citizen science» op een gestructureerde manier bij het opzetten
van een aanvullend meetprogramma. Faciliteer «citizen science» projecten voor specifieke
groepen zoals mensen onder de start- en landingsbanen en mensen met een hoge gevoeligheid
voor geluid.

• Zorg rond vliegtuiggeluid voor onafhankelijke deskundigheid om de kwaliteit en juistheid
van de uitvoering van structurele werkzaamheden en het proces van verdere verbetering
te toetsen en borgen.

2. Andere onderzoeksrapporten

Als vervolg op de door mij ingezette lijn om tot standaardisatie van hinderbelevingsonderzoeken
te komen, is door het RIVM onderzoek verricht naar geluidhinder rond Nederlandse luchthavens.
Hierbij wordt u ook het rapport van dit onderzoek, getiteld «Geluidhinder rond Nederlandse luchthavens»4, aangeboden. Het onderzoeksrapport biedt inzicht in verschillen tussen gemeten en
berekende geluidhinder, trends in gemeten hinder per luchthaven en verschillen tussen
luchthavens. Het rapport beantwoordt ook de vraag naar mogelijkheden om meer gestructureerd
met hinderbelevingsonderzoeken om te gaan. Onder andere de Commissie m.e.r. en het
RIVM hebben eerder geadviseerd om gebruik te maken van beschikbare instrumenten zoals
de GGD gezondheidsmonitor. Naast een analyse van de gemeten en berekende hinder, is
het RIVM daarom expliciet gevraagd te adviseren over het gebruik van de GGD gezondheidsmonitor
2020 voor het meten van hinder door vliegtuiggeluid. RIVM concludeert dat de GGD gezondheidsmonitor
een geschikt instrument is om geluidhinder door vliegtuiggeluid te monitoren, maar
dat in de monitor van 2020 wel enkele aanpassingen ten opzichte van de GGD monitor
2016 moeten worden doorgevoerd om gefundeerde conclusies te trekken.

Tevens treft u bijgaand de door RIVM uitgevoerde «Kennisscan hinder door luchtvaartgeluid: effecten van woningisolatie en niet-akoestische
factoren»5 aan. Dit betreft een onderzoek om bestaande kennis over niet-akoestische factoren
van vliegtuiggeluid en isolatie van woningen in beeld te brengen. Het rapport concludeert
dat kennis over invloed van niet-akoestische factoren op hinder door geluid van vliegverkeer
aanknopingspunten biedt om hinder te beheersen of verminderen. Daarnaast stelt het
dat nader onderzoek naar niet-akoestische factoren en isolatie nodig is om meer inzicht
in de effecten te krijgen.

3. Reactie op hoofdlijnen

Hinderbeperking is een belangrijk uitgangspunt in het Regeerakkoord, voor de koers
van de Luchtvaartnota en de verdere ontwikkeling van Schiphol, waarover ik uw Kamer
in mijn brief van afgelopen zomer informeerde6. Ook rondom Eindhoven Airport wordt een nadrukkelijke keuze gemaakt om in te zetten
op het verminderen van geluidsoverlast voor omwonenden door te werken met een nieuw
sturingsmodel gericht op het verkleinen van de civiele geluidscontour7.

Het consortium bevestigt dat de tot nu toe gehanteerde eenheid Lden, voor de jaarlijkse gemiddelde belasting door omgevingsgeluid, een goede maat is om
geluidbelasting in uit te drukken en de relatie met ernstige hinder te beschrijven.
Er zijn aanwijzingen dat aanvullende geluidindicatoren naast Lden toegevoegde waarde kunnen hebben om beter inzicht te krijgen in de daadwerkelijk
ervaren hinder. Zo zijn er indicaties dat voor bepaalde groepen, vooral dichterbij
de luchthaven, bij dezelfde of zelfs afnemende geluidbelasting Lden de ervaren hinder toeneemt, terwijl deze voor andere groepen juist afneemt. Daarom
wil ik de resultaten van de programmatische aanpak benutten voor een verkenning van
een toekomstige geluidsystematiek die zo goed mogelijk aansluit bij de hinderbeleving
van mensen en die de reeds ingezette koers om op hinderbeperking te sturen versterkt.
De realisatie hiervan is een intensief proces dat meerdere jaren van onderzoek, uitwerking
en implementatie zal vergen.

Ik vind het van groot belang dat de uitkomsten van de berekeningen van vliegtuiggeluid
betrouwbaar zijn en indien nodig worden verbeterd. Berekeningen zullen namelijk de
basis blijven voor toekomstige besluiten over luchtvaart, omdat prognoses van luchtvaartgeluid
niet gemeten, maar uitsluitend berekend kunnen worden en het berekenen van geluid
internationaal is voorgeschreven. Het consortium geeft een waardevol advies om rekenresultaten
te verbeteren, onder andere door gebruik te maken van meetgegevens. Ik hecht er belang
aan te benadrukken dat de verschillen tussen meten en rekenen kunnen worden verkleind,
maar dat er altijd verschillen zullen blijven bestaan. Dit komt niet alleen doordat
modellen een vereenvoudiging van een complexe werkelijkheid zijn en derhalve, ook
na verbeteracties, nog aannames bevatten, maar ook doordat metingen onnauwkeurigheden
blijven houden.

Ik ben voornemens uitvoering te geven aan de aanbevelingen van het consortium en ik
wil snelle voortgang op dit punt. Enkele aanbevelingen kunnen al op korte termijn
worden uitgevoerd en tot resultaat leiden. Voor andere aanbevelingen is meer tijd
nodig, zowel voor de praktische uitvoering als voor overleg en afstemming met alle
betrokkenen.

Stappen die ik in ieder geval in 2020 ga zetten, zijn:

• Het opstellen van een meetstrategie

• Het opzetten van een database voor meetgegevens

• Ontwikkeling van een validatiemethodiek

• Invulling geven aan de inzet van onafhankelijke deskundigen voor het borgen en toetsen
van de voorgenomen activiteiten voor meten, berekenen en beleven

• Het opzetten van een landelijke website met algemene informatie over geluid

• Afspraken maken met GGD GHOR Nederland en de afzonderlijke GGD-en over de voor monitoring
van vliegtuiggeluid benodigde opzet van de GGD Gezondheidsmonitor 2020.

Een nadere toelichting op te zetten stappen is opgenomen in bijlage 1 van deze brief8.

4. Samenhang met andere luchtvaartdossiers

De landelijke programmatische aanpak gaat over de geluidmethodiek voor Schiphol, de
regionale luchthavens die onder het bevoegd gezag van het Rijk vallen en het civiele
deel van militaire luchthaven Eindhoven Airport.

Het raakt daarmee aan verschillende andere dossiers binnen het luchtvaartdomein. Voor
de lopende en op korte termijn voorziene (start van) besluitvorming voor de hiervoor
genoemde luchthavens worden de berekeningen van geluidbelasting en bepaling van hinder
conform de huidige wettelijke voorschriften uitgevoerd. Tegelijkertijd wordt hard
gewerkt aan het in gang zetten van het met metingen valideren van berekeningen en
het vergroten van inzicht in door mensen ervaren hinder. De resultaten daarvan zullen
benut worden voor de verkenning van een toekomstige geluidsystematiek die zo goed
mogelijk aansluit bij de hinderbeleving van mensen en die de reeds ingezette koers
om op hinderbeperking te sturen versterkt. Het rapport «Geluidhinder rond Nederlandse
luchthavens» geeft weliswaar inzicht in de in 2016 gemeten hinder, maar concludeert
ook dat nader onderzoek nodig is om gefundeerde conclusies te trekken.

De programmatische aanpak richt zich op civiele luchthavens. Wel vindt afstemming
plaats met het Ministerie van Defensie over het meetprogramma dat rondom verschillende
militaire velden plaatsvindt. Bij uitvoering van de aanbevelingen wordt gekeken waar
samen opgetrokken kan worden. Zo is het Ministerie van Defensie al betrokken bij de
gesprekken met GGD GHOR Nederland en de relevante GGD-en over de GGD gezondheidsmonitor
2020.

5. Vervolgproces

Ik zal de komende periode met de betrokken partijen in gesprek gaan over mijn beleidsvoornemen
en de rol die de verschillende partijen bij de verdere uitwerking hebben. Met de luchthavens
en luchtvaartmaatschappijen ga ik specifiek in gesprek over de bekostiging van de
voorgenomen uitvoering van de programmatische aanpak. Ik vind het daarbij van belang
dat de veroorzaker van geluidhinder een belangrijke bijdrage aan de financiering van
de voorgenomen activiteiten levert.

Ik zal uw Kamer voor de zomer van 2020 informeren over de (vervolg)stappen die dan
zijn gezet en die ik nog zal zetten ter uitvoering van de programmatische aanpak gericht
op meten, berekenen en beleven van vliegtuiggeluid. Gezien de complexiteit van de
materie ben ik graag bereid het consortium te vragen u in een technische briefing
nadere toelichting en uitleg te geven.

6. Integraal monitoring- en evaluatieprogramma Lelystad Airport

Ik benut deze brief graag om uw Kamer te informeren over het integrale monitoring-
en evaluatieprogramma Lelystad Airport. Dit programma is dit jaar ontwikkeld op basis
van een uitvoerig participatieproces en met advisering van het RIVM. Ik heb het programma
besproken met de provincies tijdens het Bestuurlijk Overleg (BO) Luchtvaart jongstleden
november. De provincies Drenthe, Flevoland, Friesland, Gelderland, Noord-Holland en
Overijssel hebben mij hierover positief geadviseerd tijdens het BO. Hierop heb ik
het programma vastgesteld en zal ik starten met de uitvoering in de aanloop naar opening
van Lelystad Airport voor handelsverkeer. De uitvoering van het programma leg ik voor
een groot deel bij het RIVM.

Het integrale monitoring- en evaluatieprogramma Lelystad Airport bouwt voort op monitoringsinitiatieven
die zijn opgezet onder coördinatie van de provincie Flevoland die zich richten op
de omgeving nabij de luchthaven. Het integrale programma is breder in opzet dan deze
reeds lopende initiatieven, en richt zich niet alleen op Flevoland, maar ook op gebieden
onder de aansluitroutes op het zogenaamde oude land. Het programma omvat onder andere,
naast het meten van geluid, ook het meten van ultrafijn stof, gezondheid en hinderbeleving
en het monitoren van het gebruik van de routes. Ook zal onderzoek worden gedaan naar
het daadwerkelijke effect van vliegverkeer van en naar Lelystad Airport op de toerisme-
en recreatiesector, worden economie en werkgelegenheid gemonitord en zijn de eerder
door mij toegezegde evaluaties bij 7.000 en 25.000 vliegtuigbewegingen opgenomen.
Met het programma worden zowel de positieve effecten van de luchthaven op de economie
als effecten van de luchthaven op de leefomgeving integraal gemonitord en geëvalueerd.

Het meten van geluid voor informatievoorziening en het in kaart brengen van trends
en patronen in de geluidseffecten van vliegverkeer van en naar Lelystad Airport is
een belangrijk onderdeel van dit programma. Er wordt in de relatieve nabijheid van
de luchthaven met vaste meetposten en verder van de luchthaven met mobiele meetposten
gemeten. Voor de aanpak met mobiele meetposten is gekozen om tegemoet te komen aan
de wensen van bewoners onder de aansluitroutes om ook verder weg van de luchthaven
geluidmetingen te verrichten, terwijl tegelijkertijd het toepassingsbereik van metingen
zijn beperkingen heeft en nog onbekend is tot welke afstand van de luchthaven en de
hoogte waarop vliegtuigen dan vliegen betrouwbare geluidmetingen kunnen worden gedaan.
De ervaring over het toepassingsbereik van metingen die wordt opgedaan bij luchthaven
Lelystad Airport vormt input voor verbeteringen in de landelijke meetstrategie, welke
in het kader van de programmatische aanpak wordt ontwikkeld. Met de meetstrategie
voor monitoring en evaluatie, die op advies van het RIVM en op basis van een uitgebreid
participatieproces tot stand is gekomen, is daarmee voor Lelystad Airport, al grotendeels
invulling gegeven aan de in kader van programmatische aanpak te ontwikkelen meetstrategie.

Het programma wordt gepubliceerd op www.luchtvaartindetoekomst.nl.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga