Brief regering : Onderzoeksfase Vervanging Onderzeeboten

Nr. 24
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 december 2019

Inleiding

De huidige onderzeeboten van de Walrusklasse zijn in gebruik sinds de jaren negentig
van de vorige eeuw en bereiken, over ongeveer tien jaar, het einde van de operationele,
economische en technische levensduur. Defensie wil daarom vanaf 2028 de Walrusklasse
vervangen door een nieuwe capaciteit. De transitie van de Walrusklasse naar de nieuwe
onderzeebootcapaciteit betekent een geleidelijke instroom van de nieuwe boten en uitfasering
van de bestaande capaciteit. De vervangende onderzeeboten zullen conform de oorspronkelijke
planning in 2031 de Walrus-klasse volledig hebben vervangen.

De aanschaf van nieuwe onderzeeboten is van rechtstreeks belang voor de nationale
veiligheid van Nederland als zeevarende natie. Een onderzeeboot is een strategisch
wapensysteem, dat ook tactisch ingezet kan worden en vormt daarmee een essentiële
schakel als onderdeel van een maritieme taakgroep. Het belangrijkste kenmerk van een
onderzeeboot is dat deze onder water vrijwel onvindbaar is. Dat maakt de onderzeeboot
uitermate geschikt voor het beschermen van de aanvoerlijnen over zee, het beschermen
van de eigen vlootverbanden, het opsporen en elimineren van vijandelijke onderzeeboten
en oppervlakteschepen, het afzetten en oppikken van special forces, het vergaren, analyseren en delen van inlichtingen en het bijdragen aan operaties
op en rond de zeebodem. De onderzeeboot kan dit lange tijd ongezien en op grote afstand
van de thuisbasis wereldwijd uitvoeren. Deze maritieme slagkracht maakt de onderzeeboot
tot één van onze belangrijkste wapensystemen. De Nederlandse Onderzeedienst staat
met haar Walrusklasse wereldwijd hoog aangeschreven voor de wijze van inzet. Deze
positie wil Nederland behouden voor de toekomst en zodoende de Walrusklasse aan het
eind van haar levensduur vervangen. Daarnaast dringt de NAVO bij Nederland aan op
vervanging. Onderzeeboten vormen een belangrijke en veel gevraagde niche-capaciteit
die Nederland kan bijdragen aan de NAVO en aan de EU.

Het project Vervanging Onderzeebootcapaciteit is begonnen tijdens het vorige kabinet.
In juni 2016 is de A-brief1 aan uw Kamer aangeboden. Uw Kamer heeft in juli 2017 ingestemd met een geambieerde
behoefte om de huidige onderzeeboten te vervangen. Het Kabinet heeft de vervanging
bevestigd in de Defensienota van maart 2018. De A-brief markeerde de overgang naar
de onderzoeksfase, de B-fase van het Defensie Materieel Proces (DMP), waarin wordt
onderzocht hoe aan de geambieerde behoefte kan worden voldaan.

Defensie Materieel Proces

Het DMP beschrijft de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over investeringen
in materieel, vastgoed en IT van meer dan € 25 miljoen. Afgezien van de evaluatiefase
(E-fase) aan het eind van het project, bestaat het DMP uit vier fasen:

– A-fase: behoeftestellingsfase. Dit gaat over het «wat» en «waarom» van de behoefte;

– B-fase: onderzoeksfase. Dit gaat over «hoe» de behoefte zal worden vervuld;

– C-fase: vervolgonderzoekfase. Deze is hier niet aan de orde omdat er geen sprake is
van de ontwikkeling van een geheel nieuw product;

– D-verwervingsvoorbereidingsfase. Deze fase mondt uit in het sluiten van een contract
met de gekozen leverancier.

Deze B-brief markeert het einde van de onderzoeksfase. In deze brief informeer ik
uw Kamer over de besluiten die in deze fase zijn genomen. Deze besluiten betreffen
de variant onderzeeboot, het aantal te verwerven boten, het gereserveerde budget,
de shortlist van de kandidaat-werven en de verwervingsstrategie. Eerst zal ik nader
ingaan op de veiligheidscontext en de onderzoeksfase.

Implicaties veranderende veiligheidscontext

De A-brief «vervanging onderzeebootcapaciteit» van 17 juni 2016 bevat een paragraaf
«Implicaties veranderende veiligheidscontext». Deze beschrijving is in essentie nog
steeds actueel. Dit blijkt onder meer uit de sindsdien verschenen Geïntegreerde Buitenland-
en Veiligheidsstrategie 2018–2022 (GBVS)2, de Defensienota van 2018 en de Nationale Veiligheidsstrategie van de NCTV uit 2019.
Er heeft zich sinds het schrijven van de A-brief echter ook een aantal nieuwe ontwikkelingen
voorgedaan.

Escalatiedominantie

De Europese Raad stemde in juni 2018 in met de revisie van het Action Plan van de EU Maritime Security Strategy (EUMSS) uit 20143. Deze revisie kwam in juni 2019 tot stand4. In het document wordt allereerst gewezen op de economische afhankelijkheid en kwetsbaarheid
van de EU van wereldwijde onbelemmerde vrije doorvaart. Mondiaal gezien verloopt 90%
van de wereldhandel via transport overzee. En voor de EU geldt dat 40% van de interne
handelsstromen en 90% van de export via transport overzee verloopt. De EUMSS onderkent
vijf deelbelangen binnen maritieme veiligheid: conflictpreventie, vredeshandhaving
en naleving van de «UN Convention on the Law of the Sea» (UNCLOS), bescherming van de maritieme infrastructuur en activiteiten, bewaking
van de Europese maritieme buitengrenzen, handhaving van het beginsel van de vrijheid
van scheepvaart en het recht van onschuldige doorvaart en handhaving van het duurzaam
gebruik van de zeeën en bestrijding van illegale visserij. De EUMSS sluit aan op en
verwijst naar de NAVO’s Alliance Maritime Strategy5. Knelpunt voor zowel de EU als de NAVO bij het operationaliseren van hun strategieën,
is het ontbreken van of schaarse beschikbaarheid van capaciteiten. Beide organisaties
appelleren bij hun lidstaten aan vergroting van hun bijdragen. Nederland heeft zich
bij meerdere gelegenheden hieraan gecommitteerd. De beoogde onderzeeboot kan voor
Nederland het gehele spectrum afdekken. Dit omdat het platform onderzeeboot vanwege
het bijzondere pakket aan sensoren en bewapening beschikt over zogenaamde escalatiedominantie.

Bescherming vitale maritieme infrastructuur

In het openbaar jaarverslag 2018 van de MIVD6 wordt gesproken over de ontwikkeling binnen de Russische Federatie van wapensystemen
die gericht zijn tegen westerse Consultation, Command, Control, Communications, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance (C4ISR)-systemen. Dit wordt vanuit een maritiem perspectief nader gespecificeerd
in het latere rapport van NATO’s Sub-Committee on Transatlantic Defence and Security Cooperation7. Hierin wordt onder meer een beeld geschetst van de snel uitbreidende wereldwijde
maritieme vitale infrastructuur, waaronder het glasvezelnetwerk waar 99% van het intercontinentale
dataverkeer over plaatsvindt. Het rapport specificeert verder de Russische ontwikkelingen
van onderzeebootcapaciteit gericht tegen de genoemde vitale maritieme infrastructuur.
De ontwrichting in onze maatschappij bij een daadwerkelijke aanval op dit netwerk
zou catastrofaal kunnen zijn. De vervangende onderzeebootcapaciteit zal over sensoren
en wapensystemen beschikken om deze infrastructuur te beschermen.

A-symmetrisch onderzeebootarsenaal

Verder reppen genoemde rapporten van de MIVD en NAVO van hoog-technologische toepassingen
in de nieuwste (Russische) onderzeeboten en het upgraden van in de vaart zijnde oudere
klassen. De activiteiten van Russische onderzeeboten in de Atlantische Oceaan evenaarden
in 2018 al het niveau van de Koude-Oorlogsjaren. Ook China heeft ingezet op verdere
ontwikkeling van onderzeebootcapaciteit. Daarbij worden oudere systemen doorverkocht
aan andere landen. Dit heeft geleid tot een kwantitatieve onbalans tussen onderzeebootcapaciteiten
in het Westen versus de rest van de wereld. Hier kan enkel in kwalitatieve zin een
antwoord op worden gevonden.

Onderzoeksfase (B-fase)

Aan het begin van de onderzoeksfase heeft op basis van artikel 346 VWEU een eerste
selectie plaatsgevonden van geschikte werven die onderzeeboten kunnen leveren. De
opbouw en het behoud van kennis en kunde op het gebied van onderzeeboten en de bescherming
van bepaalde informatie kunnen worden gezien als items van nationaal veiligheidsbelang
en zijn daarom een gerechtvaardigde grond voor het doen van een beroep op artikel
346. Dit stelt de EU-landen, in dit geval Nederland, in staat om bij overheidsaankopen
af te zien van een Europese aanbesteding. Met de toepassing van artikel 346 is Defensie
niet gebonden aan de wettelijke regelgeving inzake een aanbesteding volgens de Aanbestedingswet
2012/2016 en de Aanbestedingswet Defensie en Veiligheid 2013. Defensie moet hierbij
wel steeds handelen in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
De selectie van kandidaat-werven was nodig voor het uitsturen van een Request For Information (RFI) in het kader van de marktconsultatie en de daarop volgende vergelijking van
onderzeebootvarianten. De twee criteria voor de eerste selectie waren het (1) bestaan
van veiligheidsovereenkomsten tussen Nederland (MIVD) en de betreffende overheid van
een werf en het (2) bezitten van eigen intellectual property rights door de werven van bij die werven verkrijgbare Military off the Shelf (MOTS), ook wel bekend als een militair product van de plank kopen. De eerste selectie
leidde tot een longlist van vier kandidaat-werven die aan de genoemde criteria voldeden, te weten Naval Group
(Frankrijk), Navantia (Spanje), Saab Kockums (Zweden) en thyssenkrupp Marine Systems
(tkMS, Duitsland).

In de B-fase is ten aanzien van deze vier kandidaat-werven een aantal onderzoeken
uitgevoerd. Er heeft een kosten-batenanalyse (KBA) plaatsgevonden, waarbij verschillende
vervangingsopties zijn vergeleken. Binnen dit project worden deze alternatieven als
varianten benoemd. In een apart onderzoek heeft Defensie de eigenschappen van deze
werven tegen het licht gehouden. Verder heeft Defensie de mogelijkheden voor internationale
samenwerking in kaart gebracht en heeft het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
(EZK) onderzoek gedaan naar industriële aspecten. Als uitwerking van het Regeerakkoord
is in november 2018 de Defensie Industrie Strategie (DIS) gepubliceerd. In februari
2019 is de DIS in de Tweede Kamer behandeld. Na de publicatie van de DIS is een aanvullend
onderzoek uitgevoerd om te inventariseren in welke mate de kandidaat-werven een bijdrage
kunnen leveren aan de doelstellingen van de DIS8.

Defensie Industrie Strategie

Om het nationale veiligheidsbelang te borgen is in de DIS beschreven dat betrokkenheid
bij de productie en instandhouding van de eigen industrie essentieel is voor het behoud
en de versterking van de toegang van de Nederlandse industrie tot hoogwaardige kennis
en capaciteiten. Hieruit volgt dat Defensie voor elke verwerving een afweging maakt
voor de meest passende strategie met als uitgangspunt: beste product voor de beste
prijs met een zo groot mogelijke betrokkenheid van het Nederlandse bedrijfsleven.
Als producten niet in Nederland worden gemaakt, wordt zoveel als mogelijk zeker gesteld
dat Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen worden betrokken bij de productie.

Het is van essentieel belang voor de vervangende onderzeebootcapaciteit als strategische
wapensysteem dat bij de exploitatie en het lange termijn onderhoud (inclusief mid-life updates) de Nederlandse Defensie Technologische & Industriële Basis (NL-DTIB9) wordt betrokken. De NL-DTIB is bekend met de nationale karakteristieken en werkwijzen,
die redelijk uniek zijn. De NL-DTIB is onder meer op succesvolle wijze betrokken geweest
bij het Instandhoudingsprogramma van de Walrusklasse onderzeeboten. Door deze bekendheid
en betrokkenheid kan zij naar verwachting op een goede wijze onder andere de functie
van systeem- integrator invullen en daarmee het nationaal belang dienen gedurende
de levensduur van de onderzeeboot. Alleen met een goede instandhouding blijft het
wapensysteem gedurende de levensduur zijn waarde behouden. Vanuit nationaal veiligheidsbelang
moet Nederland via de NL-DTIB gedurende de gehele levensduurfase beschikken over capaciteiten
die handelingsvermogen en soevereine inzet van de onderzeeboot garanderen. Alle kandidaat-werven
hebben de intentie getoond om invulling te geven aan DIS-aspecten.

De resultaten van de onderzoeken hebben geleid tot een aantal besluiten. Deze besluiten
betreffen de variant onderzeeboot, het aantal te verwerven boten, het gereserveerde
budget, de shortlist van de kandidaat-werven en de verwervingsstrategie.

Variant onderzeeboot

In de A-brief is aangekondigd dat Defensie niet alleen bemande onderzeebootvarianten
zou onderzoeken. De A-brief noemde vier opties:

1. een (bemande) expeditionaire variant;

2. een (bemande) homeland security variant;

3. een variant met onbemande onderzeeboten;

4. een (methodologische) nulvariant waarbij de onderzeeboten niet worden vervangen en
waarbij (delen van) de functionaliteiten op alternatieve wijze kunnen worden vormgegeven.

Later is deze indeling in opties naar aanleiding van vragen van uw Kamer licht aangepast10. In oktober 2016 is uw Kamer geïnformeerd dat de nulvariant methodologisch van aard
is. De nulvariant laat zien welk budget zou vrijvallen als Defensie ervoor zou kiezen
om vanaf 2027 geen onderzeebootcapaciteit meer te hebben.

In opdracht van Defensie heeft TNO onderzoek gedaan naar de onbemande onderzeeboot
en mogelijke alternatieven voor onderzeeboten, ook in het licht van mogelijke toekomstige
ontwikkelingen. TNO concludeerde eind 2017 dat de onbemande onderzeeboot geen reëel
alternatief is. Ten aanzien van vier mogelijke combinaties van wapen- en sensorsystemen
als alternatieven voor onderzeeboten constateerde TNO dat deze alternatieve concepten
op belangrijke punten tekortschieten bij de uitvoering van onderzeeboottaken. Defensie
concludeerde daarnaast dat de meerwaarde van de alternatieve concepten op andere gebieden
dan onderzeebootinzet beperkt is. Verder blijkt uit doorrekening door Defensie op
grond van dit TNO-onderzoek dat de totale levensduurkosten van de alternatieve concepten
veel hoger zijn dan de bemande concepten. Op grond van dit onderzoek heeft Defensie
in de Defensienota 2018 besloten dat alleen nog bemande onderzeebootvarianten in beschouwing
werden genomen.

In de A-fase is internationale samenwerking gekenmerkt als randvoorwaarde voor de
vervanging van de Walrusklasse. Dit is noodzakelijk omdat Nederland niet beschikt
over een zelfscheppende onderzeebootindustrie. Internationale samenwerking is daardoor
een belangrijk onderdeel van de invulling van de vervangende onderzeebootcapaciteit,
zowel in de verwerving als in de exploitatie. Uit het onderzoek dat is gedaan naar
de kansen, risico’s en mogelijkheden van internationale samenwerking blijkt onder
meer dat samenwerking met Duitsland, Frankrijk en Zweden alle drie hun eigen kansen,
risico’s en mogelijkheden met zich mee brengt afhankelijk van welk thema wordt beschouwd.
Uit het onderzoek bleek ook dat samenwerking met Spanje onzeker is, beperkt lijkt
en weinig bredere aanknopingspunten biedt.

Gelijktijdig heeft Defensie in de onderzoeksfase meerdere bemande onderzeebootvarianten
beschouwd in een kosten-batenanalyse (KBA).

In de A-brief is gemeld dat Defensie onder andere een expeditionaire onderzeeboot
en een homeland security onderzeeboot zou onderzoeken. In de B-fase bleken de expeditionaire onderzeeboot
en de homeland security onderzeeboot niet terug te brengen tot van elkaar onderscheidende varianten en zijn
deze daarom geclusterd.

Vervolgens zijn in de KBA, aan de hand van informatie over onderzeebootconcepten van
de vier kandidaat-werven, vier mogelijke onderzeebootvarianten, genaamd A tot en met
D getypeerd. Daarbij geldt dat de leveranciers geen offertes hebben uitgebracht en
dat een variant opgebouwd kan zijn uit meerdere concepten van verschillende leveranciers.
In de KBA zijn de verwachte baten van de varianten onderzocht. Onder baten wordt verstaan
de militair-operationele waarde van de variant, beoordeeld aan de hand van een reeks
van criteria zoals slagkracht, heimelijkheid, veiligheid, inzetbaarheid en toekomstbestendigheid.
De baten zijn afgezet tegen de verwachte levensduurkosten. De eigenschappen van de
varianten A tot en met C zijn in het KBA-rapport beschreven en weergegeven in de onderstaande
tabel. Variant D is niet meegenomen in deze opsomming omdat het gaat om een variant
met een grote actieradius, maar met operationele capaciteiten die onvoldoende tegemoet
komen aan de behoefte van Defensie. Daarnaast liggen de geschatte levensduurkosten
van deze variant ruim boven het beschikbare budget van Defensie.

Kernkarakteristieken

variant A

variant B

variant C

Wereldwijde (heimelijke) inzetbaarheid

Alle beoogde inzetgebieden (vanuit Den Helder)

Alle beoogde inzetgebieden met beperkingen (gebruik forward operating base1)

NAVO verdragsgebied rond Europa

Multi-missie payload (wapens, special forces) en bemanningsgrootte

Multi-mission

Dual/multi mission (met beperkingen)

Single mission

Toekomstbestendigheid/ Aanpasbaarheid

Uitstekend

Voldoende tot goed

Beperkt

Optimalisatie-mogelijkheden in het ontwerp

Maximalisatie functionaliteiten

Compromissen ten aanzien van functionaliteiten

Keuzes ten aanzien van functionaliteiten

X Noot

1

Forward operating base: een vooruitgeschoven basis of positie voor het leveren van (logistieke) ondersteuning.

Variant A voldoet het beste aan de geambieerde behoefte, maar heeft bij deze methodiek
relatief hogere levensduurkosten. Deze variant valt buiten het beschikbare budget.

Variant B is een long range, veelzijdig inzetbare conventioneel voortgestuwde onderzeeboot met acceptabele compromissen
ten opzichte van de geambieerde behoefte. Ten opzichte van variant A heeft variant
B een kleinere torpedo-opslagruimte, die minder flexibiliteit biedt maar voldoende
is om meerdere missie-types gedurende een inzet (met enige beperkingen) te ondersteunen.
De kleinere romp ten opzichte van variant A beperkt de bemanningsgrootte, sensorcapaciteit
en het bereik. Deze variant is echter zowel inzetbaar binnen het NAVO-verdragsgebied
als voor de verder reikende Nederlandse belangen.

Variant C kan niet alle beoogde inzetgebieden heimelijk bereiken en daar een missie
uitvoeren (bijvoorbeeld voor het uitvoeren van de eerste hoofdtaak in de Caribische
delen van het koninkrijk11). Deze variant biedt minder mogelijkheden voor flexibele inzet voor verschillende
soorten missies dan variant B. Naast een beperkt aantal en diversiteit aan wapens
en ruimte voor special forces opslag, is er bijvoorbeeld geen ruimte voor extra specialisten waardoor de inlichtingenverwerkingscapaciteit
afneemt. Het is een onderzeebootvariant die lager scoort ten opzichte van de geambieerde
behoefte, maar wel voldoet voor het primaire interessegebied van de NAVO.

Op basis van de KBA levert variant B, met een aantal van drie boten, binnen het destijds
in de Defensienota benoemde budget voor levensduurkosten, de best value for money: de meest gunstige verhouding tussen baten en levensduurkosten.

Op grond van bovenstaande is besloten dat het project Vervanging Onderzeebootcapaciteit
in de volgende fase (D-fase) doorgaat met de verwervingsvoorbereiding van een bemande
onderzeeboot, variant B.

Aantal

Defensie heeft de uitkomsten van de KBA beschouwd om het gewenste aantal onderzeeboten
vast te stellen. Daarbij zijn drie factoren gewogen:

– De huidige inzetdoelstelling van de Walrusklasse-onderzeeboten in normale omstandigheden;

– De inzetdoelstelling van de NAVO in een conflictsituatie;

– Onvoorzien incidenteel onderhoud als gevolg van opgetreden defecten.

De huidige inzetdoelstelling van de Walrusklasse-onderzeeboten verandert in beginsel
niet met de vervanging door nieuwe onderzeeboten. Deze inzetdoelstelling betreft de
gelijktijdige inzet van twee onderzeeboten, een voor langdurige inzet en een voor
kortdurende inzet. De langdurige inzet vergt in totaal vier boten in een «vierslag»:
op enig moment is een boot op missie, een boot is aan het opwerken voor een missie,
een boot is in recuperatie na een missie en regelmatig is een boot in langdurig onderhoud.
Binnen deze vierslag kan ook worden voorzien in de benodigde kortdurende inzet. Naast
de genoemde inzetdoelstellingen zijn ook regelmatig onderzeeboten nodig voor korte
opdrachten zoals internationale oefeningen. Ook is regelmatig beschikbaarheid gewenst
voor bijvoorbeeld de snelle reactiemacht van de NAVO (VJTF), waarvoor bondgenoten
bij toerbeurt capaciteiten beschikbaar stellen.

Voor grootschalige inzet in NAVO-verband in een conflictsituatie voor de eerste hoofdtaak
– de verdediging van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied – verwacht de
NAVO van Nederland tenminste drie operationele onderzeeboten, waarvan twee binnen
dertig dagen en één binnen zes maanden. Onderzeeboten moeten echter regelmatig in
groot onderhoud. Als de boot uit het onderhoud komt, is die pas inzetbaar nadat de
bemanning en de onderzeeboot een gereedstellingstraject hebben doorlopen. Met drie
boten bestaat de mogelijkheid dat Defensie regelmatig niet kan voldoen aan de NAVO-inzetdoelstelling
voor de derde inzetbare boot binnen zes maanden. Tijdens consultaties met de NAVO
in oktober 2016 heeft de NAVO in dit verband gepleit voor vier boten, uitgaande van
een structurele beschikbaarheid van 75 procent van de volledig capaciteit.

Een andere belangrijke omstandigheid is het onvoorziene incidentele onderhoud. Net
als auto's of vliegtuigen hebben ook onderzeeboten wel eens een onverwacht defect.
De praktijk leert dat dergelijke storingen de inzetbaarheid aanzienlijk kunnen verlagen.
In de planning wordt met dit incidentele onderhoud geen rekening gehouden. Als dergelijk
onderhoud toch noodzakelijk blijkt, kan dit bij drie onderzeeboten de inzetdoelstellingen
tijdelijk onhaalbaar maken. Bij vier onderzeeboten beschikt Defensie over de flexibiliteit
om bij onvoorzien incidenteel onderhoud beter aan de inzetdoelstellingen te kunnen
voldoen.

Op grond hiervan is gekozen om in de volgende fase (D-fase) door te gaan met de verwervingsvoorbereiding
van vier nieuwe onderzeeboten. Het beschikbare budget is daarop aangepast en vastgesteld als
taakstellend budget.

Financiën

Voor de financiering van de vervangende onderzeebootcapaciteit is een levensduurkostenbudget
voor investeringen plus exploitatie voor de nieuwe onderzeeboten voor de levensduur
van 30 jaar vastgesteld op basis van huidige ramingen. Deze bedragen komen geheel
ten laste van de defensiebegroting. Defensie hanteert een langetermijnplanning van
vijftien jaar. In de huidige planperiode (2019–2034) zijn de relevante bedragen volledig
verwerkt. Het beschikbare budget is taakstellend. Dit budget is onderdeel van de jaarlijkse
prijsbijstellingssystematiek.

De bijgaande commercieel-vertrouwelijke brief bevat hierover gedetailleerde informatie12.

Shortlist van kandidaat-werven

Gelijktijdig met de kosten-batenanalyse is onderzoek verricht naar de meest geschikte
kandidaat-werven die de gekozen variant kunnen leveren en eventueel onderhouden. Dit
onderzoek heeft geresulteerd in een shortlist van kandidaat-werven waar het DMP na
de B-fase mee kan worden voortgezet. Tijdens de werfselectie heeft de Spaanse werf
Navantia aangegeven weinig af te kunnen wijken van het Military Off The Shelf (MOTS)-concept dat door Navantia is aangeleverd tijdens de eerste informatie uitvraag.
Dit aangeleverde MOTS-concept vormt geen onderdeel van de te kiezen varianten na de
vergelijking en staat ver af van de door Defensie gekozen variant B. Hieruit heeft
Defensie geconcludeerd dat de werf Navantia niet wordt geselecteerd voor het vervolgen
van het project na de B-fase. De andere drie kandidaat-werven kunnen naar verwachting
deze variant wel bouwen.

Verwervingsstrategie en verwervingsvoorbereidingsfase (D-fase)

Bij de keuze voor een verwervingsstrategie waren zowel beleidsmatige als beheersmatige
aspecten belangrijk. Beleidsmatig is de DIS en bijbehorende strategische autonomie
en het nationale veiligheidsbelang het uitgangspunt. Beheersmatig staat risicobeheersing,
waaronder budgettaire beheersbaarheid en tijdige levering centraal. Geen van de kandidaat-werven
kwam in de onderzoeken op al deze aspecten als unanieme winnaar naar voren. Dit heeft
geleid tot een verwervingsstrategie in concurrentie, onder artikel 346 VWEU, met de
drie resterende kandidaat-werven: Naval Group, Saab Kockums en tkMS. Deze strategie
stelt Defensie in staat om verschillende aanbiedingen te vergelijken en zodoende de
beste prijs-kwaliteit verhouding en gunstige contractvoorwaarden af te dwingen. Dit
geldt nadrukkelijk ook voor de invulling van aspecten uit de DIS. Tevens is Defensie
hiermee in staat de risico’s voor product, tijd en geld optimaal te beheersen.

De balans voor de kennis en informatie over de ontwikkeling, engineering en bouw van
onderzeeboten (en alles wat daarmee samenhangt) helt tussen Defensie en de kandidaat-werven
over in de richting van de industrie. Bij een verwervingsvoorbereiding in concurrentie
heeft Defensie de mogelijkheid om de informatie van meerdere aanbieders te vergelijken
om genoemde onbalans te ondervangen. Ook zal Defensie extern capaciteit inhuren, om
de ontbrekende kennis en kunde in de eigen organisatie aan te vullen.

Met een verwervingsstrategie in concurrentie gaat het project in de D-fase door met
het voorbereiden van de verwerving van de nieuwe onderzeeboten en de exploitatie van
de nieuwe vloot. Het doel is om tijdens deze fase te komen tot de keuze voor één leverancier,
om een langdurig strategisch partnerschap mee aan te gaan, door het realiseren van
een contractuele overeenkomst op basis van een Programma van Eisen voor de nieuwe
onderzeeboot en de instandhouding daarvan.

In deze D-fase zal Defensie het Concept of Operations (CONOPS) vaststellen. Op basis
daarvan wordt de materialisering van de aspecten van de DIS uitgewerkt. Garanties
hiervoor worden in het begin van deze fase besproken met de kandidaat-werven en via
hen met de betreffende overheden. Deze garanties en mogelijke go/no go momenten moeten uiteindelijk worden vastgelegd in afspraken met de betreffende overheden
en pre-contracten met de kandidaat-werven. Hierbij moet onder meer worden gedacht
aan gebruiksrechten inzake intellectueel eigendomsrecht, veiligheidsaspecten (bescherming
van geclassificeerde informatie), risicobeheersing en afspraken met derden binnen
consortia.

Defensie gaat in de D-fase van het project op basis van een concept Programma van
Eisen een dialoog aan met de drie kandidaat-werven en de bijbehorende overheden. Deze
dialoog biedt de ruimte om in samenwerking met die partijen tot een betaalbaar Programma
van Eisen te komen dat in de behoefte voorziet, waarbij tevens eisen op het gebied
van de bijdrage aan wezenlijk nationaal veiligheidsbelang kunnen worden besproken.
Tijdens de dialoog worden ook de eventueel noodzakelijke mogelijkheden voor het inbrengen
van Government Furnished Equipment/Information/Software (GFE/GFI/GFS) besproken. Na de dialoog vindt de gunning plaats op grond van een beoordeling van
ontvangen offertes, met een weging van de vastgestelde criteria in het kader van de
gunning.

Defensie kan in de huidige fase van het proces niet specifieke eisen, gunningscriteria
en wegingsfactoren benoemen. De reden daarvoor is dat aanbestedingsrechtelijk geldt
dat een eenmaal gepubliceerd criterium of een benoemde weegfactor in de loop van een
procedure niet meer gewijzigd mag worden. Dit om de loop van een aanbesteding niet
gedurende het proces op deze manier te beïnvloeden.

In de volgende fase worden de eisen, knock out- en gunningscriteria en wegingsfactoren vastgesteld, waarbij factoren zoals beste
boot voor de beste prijs, risicobeheersing en de uitwerking van het nationaal veiligheidsbelang
en de strategische autonomie als uitgangspunten dienen.

Strategische autonomie en het nationale veiligheidsbelang

Bij een strategisch wapensysteem als de onderzeeboot dient het in de eerste plaats
te gaan om het borgen van het nationale veiligheidsbelang en de strategische autonomie.
Dit is van belang om blijvend te beschikken over de relevante kennis en daarmee de
onderzeeboten gedurende de gehele levensduur zelfstandig te kunnen inzetten en te
onderhouden. Bij de inrichting van de vervolgfase dienen deze factoren leidend te
zijn. Hiermee wordt ook invulling gegeven aan de motie van het lid Bruins Slot c.s.13, die verzoekt om «ontwerp, ontwikkeling, bouw, instandhouding en eindregie van onderzeeboten
binnen de gouden driehoek te accommoderen.»

Nederland moet zelf in staat zijn om in lijn met de eerste hoofdtaak van de krijgsmacht
de nationale veiligheid te garanderen dan wel daartoe een bijdrage te leveren: de
verdediging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied. Een zekere mate van
(strategische) autonomie in het uitvoeren van operaties, gedurende de levensduur van
het nieuwe wapensysteem vormt in de volgende projectfase dan ook een belangrijk aspect
in de verwerving van de vervangende capaciteit. Nederland kan het zich immers niet
veroorloven om voor het bereiken van haar politieke doelstellingen volledig afhankelijk
te zijn van andere landen, de buitenlandse industrie en/of bedrijven. Door gegarandeerde
toegang tot kennis, technologie, de industrie en intellectueel eigendomsrechten draagt
Defensie zorg voor de inzetbaarheid en het voortzettingsvermogen van de vervangende
onderzeebootcapaciteit gedurende de levensduur. Dat betekent overigens niet dat Nederland
binnen de eigen landsgrenzen onverkort over al deze zaken zelf dient te kunnen beschikken.
De DIS stelt dat «nationale autonomie op grond van wezenlijke belangen wellicht wenselijk
is, maar praktisch onhaalbaar». Het gaat om gegarandeerde toegang tot en het kunnen
beschikken over de middelen die noodzakelijk zijn om de operaties uit te kunnen voeren
en voort te zetten, ongeacht het soort operaties en de coalitie waarbinnen deze plaatshebben.
Een vergelijking van de offertes van potentiële leveranciers zal hiertoe het beste
inzicht bieden.

Voor Nederland is, zoals beschreven in de DIS, een sterk marinebouwcluster van strategisch
belang teneinde de wezenlijke belangen van de nationale veiligheid te kunnen beschermen,
ook tijdens de instandhouding van een wapensysteem. Meerdere aspecten zijn hierbij
relevant, waaronder de mate waarin Nederland kan beschikken over de vereiste kennis
en toegang tot intellectueel eigendom om de onderzeeboten autonoom in te zetten, in
stand te kunnen houden, en te kunnen moderniseren en verbeteren.

Industriële samenwerking

Vanuit een economische en industriële invalshoek is de toekomstige positie van het
Nederlandse marinebouwcluster van belang, inclusief MKB en kennisinstituten. Een belangrijk
instrument hierbij is het opstellen van een industriële samenwerkingsovereenkomst,
die door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat in een parallel spoor met
de kandidaat-werven wordt uitgewerkt. In deze overeenkomst zullen zowel de kwantiteit
als kwaliteit van de industriële activiteiten, in nauwe samenhang met de gewenste
graad van strategische autonomie, worden verwoord. Dit moet ook worden gezien tegen
de achtergrond van de op handen zijnde consolidatie van de Europese scheepsbouwsector,
inclusief de marinebouw.

De Nederlandse marinebouwsector in brede zin dient op het gebied van onderzeeboten
een zo goed mogelijke positie te verkrijgen in de toeleveringsketens van buitenlandse
werven. Een goede positie als toeleverancier biedt de Nederlandse gouden driehoek
de kans om de eigen kennis te vergroten, waarvan Defensie ook weer profiteert. De
vervolgfase moet daar meer duidelijkheid over geven.

Risicobeheersing

Defensie moet haar eigen risicobeheersing met betrekking tot het proces inrichten.
Defensie heeft hiervoor een interne projectorganisatie op gezet, draagt zorg voor
interne checks and balances en volgt de procedure voor grote projecten voor de Tweede Kamer.

Defensie formuleert een concept Programma van Eisen, voordat met de dialoog met de
industrie wordt aangevangen. Dat Programma van Eisen wordt in dialoog verder uitgewerkt,
waarbij het van belang is de uitkomsten van de in de B-fase uitgevoerde KBA periodiek
te actualiseren in een businesscase, om afwijkingen zo snel mogelijk te identificeren
en te mitigeren. Defensie stelt daarnaast eisen aan de tijdigheid van het op te leveren
product en het taakstellend beschikbare budget voor de gehele lifecycle van de toekomstige onderzeebootcapaciteit. Daarnaast worden eisen gesteld aan de
financiële positie van de contractpartijen en wil Defensie inzicht hebben in de onderbrenging
van de contractpartijen in de betreffende industriële conglomeraten en daarmee samenhangende
risico’s en financiële kruisverbanden. Als nader uit te werken gunningscriterium wordt
daarom meegenomen in hoeverre de werven voldoen aan de eisen omtrent risicobeheersing
die Defensie opstelt. Hier moet een risicoprofiel voor worden opgesteld.

Buitenland- en veiligheidspolitieke prioriteiten en samenwerking

De aanschaf van de nieuwe onderzeeboten dient de internationale buitenland- en veiligheidspolitieke
prioriteiten en samenwerking (o.a. in Europees, NAVO- en VN-verband) zoveel mogelijk
te ondersteunen. Hiervoor zijn wegingselementen zoals strategische samenwerking met
NAVO-bondgenoten en andere strategische partners en bijdragen aan Europese defensiesamenwerking
van belang. In de dialoog met de kandidaat-werven en betreffende overheden worden
deze aspecten verder uitgewerkt.

Governance / Projectbeheersing

Voor de beheersing van grote materieelprojecten werkt Defensie volgens het Defensie
Materieel Proces (DMP), dat voorziet in de wijze van informatievoorziening aan de
Tweede Kamer. Voor dit project wordt de KBA bij iedere faseovergang geactualiseerd.

Zoals gebruikelijk in aanbestedingstrajecten stelt Defensie vanaf het begin uitsluitingsgronden
en geschiktheidscriteria op. Het project Vervanging Onderzeebootcapaciteit heeft de
volgende bedrijfseconomische eisen kenbaar gemaakt: inschrijving in het handelsregister,
niet in surseance van betaling, niet betrokken bij faillissement, aantoonbare quality assurance eisen, accepteren voor-calculatorisch prijsonderzoek van offertes en inzicht in de
financiële positie van de betrokken concerns. Ook verlangt Defensie van deelnemende
partijen een verklaring dat zij in de afgelopen vier jaar niet onherroepelijk veroordeeld
zijn voor bijvoorbeeld fraude of omkoping. Deze eisen zijn van kracht gedurende het
gehele aanbestedingstraject en bedrijven hebben de plicht om melding te maken indien
ze daarvan afwijken. Indien van toepassing, dient een moederconcern garant te staan
voor de uitvoering van het af te sluiten contract, om financiële risico’s af te dekken.

Met haar rapport van 6 maart 2019 heeft de Algemene Rekenkamer (AR) de lessen ten
aanzien van het JSF-programma gepubliceerd. Met deze publicatie wil de AR ervaringen
en lessen meegeven die van nut kunnen zijn voor de aanschaf van groot Defensie materieel
in de toekomst. Deze lessen zijn ook van toepassing op het project Vervanging Onderzeebootcapaciteit.
Zo zal Defensie ook voor de volgende fase van het project onder meer duidelijk de
scope in product, tijd en geld definiëren en daarnaast de vastgestelde governance
strak hanteren, een risicostrategie uitwerken en het onderwerp «valutarisico» beschouwen.

Informatie aan Kamer

Volgens de vigerende regelgeving vindt deze vervanging plaats in de vorm van een niet
gemandateerd project en volgt het project het in 2017 aangepaste DMP14. Verder is het project Vervanging Onderzeebootcapaciteit door de Tweede Kamer aangemerkt
als een «groot project» conform de Regeling Grote Projecten15. Uw Kamer wordt conform deze regeling door middel van (tussentijdse) rapportages
geïnformeerd over het project Vervanging Onderzeebootcapaciteit. Hiertoe wacht ik
de Uitgangspuntennotitie van de Kamer af.

Externe toetsing

Begin 2016 heeft Defensie besloten met drie maatregelen de externe toetsing van de
onderzeebootvervanging te versterken: de instelling van een Klankbordgroep en van
een ambtelijke Interdepartementale Coördinatiegroep, en het geven van een onderzoeksopdracht
aan de Auditdienst Rijk om een procestoets uit te voeren tot en met de B-fase.

Klankbordgroep

De Klankbordgroep heeft de onderbouwing door Defensie van de behoefte aan vervangende
onderzeebootcapaciteit beoordeeld. Zij heeft daartoe onder andere de concepten van
het A-document en de A-brief kritisch tegen het licht gehouden en daarover een advies
uitgebracht. De adviezen van de Klankbordgroep zijn in de A-brief verwerkt. Daarnaast
heeft de Klankbordgroep adviezen gegeven over de inrichting van de B-fase, daar is
invulling aan gegeven.

Interdepartementale Coördinatiegroep

De hoog-ambtelijke Interdepartementale Coördinatiegroep (ICG) had als oogmerk om,
gedurende het gehele vervangingstraject, zorg te dragen voor informatie-uitwisseling
en coördinatie, maar ook om de betrokkenheid van de desbetreffende departementen te
vergroten. De ICG kwam periodiek bij elkaar. Met het instellen van een Ministeriële
Commissie (zie hierna) komt de ICG in de vervolgfase te vervallen.

Auditdienst Rijk

De Auditdienst Rijk is gevraagd een procestoets uit te voeren van de governance en
het te doorlopen besluitvormingsproces in de DMP A-fase. Waar mogelijk zijn de aanbevelingen
die volgden uit onderzoek dat is uitgevoerd door de Auditdienst Rijk in de B-fase
overgenomen. De gesprekken voor de opdracht voor de ADR in de vervolgfase lopen momenteel.

Ministeriële commissie

In de vervolgfase van het project wordt een Ministeriële Commissie (MC) ingesteld.
Het doel van de MC is om de politieke sturing van het kabinet op de vervolgfase te
faciliteren en te stroomlijnen. De Minister-President zit de vergaderingen van de
MC voor. De vergaderingen van de MC zullen worden voorbereid door een Ambtelijke Commissie.

Exploitatie

Tijdens de B-fase heeft de exploitatie, en daarbij dus ook de instandhouding van de
vervangende capaciteit, aandacht gekregen binnen de KBA op het niveau van varianten.
Dit komt vooral tot uiting in de analyse van de levensduurkosten en de uitwerking
van de inzetambitie in het kader van de batenanalyse. Verder onderzoek naar de exploitatie
en de mogelijkheden om tijdens de exploitatie samen te werken met de markt krijgt
de noodzakelijke aandacht in het kader van sourcing tijdens de volgende fase van het project. Bij het onderzoek naar de mogelijkheden
van samenwerking geldt op dit moment als uitgangspunt dat Den Helder de thuishaven
van de onderzeeboot vloot blijft. De Directie Materiële Instandhouding van het Commando
Zeestrijdkrachten blijft nadrukkelijk betrokken bij de instandhouding van de nieuwe
capaciteit op het koppelvlak tussen operationele inzet en onderhoud. Vanwege de specifieke
karakteristieken en werkwijze is het vanzelfsprekend dat de Nederlandse gouden driehoek
daarbij betrokken wordt.

Tot slot

Defensie vraagt conform het DMP-proces potentiële leveranciers aan het eind van de
dialoog om een offerte. Na bestudering van de aanbiedingen, toetsing aan de gestelde
eisen en onderhandelingen met de leveranciers, informeert Defensie met de D-brief
de Tweede Kamer over de keuze voor het product en de leverancier. Na parlementaire
behandeling zal Defensie de overeenkomst met de leverancier bekrachtigen en het af
te sluiten contract ondertekenen. Met de huidige planning zal naar verwachting in
2022 tot gunning van een contract worden overgegaan.

De Staatssecretaris van Defensie,
B. Visser