Brief regering : Diverse onderwerpen mestbeleid

Nr. 367 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 november 2019

Hierbij informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Milieu en Wonen, over
de stand van zaken van diverse dossiers met betrekking tot het mestbeleid.

Herbezinning mestbeleid

In de herbezinning op het mestbeleid wordt bekeken hoe een nieuw mestbeleid er in
de toekomst uit kan gaan zien. Dit is een omvangrijk traject en ik hecht eraan uw
Kamer hier met regelmaat van op de hoogte te houden. Meest recentelijk heb ik dat
gedaan met mijn brief van 19 juli jl. (Kamerstuk 33 037, nr. 360), waarin ik heb aangegeven dat de diverse regiobijeenkomsten zijn afgerond, hieruit
denkrichtingen zijn gedestilleerd en deze worden voorgelegd aan het Planbureau voor
de Leefomgeving (PBL) voor een quick scan en aan een boerenpanel voor een beoordeling
vanuit de praktijk.

Op 29 augustus jl. heeft het boerenpanel plaatsgevonden als vervolg op de startbijeenkomst
en de regiobijeenkomsten. Voor deze bijeenkomst is een zo gemengd mogelijke (o.a.
qua sectoren, locatie, bedrijfstype) groep van agrarisch ondernemers uitgenodigd.
Deze ondernemers zijn gevraagd de opgedane ideeën vanuit de regiobijeenkomsten te
toetsen aan hun praktijkervaring. Het doel was om zo een vollediger beeld te krijgen
van de effecten van de mogelijke maatregelen, en adviezen op te doen voor de implementatie
daarvan. De discussies hebben een verrijking geboden in het proces van beleidsvorming
en helpen mij in de nadere invulling van de contouren. Veel boeren hebben bovendien
aangegeven bereid te zijn om betrokken te blijven in dit proces. Ik heb dan ook voor
ogen deze ondernemers later in het proces, wanneer het gaat om een verdere concretisering
van maatregelen, opnieuw te betrekken.

Het PBL werkt momenteel nog aan de quick scan om de denkrichtingen te toetsen aan
de gestelde doelen/kaders voor de herbezinning. Ik verwacht de resultaten van deze
quick scan op korte termijn te ontvangen. Onder andere op basis van de uitkomst van
deze quick scan werk ik verder aan de contouren van een toekomstbestendig mestbeleid.
Het doel van deze contouren is een duidelijke stip op de horizon, aan de hand waarvan
het mestbeleid voor de toekomst kan worden vormgegeven. Hierbij is het van groot belang
dat de maatregelen samenhang hebben met andere opgaven zoals de ontwikkeling naar
kringlooplandbouw en de aanpak van de stikstofproblematiek.Ik heb eerder toegezegd
uw Kamer voor het eind van dit jaar de contouren voor een toekomstig mestbeleid toe
te sturen. Gelet op het voorgenoemde samenhang met de aanpak van de stikstofproblematiek
is hiervoor meer tijd nodig. Ik verwacht uw Kamer in het eerste kwartaal van 2020
te informeren over de contouren.

Derogatie Nitraatrichtlijn

Op 24 september jl. (Kamerstuk 33 037, nr. 363) heb ik uw Kamer geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot de verlenging
van de derogatie voor de jaren 2020 en 2021. In dat kader heb ik uw Kamer op 15 november
jl. de voortgangsrapportage versterkte handhavingsstrategie mest en update waterkwaliteit
derogatiebedrijven toegezonden (Kamerstuk 33 037, nr. 366). Deze stukken heb ik ook naar de Europese Commissie gestuurd en op basis daarvan
ben ik verder met de Commissie in gesprek over verlenging van de derogatie. Ik houd
uw Kamer uiteraard op de hoogte van de voortgang.

Naast de besprekingen over verlenging van de huidige derogatie wordt ook al nagedacht
over de mogelijkheden voor een nieuwe derogatie vanaf 2022. In het Klimaatakkoord
van 28 juni jl. (bijlage bij Kamerstuk 32 813, nr. 342) is de afspraak opgenomen dat de rijksoverheid en LTO Nederland zich inzetten om
per 1 januari 2022 een gewasderogatie voor gewassen die bijdragen aan koolstofvastlegging
(bijvoorbeeld wintergranen, graszaad en winterkoolzaad) en een gewasderogatie voor
grasland te realiseren (afspraken e en u in paragraaf C4.5.3 Landbouwbodems en vollegrondsteelt).
De tijd tot 1 januari 2022 wordt gebruikt om tot pilots te komen voor wetenschappelijke
onderbouwing van de aanvraag in Brussel. In afstemming met LTO Nederland en de POV
is tot een lijst mogelijke alternatieve invullingen van de huidige derogatie gekomen1. Deze lijst is ter advies voorgelegd aan de Commissie Deskundigen Meststoffenwet
(CDM), waarbij de CDM is gevraagd de verschillende opties te scoren op onder andere
nitraatuitspoeling, deelname bereidheid, kringlooplandbouw, koolstofopslag, weidevogels
en grondgebondenheid. Het advies van de CDM bied ik uw Kamer hierbij aan2. Ik ben momenteel met sectorpartijen en WUR in overleg om te komen tot een gedegen
wetenschappelijke onderbouwing, op basis waarvan vervolgens tot een afweging en concreet
voorstel voor invulling van een nieuwe derogatie gekomen kan worden. Ik verwacht hier
begin volgend jaar meer duidelijkheid over te kunnen geven.

Bovengronds uitrijden van runderdrijfmest

Zoals door uw Kamer verzocht met de motie van de leden De Groot en Futselaar (Kamerstuk
21 501-32, nr. 1115) is de vrijstellingsregeling voor het bovengronds uitrijden van runderdrijfmest verlengd
voor een periode van 5 jaar (Stcrt. 2019, nr. 9387). Deze vrijstellingsregeling voor 2019 tot en met 2023 is een voortzetting van de
vrijstellingsregelingen voor bovengronds uitrijden van runderdrijfmest over de perioden
2014 (Stcrt. 2014, nr. 5213), 2015–2016 (Stcrt. 2015, nr. 4198) en 2017–2018 (Stcrt. 2017, nr. 3621). In 2019 hebben zich 514 deelnemers aangemeld voor de vrijstelling, dat is een toename
van 116 bedrijven. Ik heb RVO.nl gevraagd te bekijken of de aangemelde bedrijven voldoen
aan de voorwaarden.

Zoals beschreven in mijn brief van 3 april 2019 (Kamerstuk 33 037, nr. 353) is in de afgelopen periode gewerkt aan een plan voor vervolgonderzoek. Bij het opstellen
van dit plan is in overleg getreden met de Technische Commissie Bodem en de betrokken
sectorpartijen Vereniging voor Behoud van Boer en Milieu (verder VBBM), Netwerk Grondig
en Vereniging Noordelijke Friese Wouden. De komende periode wordt het onderzoeksplan
naar kringloopboeren met inputarme en emissiearme bedrijfsvoering op rundveebedrijven
afgerond, in afstemming met de eerder genoemde partijen. Daarna zal gestart worden
met het uitzetten van dit onderzoek.

Voortgang pilots zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn

In het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn zijn diverse pilotprojecten opgenomen
om onderdelen van het mestbeleid te onderzoeken en/of daarmee te experimenteren. Deze
pilots leveren ook een bijdrage aan de realisatie van de LNV-visie. Hierbij informeer
ik uw Kamer over de stand van zaken van een aantal van deze pilotprojecten.

Pilot Nitraatwijzer

De pilot Nitraatwijzer omvat een onderzoek naar een indicator op bedrijfs- of perceelsniveau
om de nitraatconcentratie in het bovenste grondwater te schatten3. Dit zou vervolgens gebruikt kunnen worden voor bedrijfsspecifieke verantwoording.
De onderzoekers van de WUR concluderen dat het nitraatresidu (NR) in de laag 0–90 cm
beneden maaiveld gemeten in het najaar, de beste indicator hiervoor is. De indicator
NR is vastgesteld op basis van een literatuurstudie van eerder onderzoek o.a. naar
andere indicatoren in Nederland en daarbuiten, het nitraatbeleid van Vlaanderen en
Baden-Württemberg, plus een aantal deelaspecten en proeven in Nederland. NR is tegen
beperkte kosten op een landbouwperceel vast te stellen; het bepalen van een perceelsgemiddelde
NR-waarde is 15 tot 40 keer goedkoper dan het bepalen van een perceelsgemiddelde waarde
van de nitraatconcentratie in grondwater. NR reageert relatief snel op maatregelen:
de ondernemer krijgt bij meting van NR nog in het betreffende teeltjaar feedback op
zijn/haar handelen.

Voor de onderzochte gebieden in Vlaanderen en Baden-Württemberg geldt NR als toetsinstrument
voor een goede uitvoering van mestmaatregelen door ondernemers. Het wordt daar gebruikt
als handhavings-, sturings-, en monitoringsinstrument voor het mestbeleid. In beide
gebieden geldt een complex schema van maatregelen die bij overschrijding van een bepaalde
drempelwaarde NR wordt opgelegd. De toegepaste drempelwaarden verschillen sterk tussen
beide gebieden. In Vlaanderen en Baden-Württemberg heeft het gebruik van NR geen ontwikkeling
tot eenvoudig bedrijfs- of perceelsspecifiek doelbeleid gestimuleerd. Het heeft wel
geleid tot complexe regelgeving inclusief een groot aantal middelvoorschriften met
weinig vrijheid van handelen in risicogebieden. De aanpak heeft in beide regio’s geleid
tot daling van zowel NR als van de nitraatconcentratie in grond- en oppervlaktewater,
hoewel de daling in Vlaanderen tot stilstand is gekomen afgelopen jaren.

De relatie tussen NR en de nitraatconcentratie in grondwater en de invloed van lokale
factoren daarop, zijn onvoldoende bekend om op basis van NR-meting op een perceel
vast te stellen of de nitraatnorm in het bovenste grondwater (50 mg/l) op dat perceel
en de N-norm in oppervlaktewateren worden overschreden. De bandbreedte hierbij bedraagt
enkele tientallen mg/l, onder andere vanwege jaarvariaties in het weer. Dit is ook
zo in Vlaanderen en Baden-Württemberg. De relatie NR-nitraat wordt in Vlaanderen en
Baden-Württenberg dan ook niet expliciet gebruikt, op basis van de NR zelf wordt bepaald
welke maatregelen benodigd zijn. Gebruik van NR in de bodem in plaats van nitraat
in het grondwater in Nederland voor monitoring en rapportage over de effectiviteit
van het generieke mestbeleid wordt ontraden door de onderzoekers. Het zou een trendbreuk
veroorzaken ten opzichte van de lange tijdreeksen van nitraat in het uitspoelingswater
die reeds zijn opgebouwd in het Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid. In het rapport
wordt de NR wel van grote waarde geacht voor sturing en bewustwording bij agrarische
ondernemers. De indicator geeft de ondernemer relatief snel feedback op zijn/haar
handelen, geeft de mogelijkheid tot zelfevaluatie ten opzichte van de groep, en kan
als basis dienen voor een lerend systeem.

De klankbordgroep van sectorvertegenwoordigers en kennisinstituten, ingesteld naar
aanleiding van de motie van het lid Bisschop (Kamerstuk 33 037, nr. 260) is drie keer mondeling over de voortgang van het onderzoek geïnformeerd4. De klankbordgroep heeft in de laatste bijeenkomst uitgesproken voorstander te zijn
van verder onderzoek naar de relatie tussen NR en de nitraatconcentratie in het uitspoelingswater,
ook als NR alleen gebruikt wordt voor sturing en bewustwording. In het rapport wordt
aangegeven dat voor het vaststellen van die relatie tenminste vijf jaren metingen
nodig zijn op proefpercelen die verschillen in bodem, grondwatertrap en gewas. Deze
termijn is nodig om weerseffecten te ondervangen. Zoals hierboven genoemd zal er ook
daarna een onzekerheidsmarge blijven bestaan in voorspelde nitraatconcentratie behorend
bij bepaalde gemeten NR-waarde. Verder onderzoek is nodig om een beter begrip te hebben
van de onzekerheid en om de onzekerheid te verkleinen waar mogelijk. De doorlooptijd
van het benodigde onderzoek betekent dat de uitkomsten geen rol kunnen spelen in het
aanstaande zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn. Dit gegeven, samen met de aanzienlijke
kosten van het onderzoeksvoorstel door het vele veldwerk, heeft ertoe geleid dat aan
de klankbordgroep is gemeld dat verder onderzoek naar genoemde NR-nitraat relatie
alleen te verantwoorden is indien sectoren bereid zijn twee derde van het benodigde
budget te fourneren. De sectoren is gevraagd om uiterlijk begin december a.s. aan
te geven of men daartoe bereid en in staat is.

Pilot Mineralenconcentraat

In de pilot Mineralenconcentraat wordt dierlijke mest verwerkt tot een hoogwaardige
meststof die kan worden ingezet als kunstmestvervanger. Dit sluit goed aan bij de
ambities uit de LNV-visie om kunstmest te vervangen door hoogwaardige producten uit
dierlijke mest. De Europese Commissie heeft aangekondigd te komen met een richtsnoer
voor mestverwerkingsproducten die veilig gebruikt kunnen worden in nitraatgevoelige
gebieden en daarmee de status van kunstmest kunnen krijgen. In dit traject presenteert
het Joint Research Centre deze maand een concept-rapport. Dit rapport zal in het Nitraatcomité
met experts worden besproken. Daarnaast vindt er begin volgend jaar een vergadering
plaats met wetenschappelijke experts op het gebied van mestverwerking. De Europese
Commissie heeft aangekondigd in mei 2020 dit traject te willen afronden en met een
richtsnoer te komen voor dergelijke producten. Omdat het richtsnoer op zich laat wachten,
en de pilot mineralenconcentraat tot 31 december 2019 loopt, zal ik de pilot met twee
jaar verlengen tot 31 december 2021, om de bedrijven die nu participeren voor de komende
twee jaar zekerheid te bieden dat het product dat zij maken afgezet kan worden. Ik
ga er vanuit dat er na deze datum een generieke mogelijkheid is voor deze bedrijven
en dat een verder vervolg van de pilot dan niet meer noodzakelijk is.

Pilot akkerbouw en vollegrondsgroententeelt

Eind 2018 is, als onderdeel van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, een gedragsinterventie
ontwikkeld gericht op akkerbouwers en vollegrondsgroenten-telers op zuidelijk zand-
en lössgrond5. Aanleiding hiervoor was het syntheserapport Evaluatie Meststoffenwet 2016, dat meldde
dat in het grondwater onder akkerbouw in de zandregio in de periode 2011–2014 gemiddelde
nitraatconcentraties gemeten zijn van rond de 80 milligram per liter en dat vollegrondsgroentenbedrijven
daar nog boven liggen (RIVM, 2014)6, wat erop duidt dat in deze sector-grondsoort-combinatie nutriënten beter benut zullen
moeten worden.

Door goed te kijken naar de prikkels die van invloed zijn op het gedrag van de boer,
en gebruik te maken van inzichten uit de gedragswetenschappen, is een aanpak ontwikkeld
waarin de zogenaamde «nitraatapp» centraal staat: een app die, in combinatie met meetstrips,
de boer de mogelijkheid geeft om op een laagdrempelige manier het nitraatgehalte te
meten op de eigen percelen, zodat inzicht kan ontstaan in de gevolgen van het eigen
handelen. Door in communicatie en tijdens bijeenkomsten zichtbaar te maken dat steeds
meer boeren aan de slag gaan met het nemen van maatregelen tegen nitraatuitspoeling,
kan een nieuwe sociale norm ontstaan. Deze werkwijze sluit aan bij de LNV-visie, waarin
het versterken van de positie van de boer een belangrijk uitgangspunt is. Met deze
activiteiten geeft LNV akkerbouwers en vollegrondgroentetelers een middel in handen
om zelf meer regie te pakken rond de uitspoeling van nitraat, en om een stapje te
zetten in de richting van een sterke en duurzame landbouw in 2030. Bij de aanpak is
samenwerking gezocht met stakeholders als Brabant Bewust, Delphy en Meststoffen Nederland.
Daarnaast is dit initiatief ondersteund door RVO.nl, NVWA, Deltares, Cumela, NAJK
en de provincie Noord-Brabant, als mede-afzenders van de interventie.

Uit vooronderzoek bleek dat de effectiviteit van de gedragsinterventie het grootst
is wanneer boeren een persoonlijke instructie krijgen over het gebruik van de nitraatapp.
Er is daarom gestart met twee «meetdagen», die plaatsvonden op 27 en 28 juni 2019.
Hierbij zijn akkerbouwers en vollegrondgroentetelers uitgenodigd om gezamenlijk, onder
begeleiding van experts, op het bedrijf van een collega-akkerbouwer nitraat te meten.
Vervolgens was er gelegenheid voor een discussie met experts en met collega’s over
bekende en nieuwe maatregelen tegen uit- en afspoeling. In totaal hebben ongeveer
dertig boeren deelgenomen. Vervolgens zijn op 7 en 8 september 2019 tijdens de Agrarische
Dagen in Someren (de grootste landbouwbeurs in Zuid-Nederland met naar schatting 12.000
bezoekers) demonstraties verzorgd met de nitraatapp en zijn nitraatstrips uitgedeeld
om het thuis meten te bevorderen. Met deze demonstraties zijn circa 200 boeren bereikt.

De ervaringen uit de pilot worden onderdeel van het project kennisverspreiding als
activiteit van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer. Met dit programma wordt bij een
grote groep agrariërs verbinding gelegd tussen kennis en handelingsperspectief.

Resultaten meting grondgebondenheid

Op 29 maart 2018 heb ik aan uw Kamer de nulmeting grondgebondenheid, opgesteld door
Wageningen Economic Research (WEcR), doen toekomen (Kamerstuk 33 037, nr. 281), die in het plenaire debat over de algemene maatregel van bestuur Verantwoorde groei
melkveehouderij (AMvB grondgebondenheid) van 23 april 2015 is toegezegd (Handelingen II
2014/15, nr. 80, items 4 en 7). Bij de totstandkoming van de monitoring over 2016 en 2017 is gebleken dat definities
en uitgangspunten uit de nulmeting aanpassing behoefden, dit heeft geleid tot vertraging
in de metingen over de jaren 2016 en 2017. Hierbij bied ik uw Kamer de aangepaste
nulmeting over het jaar 2015 aan inclusief de monitoring over de jaren 2016 en 20177.

De nulmeting over 2015 is een beschrijving en analyse van grondgebondenheid van de
melkveehouderij én van de situatie op de agrarische grondmarkt (ontwikkeling grondprijzen,
grondmobiliteit) over het jaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van de AMvB grondgebondenheid.
Deze meting is het uitgangspunt voor de volgende metingen.

De meting over het jaar 2016 laat zien dat de gemiddelde grondgebondenheid lager was
dan in 2015 als gevolg van de groei van de melkveestapel. De meting over het jaar
2017 geeft aan dat deze afname gedeeltelijk ongedaan is gemaakt mede als gevolg van
fosfaat-reducerende maatregelen en gemiddeld lage melkprijzen in 2015 en 2016. Het
aantal bedrijven met melkvee is tussen 2015 en 2017 met 3,3% afgenomen tot 20.200,
terwijl het aantal melkkoeien per saldo is toegenomen met 4,4% tot 1,69 mln. De ingrepen
van het fosfaatreductieplan hebben geleid tot een daling van de jongveestapel in 2017.
Het areaal grond in gebruik bij de bedrijven met melkvee is tussen 2015 en 2017 met
2,5% toegenomen tot 995.000 ha.

Fosfaat- en stikstofexcretie

Op 21 november heeft het CBS de derde kwartaalrapportage 2019 over de fosfaat- en
stikstofproductie van de Nederlandse veestapel gepubliceerd8. Het betreft een momentopname, waarbij zoveel mogelijk wordt uitgegaan van de meest
recente gegevens en van de omvang van de rundveestapel op 1 oktober 2019.

De momentopname van de fosfaat- en stikstofexcretie in de derde kwartaalrapportage
is vrijwel gelijk aan die in de tweede kwartaalrapportage. De melkveehouderij lijkt
ruim onder het fosfaatplafond en net onder het stikstofplafond uit te komen. Ook de
varkens- en pluimveehouderij bevinden zich onder de sectorale plafonds. Wel moet hierbij
worden opgemerkt dat nog niet alle gegevens voor 2019, zoals de fosfor- en stikstofgehaltes
in het ruwvoer, al bekend en meegenomen zijn. De definitieve cijfers kunnen dus nog
afwijken, maar het beeld dat naar voren komt is positief.

Wel valt op dat de excretie in de categorie «overig» opnieuw wat is gestegen. Dit
hangt hoofdzakelijk samen met een hoger aantal vleeskalveren. De categorie «overige
diersoorten» bestaat uit een verzamelcategorie van slecht vergelijkbare diersoorten
(vleesrunderen, kalveren, eenden, paarden, pony’s, geiten, schapen, pelsdieren en
konijnen) en heeft geen apart plafond. Ik houd de ontwikkeling in deze verzamelcategorie
in de gaten. Voor dit moment gaat het nog om voorlopige cijfers en is er geen sprake
van een dreigende overschrijding van het nationale productieplafond. Op het moment
dat dit laatste wel zou dreigen, zal ik bezien welke oorzaken daaraan ten grondslag
liggen en welke maatregelen voor de betreffende diersoort nodig zijn.

Fosfaatexcretie per sector (in miljoen kg)

 

Plafond

2018 definitief

1e kwartaal 2019

2e kwartaal 2019

3e kwartaal 2019

Melkvee

84,9

78,7

76,9

75,7

75,8

Varkens

39,7

37,7

37,3

37,7

36,9

Pluimvee

27,4

25,9

26,0

25,5

25,5

Overig

20,91

19,8

18,9

20,4

20,6

Totaal

172,9

162

159

159

159

X Noot

1

De categorie overig heeft geen formeel fosfaatplafond. De hier genoemde maximale fosfaatproductie
is het nationale fosfaatplafond minus de sectorale fosfaatplafonds voor melkvee, varkens
en pluimvee.

Stikstofexcretie per sector (in miljoen kg)

 

Plafond

2018 definitief (2018 na 5-jaars-middeling)

1e kwartaal 2019

2e kwartaal 2019

3e kwartaal 2019

Melkvee

281,8

289,9

(277,4)

288,1

280,6

279,9

Varkens

99,1

96,8

96,8

96,8

95,0

Pluimvee

60,3

56,7

55,1

56,1

56,1

Overig

63,21

60,2

57,6

60,4

61,4

Totaal

504,4

503,5

(489,9)

498

494

492

X Noot

1

De categorie overig heeft geen formeel stikstofplafond. De hier genoemde maximale
stikstofproductie is het nationale stikstofplafond minus de sectorale stikstofplafonds
voor melkvee, varkens en pluimvee.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten