Brief regering : Turboliquidatie van rechtspersonen

Nr. 253
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2019

In het Algemeen Overleg op 4 oktober 2018 heb ik uw Kamer toegezegd om in te gaan
op de snelle ontbinding, ook wel bekend als «turboliquidatie van rechtspersonen»,
en de wenselijkheid van de gecreëerde constructie.1 Dit fenomeen betreft het op eigen initiatief en zonder vereffening ontbinden van
rechtspersonen indien er geen baten zijn. Door het lid Van Oosten (VVD) is in het
overleg gevraagd naar een zodanige aanpassing van de wet dat een turboliquidatie alleen
nog kan als er geen schulden en geen baten aanwezig zijn.

De wettelijke mogelijkheid van turboliquidatie is in 1994 ingevoerd om misbruik van
inactieve rechtspersonen te voorkomen. Het is belangrijk dat rechtspersonen eenvoudig
kunnen worden opgericht en dat deze ook weer eenvoudig zijn op te heffen als de activiteiten
worden gestaakt. Uit onderzoek naar de toepassing van turboliquidaties blijkt dat
in het merendeel (80%) van de gevallen zowel baten als fiscale schulden ontbreken.
Risico op misbruik is mogelijk, maar dit betekent niet dat turboliquidaties veelal
malafide zijn of de regeling ongeschikt is. Ik acht het van belang dat de wettelijke
mogelijkheid van een turboliquidatie behouden blijft. Indien sprake is van een turboliquidatie
met achterlating van schulden verdient de rechtsbescherming van de positie van schuldeisers
verbetering. Daarom bereid ik een wetswijziging voor om hen beter in staat te stellen
om te beoordelen of er sprake is van benadeling en of zij stappen ondernemen.

Ontbinding van rechtspersonen

Een rechtspersoon kan worden ontbonden door middel van een ontbindingsbesluit, dat
wordt genomen door de algemene vergadering van aandeelhouders (bij een NV of BV) of
het bestuur (bij een stichting). Indien er nog baten (te verwachten) zijn, wordt een
vereffenaar aangesteld en treedt een formele vereffeningsfase in. Door een vereffenaar
worden de lopende verplichtingen afgehandeld. De wet stelt formele eisen aan de vereffening,
zoals de inschrijving van de vereffenaar in het handelsregister (2:23 lid 4 BW) en
het afleggen van rekening en verantwoording door de vereffenaar. Pas na afronding
van de vereffening houdt de rechtspersoon op te bestaan. Mocht tijdens de vereffening
blijken dat de schulden de baten overtreffen, dan is de vereffenaar verplicht om een
faillissement aan te vragen (art. 2:23a lid 4 BW).

De wet voorziet ook in de mogelijkheid van een «snelle» ontbinding, dat wil zeggen
een ontbinding zonder formele vereffeningsfase. Indien baten op het tijdstip van de
ontbinding ontbreken, houdt de rechtspersoon op te bestaan (2:19 lid 4 BW). Deze ontbindingsvorm
wordt ook wel «turboliquidatie» genoemd. Een vereffeningstermijn na ontbinding ontbreekt,
alsook de aanstelling van een vereffenaar, omdat er geen baten zijn en er niets meer
valt te vereffenen. Het moment van ontbinding valt in dat geval direct samen met het
moment waarop de rechtspersoon ophoudt te bestaan. De wet stelt bij de toepassing
van de turboliquidatie geen nadere eisen aan de verantwoording over het ontbreken
van baten of de afwezigheid van schulden. Het bestuur doet enkel opgave bij de Kamer
van Koophandel (KvK) van het feit dat de rechtspersoon is opgehouden te bestaan en
verzoekt om uitschrijving uit het handelsregister. De turboliquidatie wordt daarom
beschouwd als een snelle, eenvoudige en goedkope wijze om een rechtspersoon op te
heffen.

Tabel Huidige situatie: ontbindingsopties die afhankelijk zijn of er baten zijn.

I

geen baten, geen schulden

Turboliquidatie

II

geen baten, wel schulden

Turboliquidatie

III

wel baten, geen schulden

Vereffening door een vereffenaar

IV

wel baten, wel schulden

Vereffening door een vereffenaar. De vereffenaar heeft een wettelijke verplichting
tot faillissementsaanvraag als de schulden de baten overtreffen.

De mogelijkheid om te ontbinden zonder vereffening heeft sinds de invoering ingang
gevonden. In het handelsregister zijn er in 2018 iets minder dan 37.000 ontbindingsbesluiten
geregistreerd, waaronder bijna 33.000 turboliquidaties. In 2017 ging het om iets meer
dan 40.000 ontbindingsbesluiten, waarvan ruim 35.000 turboliquidaties. Het aantal
turboliquidaties is ten opzichte van 2012 in absolute zin toegenomen met ongeveer
10.000 gevallen.

Het belang van turboliquidaties

De mogelijkheid van turboliquidatie werd in 1994 ingevoerd, tegelijk met de introductie
van de ambtshalve ontbindingsbevoegdheid (artikel 2:19a BW) van de KvK voor inactieve
rechtspersonen.2 De reden was om misbruik van lege rechtspersonen te voorkomen en het handelsregister
te kunnen schonen van inactieve rechtspersonen. De algemene vergadering van aandeelhouders
en (bij stichtingen) het bestuur werden bevoegd om te besluiten tot ontbinding zonder
vereffening. Die verantwoordelijkheid past bij de autonomie van de rechtspersoon.
Het is van belang dat nieuwe rechtspersonen eenvoudig kunnen worden opgericht en dat
deze vervolgens ook eenvoudig zijn op te heffen als de activiteiten worden gestaakt.
Dit motief blijft relevant. Het op papier laten voortbestaan van inactieve rechtspersonen
brengt immers als risico met zich dat inactieve (lege) rechtspersonen worden opgekocht
om als dekmantel te fungeren voor malafide activiteiten. Het feit dat een rechtspersoon
al meerdere jaren bij de KvK staat ingeschreven, kan voor een fraudeur aantrekkelijk
zijn omdat het de schijn kan wekken dat het om een bonafide onderneming gaat.

Risico’s van turboliquidatie

Zorgen3 over mogelijk misbruik spitsen zich vooral toe op de situaties waarin een boedel
met schulden wordt achtergelaten. Dit geeft aanleiding om de regeling voor turboliquidatie
te bezien. Vanuit het belang van de rechtsbescherming is de vraag hoe de positie van
schuldeisers en de autonomie van bestuurders en aandeelhouders zich tot elkaar verhouden.

Door de Belastingdienst is onderzoek gedaan naar de aard en omvang van turboliquidaties4. De omvang is in beeld gebracht over de periode 2010–2016. In gemiddeld 80% van de
turboliquidaties gaat het om boedels zonder baten en fiscale schulden. Dit is een
indicatie dat activiteiten zijn gestaakt. Er kunnen nog schulden zijn aan derden.
Het onderzoek biedt een goede aanzet voor risicoselectie aan de hand van een aantal
risico-indicatoren. Maar een mogelijk verhoogd risico vormt geen bewijs dat er malafide
gehandeld is. Ten aanzien van de vraag welke turboliquidaties malafide zijn of wat
de omvang van mogelijke malafide turboliquidaties is, geeft dit onderzoek dan ook
geen uitsluitsel. Zo’n kwalificatie zou een diepgaande beoordeling per individuele
turboliquidatie vragen. Vaststelling van misbruik is bovendien complex, omdat schade
en schulden ontstaan door handelingen die voorafgaan aan de ontbinding door turboliquidatie.
In het algemeen geldt dat mogelijke risico’s op misbruik van rechtspersonen niet bij
voorbaat zijn uit te sluiten. Risico’s op financieel-economische misbruik doen zich
in principe voor bij alle rechtspersonen en dus ook bij rechtspersonen die zijn betrokken
bij een turboliquidatie.

Voor schuldeisers zal het in een individueel geval vooral draaien om de vraag of er
nog baten waren en of alsnog verhaal mogelijk is. Schuldeisers zijn niet kansloos.
Van benadeling kan sprake zijn als blijkt dat baten zijn verzwegen5, activa voorafgaand aan de turboliquidatie aan de boedel zijn onttrokken of als er
selectieve betaling aan schuldeisers plaatsvond. Uit jurisprudentie volgt dat toepassing
van een turboliquidatie kan leiden tot persoonlijke aansprakelijkheid van bestuurders,
indien zij onrechtmatig hebben gehandeld jegens schuldeisers.6 Zo levert turboliquidatie met verzwijging van baten onrechtmatig handelen op van
de bestuurder.7 Het is aan schuldeisers om aan te tonen dat zij benadeeld zijn. Schuldeisers kunnen
de rechtbank verzoeken om heropening (artikel 2:23c lid 1 BW) van de ontbinding, ook
in het geval er geen vereffening heeft plaatsgevonden.8 Dit blijkt maar zelden te gebeuren.9

Aangezien schuldeisers niet vooraf worden geïnformeerd, raken zij veelal pas achteraf
op de hoogte van het «verdwijnen van een rechtspersoon». Een andere praktische belemmering
voor schuldeisers is dat relevante (verantwoordings)informatie ontbreekt. Het bestuur
hoeft geen eindverantwoording af te leggen, bijvoorbeeld door middel van het deponeren
van een slotbalans. Schuldeisers hebben dus geen actueel beeld over de financiële
situatie ten tijde van de toepassing van een turboliquidatie, weten niet waarom baten
ontbreken of vanaf welke datum de activiteiten zijn gestaakt. Hierdoor is voor schuldeisers
onduidelijk waar zij aan toe zijn. Door het ontbreken van financiële verantwoordingsinformatie
kan misbruik te gemakkelijk onopgemerkt blijven.

Daarom ben ik van oordeel dat de rechtsbescherming van schuldeisers verbetering behoeft,
indien een turboliquidatie wordt toegepast met achterlating van schulden. Het voorstel
van het lid Van Oosten (VVD) om de wet zodanig aan te passen dat een turboliquidatie
niet kan, tenzij er geen schulden en geen baten aanwezig zijn, voorkomt misbruik niet
en is niet handhaafbaar. Het zal malafide personen er niet van weerhouden om baten
en schulden te verzwijgen en miskent de wenselijkheid en mogelijkheid dat schulden
binnen een concernverhouding mogen worden gesaldeerd. Het voorkomt het ontstaan van
schulden niet en heft geen van de bovengenoemde bestaande nadelen voor schuldeisers
op. Ten aanzien van de positie van de schuldeisers weeg ik mee dat de voorgestelde
beperking aanleiding zou kunnen geven tot een toeloop van een groot aantal lege boedels
in faillissementsprocedures. Dit leidt tot een omvangrijk beslag op en hoge kosten
voor de rechtspraak, terwijl de kans groot is dat deze faillissementen uiteindelijk
zullen worden opgeheven vanwege het ontbreken van baten. Een schuldeiser schiet daar
per saldo niets mee op en een curator, die vanwege een lege boedel geen salaris ontvangt
voor zijn werkzaamheden, evenmin.

Ik deel wel de visie van het lid Van Oosten dat de positie van schuldeisers bij turboliquidatie
aandacht behoeft. Ook de SP vroeg om beter grip op turboliquidaties.10 Ik stel daarom voor om de verantwoordingsplicht nader aan te scherpen, waardoor de
transparantie bij de toepassing van de turboliquidatie wordt vergroot. Dit verbetert
de balans tussen de positie van schuldeisers enerzijds en de autonomie van bestuurders
en aandeelhouders anderzijds. Ook wordt beter aangesloten bij de waarborgen die gelden
voor de ontbinding met een formele vereffening. Dit leidt tot een lastenverzwaring
voor rechtspersonen, maar verbetert ook de rechtsbescherming. Tegelijkertijd blijft
de belangrijke rol die de turboliquidatie speelt, behouden, zodat rechtspersonen eenvoudig
kunnen worden ontbonden. In dit licht vind ik een lastenverzwaring verdedigbaar.

Beoogde maatregelen

Ik neem de volgende specifieke maatregelen. Een bredere bekendmaking en de verbetering
van de toegankelijkheid van verantwoordingsinformatie zijn nodig. Ik wil daarmee bewerkstelligen
dat schuldeisers zich een completer financieel beeld kunnen vormen van de rechtspersoon
waarop een turboliquidatie is toegepast. Dit draagt bij aan de transparantie en verbetert
de informatiepositie van schuldeisers. Ook publieke partijen zijn gebaat bij actuele
informatie die benut kan worden voor controle en toezicht.

Het bestuur wordt verplicht tot het opstellen en deponeren van een slotbalans, die
vergezeld gaat van een bestuursverklaring waarom baten ontbreken. Indien van toepassing
worden deze stukken vergezeld van een slotuitdelingslijst. De slotbalans heeft betrekking
op het boekjaar van de turboliquidatie en moet worden gedeponeerd bij het handelsregister.
Het is ook aan het bestuur om zorg te dragen voor een algemene bekendmaking van de
ontbinding zonder vereffening. Bij de bekendmaking wordt vermeld dat de slotbalans
met de jaarrekening ter inzage liggen bij het handelsregister. Tot slot moeten vóór
de doorhaling van de rechtspersoon in het handelsregister de jaarrekeningen over alle
eerdere boekjaren openbaar gemaakt zijn, tenzij daarvoor een ontheffing op basis van
artikel 2:394 lid 5 BW geldt. Waar een slotbalans toont dat er geen baten meer zijn,
bieden de voorgaande jaarrekeningen een belangrijk aanvullend zicht op de vraag of
er eerder wel baten waren en zo ja, welk beeld er is van het financieel verloop.

Met deze verbetering en verbreding van toegang tot actuele informatie wordt gewaarborgd
dat schuldeisers kennis kunnen nemen van een turboliquidatie en de beschikking krijgen
over meer informatie. Op grond daarvan kunnen schuldeisers afwegen of zij op de voet
van artikel 2:23c BW verzet aantekenen tegen de turboliquidatie en de rechtbank om
heropening van de turboliquidatie verzoeken, het ontbindingsbesluit aanvechten of
het bestuur van de ontbonden rechtspersoon aansprakelijk stellen. Of schuldeisers
dat vervolgens ook willen doen, is een eigen (proceseconomische) afweging.

Bestuurders en aandeelhouders die de onzekerheid vanwege een mogelijke discussie achteraf
over de toepassing van een turboliquidatie willen voorkomen, hebben de keuze om eerder
(want met baten) de (bestaande) weg van de ontbinding met een formele vereffeningsprocedure
te volgen of met schuldeisers tot een goed vergelijk te komen. Ook is het mogelijk
om een faillissementsaanvraag te overwegen.

Tot slot

Met het bovenstaande heb ik toegelicht met welke waarborgen de turboliquidatie in
aangepaste vorm behouden kan blijven. De voorgestelde maatregelen dragen bij aan de
verbetering van de transparantie en de verantwoording. Schuldeisers worden beter in
positie gebracht om tot een heropening te kunnen verzoeken of in geval van mogelijke
benadeling een civiele procedure te kunnen overwegen. Het is verder aan schuldeisers
om te beoordelen of dat opportuun is.

Aan de hand van de verbeterde verantwoordingsinformatie verwacht ik meer inzicht de
mogelijke toepassing van turboliquidaties. De effectiviteit van de maatregelen met
de opgedane ervaringen zal ik betrekken in de evaluatie.

Ik treed met belanghebbende partijen in overleg over de invulling van bovenstaande
verbeteringen en zal naar aanleiding daarvan in de loop van 2020 een voorontwerp voor
wetswijziging voor consultatie aanbieden.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker