Brief regering : Maatregelen tegen contrabande en contrabande en voortgezet crimineel handelen tijdens detentie (VCHD) in het gevangeniswezen

29 911
Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 748
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juli 2019

Veiligheid moet voorop staan in penitentiaire inrichtingen (PI’s), voor personeel
en voor gedetineerden. Maar ook voor de veiligheid in de samenleving. De aanwezigheid
van contrabande en voortgezet crimineel handelen tijdens detentie (VCHD) verstoort
de veiligheid binnen en buiten de inrichting. Dat vind ik onacceptabel. Ik wil dat
het personeel in een veilige omgeving zijn werk kan doen, dat gedetineerden zich gedragen
en zich volledig richten op hun veilige terugkeer naar de samenleving. Incidenten
met smokkelwaar, zoals filmpjes van feestende gedetineerden die in de media zijn verschenen,
en crimineel gedrag horen daar absoluut niet bij. Daarom scherp ik het veiligheidsbeleid
in het gevangeniswezen aan.

Ik heb als onderdeel daarvan 3 miljoen euro structureel beschikbaar gesteld voor de
strijd tegen smokkelwaar. Dat geld wordt onder meer geïnvesteerd in een verdubbeling
van het aantal speurhonden en extra investeringen in hekwerk, netten en camera’s.
Dat is niet het enige. In deze brief kondig ik nieuwe maatregelen aan om de invoer
van smokkelwaar tegen te gaan en de veiligheid te verbeteren. Daarnaast informeer
ik uw Kamer over de voortgang van de reeds genomen maatregelen uit mijn visie op gevangenisstraffen.1 Deze maatregelen zijn tevens een reactie op het onderzoeksrapport van de DSP-groep
getiteld «Voortgezet crimineel handelen tijdens detentie: je gaat het pas zien als
je het doorhebt».2

Uw Kamer heeft op 14 mei jongstleden bij Regeling van Werkzaamheden verzocht om een
brief over het bericht «Vrij spel voor gevangenen. Bewaarders luiden noodklok over
werkdruk» (Handelingen II 2018/19, nr. 81, item 19). In deze brief ga ik ook in op dit bericht. De maatregelen die ik aankondig zijn
ook bedoeld om het personeel van DJI te ondersteunen en meer handvatten te bieden
om contrabande en VCHD goed te kunnen aanpakken.

Pijlers van het veiligheidsbeleid

Van belang is op te merken dat de bestrijding van contrabande primair onder de verantwoordelijkheid
van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) valt, terwijl het tegengaan van VCHD een
gezamenlijke taak is van DJI, politie en openbaar ministerie (OM). Een effectieve
bestrijding vraagt om een gerichte en samenhangende inzet van al deze partijen op
alle drie de pijlers die er samen voor moeten zorgen dat de PI’s en de samenleving
veiliger worden: 1) preventie, 2) opsporing en 3) sancties.

Maatregelen zet ik in waar de meeste winst te behalen valt. Er is sprake van een risicogestuurde
aanpak: als er door de vormgeving van het gebouw of door een bepaalde doelgroep specifieke
risico’s in een PI zijn, dan moet de aanpak ook op deze specifieke risico’s worden
gericht. Zo verschilt het per PI of contrabande binnen komt via de luchtplaats, via
relatiebezoek of door gedetineerden zelf, bijvoorbeeld wanneer zij terugkeren van
verlof. Door verschillende gebouwen en regimes verschilt het per inrichting wat de
risicovolle plekken en momenten zijn. Van groot belang is dus dat deze risico’s bekend
zijn.

DJI brengt daarom op verschillende wijzen in beeld hoe contrabande wordt ingevoerd
en waar contrabande wordt aangetroffen:

– Alle PI’s hebben begin dit jaar een analyse uitgevoerd van de risico’s op de aanwezigheid
van contrabande en de maatregelen die daartegen (kunnen) worden getroffen. Door voortdurend
te blijven analyseren blijft het inzicht in de risico’s per PI actueel.

– DJI registreert sinds begin dit jaar waar, hoeveel en welke soorten contrabande worden
aangetroffen.

Deze registratie is een goede stap om maatregelen te kunnen nemen daar waar nodig
en heeft inmiddels een eerste beeld opgeleverd. Tegelijkertijd zijn er ook nog aandachtspunten.
Zo blijkt bijvoorbeeld dat het format soms niet volledig wordt ingevuld of dat bepaalde
vondsten niet passen in de vooraf opgestelde categorieën. De registratie biedt daardoor
nog geen volledig overzicht. Op hoofdlijnen kan ik wel al melden dat in de eerste
vier maanden van dit jaar op een totaal van circa 9.500 operationele cellen, 1.760
vondsten van contrabande zijn geregistreerd. Van de aangetroffen contrabande werd
ongeveer 60% geregistreerd als drugs (waarvan het overgrote deel softdrugs) en 30%
als communicatiemiddelen en informatiedragers (denk bijvoorbeeld aan telefoons en
bijbehorende accessoires). Daarnaast zijn ook wapens, alcohol, rookwaar en geld aangetroffen.
Bij wapens ging het niet om vuurwapens. Uit de registratie blijkt dat bijna 40% van
de contrabande is gevonden op de kamer of cel van de justitiabele. Het is goed dat
met deze registratie is begonnen en er daardoor inzicht ontstaat in de omvang van
de problematiek. In de komende periode zal met de eerste ervaringen die nu worden
opgedaan gewerkt worden aan een verbetering van de registratie. Zo zal worden bezien
welke aanpassingen in het format kunnen worden gemaakt om bijvoorbeeld de indeling
in categorieën nog beter te laten aansluiten op de praktijk. Als dat proces is afgerond,
zal DJI periodiek de cijfers door middel van een informatieblad op de website beschikbaar
stellen.

Om effectiever te kunnen inzetten op VCHD zijn de volgende maatregelen genomen:

– De proef met de gedetineerden relatiemonitor (GRM), een systeem dat helpt bij de duiding
van signalen van VCHD, is succesvol verlopen. Daarom breidt DJI de GRM uit naar alle
PI’s waar gedetineerden met een hoog vlucht-/ maatschappelijk risico (GVM-hoog) verblijven.3

– Ik heb, zoals toegezegd, met DJI, politie en OM afgesproken dat zij gezamenlijk prioriteit
zullen aanbrengen op welke groep gedetineerden, in welke inrichtingen en op welke
vormen van criminaliteit de aanpak van VCHD zich met name moet richten. Dat moet zowel
het melden als opvolgen van de meldingen van VCHD verbeteren.

Door maatregelen ter preventie, opsporing en sanctionering in te zetten op de risico’s
die op bovengenoemde wijze in beeld worden gebracht, moet de aanpak als geheel effectiever
worden.

Pijler 1: preventie

Smokkelwaar hoort de PI niet binnen te komen. Er is gedetineerden echter veel aan
gelegen om dit wel binnen te krijgen, en zij zijn inventief in het vinden van manieren
om contrabande binnen te smokkelen. Daarom moet DJI continu alert blijven en blijven
vernieuwen. Daarbij horen toegangscontroles van gedetineerden, bezoekers, en goederen,
al dan niet met behulp van de inzet van röntgenapparatuur en van speurhonden. In aanvulling
daarop neem ik de volgende maatregelen:

– De PI’s gaan opvolging geven aan de eigen verrichte risicoanalyses, bijvoorbeeld door
de uitvoering van het toezicht te verscherpen tijdens het luchten of door het plaatsen
van extra camera’s.

– Met het wetsvoorstel straffen en beschermen voer ik de beperkt beveiligde afdeling
(BBA) in.4 Gedetineerden die verlof krijgen om extramurale arbeid te verrichten worden in de
BBA zoveel mogelijk gebouwelijk en programmatisch gescheiden van de intramurale capaciteit.
Dit voorkomt de overdracht van contrabande tussen deze gedetineerden en het onder
druk zetten van verlofgangers om contrabande binnen te brengen of om VCHD te plegen.

– Net als de gedetineerden is ook DJI inventief. DJI investeert daarom structureel in
innovatie zoals muurdetectie om smokkelwaar die over de inrichtingsmuren wordt gegooid
te signaleren en innovatieve vormen van drugsdetectie bij binnenkomst in de PI. Dit
betreft bijvoorbeeld apparatuur om drugssporen op kleding en voorwerpen te herkennen
en te identificeren. Ook kijkt DJI naar technische maatregelen voor het tegengaan
van drones.

– Om VCHD via het bellen met binnengesmokkelde mobiele telefoons te verhinderen onderzoekt
DJI de mogelijkheid om een GSM paraplu in te voeren. Met deze techniek kan telefoonverkeer
worden verstoord en gelokaliseerd. Deze proef lijkt technisch mogelijk te zijn.5 Het Agentschap Telecom heeft begin april 2019 aangegeven dat DJI voor twee providers
een experimenteervergunning krijgt. De testen in JC Zaanstad hebben inmiddels plaatsgevonden
en de eerste resultaten zijn positief. Ik verwacht dat de evaluatie van deze proeven
in de zomer van 2019 wordt afgerond.6

Pijler 2: constatering en opsporing

Als contrabande toch onverhoopt naar binnen wordt gesmokkeld, dient deze te worden
opgespoord en verwijderd. In de praktijk blijkt dat dit niet eenvoudig is. Het vraagt
om alertheid van het personeel en middelen om de aanwezigheid van contrabande en VCHD
te kunnen constateren.

Constatering van contrabande

We gaan door met bewezen effectieve methodes als speurhonden om aanwezige drugs en
telefoons op te sporen, metaaldetectie voor het opsporen van wapens en de mobifinder
om mobiele telefoonsignalen te detecteren.

DJI voert diverse controles uit, zoals toegangscontroles en urinecontroles, en controles
van bezoek en luchtplaatsen. Ook wordt in iedere inrichting dagelijks gecontroleerd
of de cel op orde is. Daarbij worden sloten en ramen gecontroleerd en wordt er «op
zicht» gekeken of er geen contrabande aanwezig is. Ik heb uw Kamer hierover geïnformeerd
naar aanleiding van de vragen van het lid Van Nispen (SP) over het bericht dat «door
personeelstekorten er niet voldoende celinspecties plaats kunnen vinden in gevangenissen».7 Periodiek worden de cel en de inventaris doorgespit. Deze controles zijn van belang
om contrabande te bestrijden daarmee ook van wezenlijk belang voor de veiligheid in
de inrichting. In de dienstroosters van het personeel wordt tijd voor deze controles
en inspecties opgenomen. Dat zij soms onder druk komen te staan door krapte in de
bezetting van dienstroosters is onwenselijk. DJI stuurt er dan ook op te voorkomen
dat zij worden uitgesteld of minder vaak worden uitgevoerd dan gepland. In mijn beantwoording
heb ik aangegeven dat DJI ondertussen blijft inzetten op de werving van nieuw personeel,
het verminderen van de werkdruk en het terugdringen van ziekteverzuim, zodat het personeel
voldoende tijd heeft om alle taken, waaronder celinspecties, uit te voeren.

Soms is het nodig een afdeling of inrichting helemaal door te spitten. Ik wil meer
van zulke grondige inspecties. Voor dit jaar heb ik dan ook afgesproken dat elke ruimte
in een PI minimaal twee keer volledig wordt doorzocht. De directeur kan vaker overgaan
tot een dergelijke actie als hij daar aanleiding toe ziet, bijvoorbeeld door het resultaat
van de voornoemde risicoanalyses of een signaal dat er contrabande aanwezig is.

Het resultaat van deze inspecties gebruiken de vestigingsdirecteuren om, waar nodig,
aanvullende maatregelen te treffen, zoals extra reguliere celinspecties of het aanscherpen
van procedures rond luchten of bezoek. Daarnaast neem ik de volgende maatregelen:

– De inzet van speurhonden om drugs en telefoons op te sporen wordt verdubbeld van 10
begeleiders met 20 honden naar 20 begeleiders met 40 honden.

– Ik investeer in extra ondersteuning voor celinspecties.

VCHD

Bij de opsporing van VCHD heeft het Gedetineerden Recherche Informatie Punt (GRIP)
van de politie een belangrijke rol. Het GRIP faciliteert de informatie-uitwisseling
tussen DJI, politie en OM om strafbare feiten in de PI zowel te voorkomen als op te
sporen. Sinds 2018 neemt het GRIP deel aan alle regionale veiligheidsoverleggen van
de hoofden veiligheid van DJI om de informatie-uitwisseling over VCHD te verbeteren.
Hiervoor is de analysecapaciteit van het GRIP uitgebreid.

DJI, politie en OM hebben het afgelopen jaar diverse maatregelen genomen om de opsporing
van VCHD in de inrichtingen te verbeteren:

– Het bewustzijn van DJI-medewerkers voor VCHD is vergroot. DJI organiseert in 2019
in samenwerking met het OM en de politie expertsessies om dit bewustzijn verder te
vergroten en lokale ketensamenwerking te bevorderen. DJI ontwikkelt ook opleidingsmateriaal
voor DJI-medewerkers.

– In de handreiking penitentiaire scherpte wordt nu ook aandacht gegeven aan VCHD.

– In 2018 is een handreiking toezicht ontwikkeld voor het DJI-personeel over het houden
van toezicht op de contacten van gedetineerden met de buitenwereld.

– Conform mijn toezegging aan uw Kamer op 18 mei 2018 wordt regelgeving aangepast om
steekproefsgewijze controle van poststukken en telefoongesprekken van alle gedetineerden
mogelijk te maken.8

– DJI is gestart met het standaard uitlezen van in de inrichting aangetroffen datadragers.
Dit gebeurt door buitengewoon opsporingsambtenaren van DJI. Bij constatering van strafbare
feiten wordt aangifte gedaan.

Pijler 3: sancties

Er moet stevig worden opgetreden tegen gedetineerden die doorgaan met hun criminele
gedrag, slachtoffers lastig vallen of de veiligheid in de inrichting op een andere
manier in het geding brengen moet daar stevig tegen worden opgetreden. Van straffen
gaat immers ook een preventieve werking uit. De vondst van smokkelwaar bij gedetineerden
kan dan ook rekenen op disciplinaire straffen. Bij strafbaar gedrag, waaronder VCHD,
is het uitgangspunt dat altijd aangifte wordt gedaan zodat gedetineerden strafrechtelijk
vervolgd kunnen worden. Naast gedetineerden kunnen ook derden, zoals bezoek en leveranciers,
en in sommige gevallen ook personeel worden betrapt op het binnenbrengen van contrabande.
Aan hen kunnen ook sancties worden opgelegd, zoals bijvoorbeeld het tijdelijk ontzeggen
van toegang tot de inrichting. Het verheugt mij dat de Eerste Kamer mijn wetsvoorstel
strafbaarstelling binnenbrengen van verboden goederen als hamerstuk heeft aangenomen,
waardoor deze personen ook strafrechtelijk vervolgd kunnen worden.9 Overigens vind ik het zeer onwenselijk dat personeel soms het gevoel heeft aan gezag
in te leveren, doordat in beslag genomen telefoons na het einde van detentie weer
teruggegeven dienen te worden. Op deze telefoons kan bovendien gevoelig beeld- of
geluidmateriaal staan van binnen de inrichting. Mijn intentie is dan ook de regelgeving
zo aan te passen dat aangetroffen contrabande uiteindelijk kan worden vernietigd.
Ik bekijk momenteel wat daarvoor nodig is.

Daarnaast neem ik de volgende maatregelen om ongewenste gedragingen in de PI steviger
te bestraffen:

– Het sanctiebeleid wordt persoonsgerichter. Als dat nodig is moet ook zwaarder gestraft
kunnen worden. Dat sluit aan bij de behoefte onder DJI personeel, zoals ook wordt
genoemd in het bericht «Vrij spel voor gevangenen», dat ten grondslag ligt aan het
door uw Kamer ingediende VKC-verzoek. Als onderdeel van deze aanscherping is de bijgevoegde
sanctiekaart10 per 20 mei 2019 op 3 punten aangescherpt. Voor de vondst van smokkelwaar, geweld
tegen personeel en geweld tussen gedetineerden onderling zijn de richtlijnen nu verruimd,
waardoor voor deze overtredingen straffen uitgedeeld kunnen worden tot en met 14 dagen
strafcel, de maximale straf uit de Penitentiaire beginselenwet. De aangepaste sanctiekaart
is een tussenstap die ruimte biedt aan personeel om ervaring op te doen met een meer
persoonsgerichte sanctionering waarbij meer ruimte ontstaat om ook zwaardere sancties
op te leggen. In het voorjaar van 2020 moet de aanpak volledig vorm hebben gekregen,
waardoor er persoonsgericht gestraft wordt binnen de kaders die de wet daarvoor biedt.
Een sanctiekaart met standaardstraffen is dan niet langer nodig.

– Mijn wetsvoorstel straffen en beschermen laat gedrag tijdens detentie zwaarder meewegen
bij de verlening van verlof en de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.). Het zich
schuldig maken aan VCHD en het binnenbrengen en bezit van contrabande zal dus consequenties
hebben bij een beslissing over het verlenen van verlof of v.i.

– Sinds eind 2018 kunnen gedetineerden die zich vanuit detentie bezighouden met het
organiseren van zware criminaliteit in de extra beveiligde inrichting (EBI) worden
geplaatst.

Slot

Voor een succesvolle uitvoering van bovengenoemd veiligheidsbeleid moet voldoende
geschoold personeel beschikbaar zijn. Dat is een uitdaging. Vanaf mei 2017 zijn 1.200
nieuwe medewerkers aangenomen en is het personeel uit de vier gesloten locaties geplaatst
bij andere inrichtingen. Zoals ik heb aangegeven in de voortgangsbrief over mijn visie
op effectieve gevangenisstraffen, die ik u gelijktijdig aan deze brief heb gezonden,
zet DJI de wervingsactiviteiten met kracht voort.

Contrabande en VCHD zijn onacceptabel. Met de maatregelen in deze brief wil ik het
gedetineerden lastiger maken zaken binnen te smokkelen en het personeel meer handvatten
geven om dit tegen te gaan. Zij werken iedere dag aan de belangrijke opgave de veiligheid
in de inrichtingen te verbeteren. Voor de veiligheid in de inrichting, voor de veiligheid
van de samenleving en ook voor de gedetineerden die wel willen werken aan hun re-integratie.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker