Brief regering : Verzamelbrief natuur januari 2019

30 825
Ecologische hoofdstructuur

Nr. 143
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 januari 2019

Hierbij informeer ik u, conform het verzoek van uw vaste commissie voor Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit van 20 december 2018 nader over de gebruikte definities
in het groot project Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Ook ga ik in op het verzoek
van uit de Regeling van werkzaamheden van 15 januari 2019 om te reageren op een artikel
in Science over visvangst in beschermde gebieden (Handelingen II 2018/19, nr. 40).

Daarnaast maak ik van de gelegenheid gebruik om in aanloop naar het algemeen overleg
natuur van de vaste commissie voor LNV, u te informeren over een aantal onderwerpen
uit mijn portefeuille natuur.

Nader verzoek definities kwaliteit in groot project Ecologische Hoofdstructuur

In uw brief van 20 december 2018 heeft u mij verzocht, aanvullend op mijn brief van
3 december 2018 (Kamerstuk 30 825, nr. 217) toe te lichten in hoeverre de gebruikte indicatoren in de Eindrapportage Groot Project
EHS gebaseerd zijn op eenduidige definities, welke definities dat zijn en in hoeverre
de provincies dezelfde definities hanteren. Ik heb het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) gevraagd de nadere beantwoording van deze vragen voor zijn rekening te nemen.
Ik verwijs u hiervoor naar de bijgevoegde notitie van het PBL die waar nodig is afgestemd
met het CBS1.

Verzoek uit de Regeling van werkzaamheden van 15 januari 2019

Graag ga ik in op het verzoek van uw Kamer om te reageren op het onderzoek dat op
21 december 2018 is gepubliceerd door het wetenschappelijke tijdschrift Science. Ook
binnen de grenzen van als zodanig aangewezen beschermde gebieden wordt gevist. In
de Noordzee is daar een aantal voorbeelden van: Doggersbank, Centrale Oestergronden,
Klaverbank en Friese Front zijn allen gebieden met een rijke diversiteit aan benthische
habitats en/of belangrijke vogelwaarden waar tevens bodemvisserij op tong, schol en
andere platvissoorten plaatsvindt. In deze gebieden zijn specifieke subgebieden waar
visserijmaatregelen zullen gaan gelden. Deze visserijmaatregelen gelden dus niet voor
het gehele beschermde gebied maar voor specifieke gedeeltes binnen de grenzen van
het aangewezen gebied. Zo kan er visserij plaats vinden binnen de grenzen van een
beschermd gebied. De eerdergenoemde voorbeelden zijn aangewezen als Vogel-en Habitatrichtlijn
gebied dan wel als beschermingsgebied onder toepassing van de Kaderrichtlijn Mariene
Strategie. Bij brief van 14 december 2018 (Kamerstuk 32 670, nr. 142) heb ik uw Kamer laten weten dat ik voornemens ben om de visserijmaatregelen die
nodig zijn om deze gebieden te beschermen zo snel mogelijk in procedure te brengen.

In het verzoek van uw Kamer wordt verder verwezen naar haaien en roggen. Uw Kamer
is eerder geïnformeerd over het haaien- en roggenactieplan en de inzet voor roggen
in het kader van de aanlandplicht en lopende roadmap. Over de toegezegde haaienstrategie
(internationaal en Caribisch Nederland) zult u in de komende maanden worden geïnformeerd.

Kennisnetwerk Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit (OBN)

Het Ministerie van LNV, BIJ12 (namens de twaalf provincies) en de Vereniging van Bos-
en Natuurterreineigenaren (VBNE) hebben in december 2018 de samenwerking ten behoeve
van het Kennisnetwerk Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit (OBN) bezegeld in een
nieuwe overeenkomst voor de periode 2019–2024. Hiermee is de voortzetting van dit
landelijke kennisnetwerk voor het natuurbeheer gewaarborgd. In de nieuwe samenwerkingsovereenkomst
zijn afspraken gemaakt over de onderzoekplanning, de aansturing, de werkwijze en de
ondersteuning van het Kennisnetwerk OBN.

Het OBN is een onafhankelijk en innovatief platform waarin beheer, beleid en wetenschap
op het kennisgebied van natuurherstel en -beheer samenwerken. Het kennisnetwerk heeft
als opdracht de ontwikkeling en verspreiding van kennis over strategieën en maatregelen
met als doel het structureel herstel en beheer van natuurkwaliteit. De coördinatie
van het kennisnetwerk is in handen van de VBNE.

Parallel aan de overeenkomst hebben de drie partners ook afspraken gemaakt over de
uitvoering van een gezamenlijk onderzoek naar de mogelijkheden van verbreding en verbetering
van het kennisnetwerk ten behoeve van een betere aansluiting van de ontwikkelde kennis
voor beleid en beheer.

Dit onderzoek, de «Extra Impuls», zal twee jaar duren en vloeit voort uit een door
Bureau ZET uitgevoerde evaluatie en uit aanbevelingen van de Commissie Ontwikkeling
OBN die door het Ministerie van LNV, BIJ12 en VBNE is ingesteld om advies uit te brengen
over de nieuwe invulling van het kennisnetwerk voor de komende samenwerkingsperiode.
Onderdeel van dit onderzoek is het onder begeleiding van het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) laten uitvoeren van een ecologisch «assessment», in nauwe samenhang met bijvoorbeeld
de lerende evaluatie van het Natuurpact. Hiermee geef ik, samen met provincies en
natuurbeheerders, tevens uitvoering aan de motie-De Groot (Kamerstuk 34 775 XIII, nr. 34) inzake een toekomstvisie natuurmonitoring. Over de (bredere) uitvoering van deze
motie heb ik u eerder geïnformeerd (Kamerstuk 33 576, nr. 136). Zowel de evaluatie als het advies van de Commissie Ontwikkeling OBN zijn als bijlagen
bij deze brief gevoegd2.

Voortgang uitvoering Nationale Bijenstrategie

In mijn brief van 22 oktober 2018 heb ik u geïnformeerd over de voortgang bij de realisatie
van de Nationale Bijenstrategie (Kamerstuk 33 576, nr. 137). Sindsdien is er veel gebeurd in de uitvoering. In december 2018 zijn nog eens 14
partijen, aangesloten waarmee het aantal partners nu op 74 staat met meer dan 100
initiatieven. Ten aanzien van de acties waarvoor mijn ministerie verantwoordelijk
is, zijn de volgende nieuwe ontwikkelingen te melden:

• Ter vergroting van de effectiviteit van de Nationale Bijenstrategie verkennen we de
mogelijkheden van het werken met «big data». In dat kader vond in december 2018 een
druk bezochte en succesvolle «datahackathon» plaats. De eerste prijs was voor de game
«Happy bee, happy me» van de teams Bee Foundation en Hommeles. Zij mogen deze interactieve
game voor basisscholen ontwikkelen, waarmee je op speelse wijze kunt zien welke plantensoorten
goed zijn voor bijen. De tweede prijs ging naar het internationale team dat de «BeeSpot»
ontwikkelde voor de optimale plek voor je bijenkast. 2019 staat in het teken van het
daadwerkelijk ontwikkelen van de informatieproducten.

• Gedurende de hackathon heeft mijn ministerie zich ook aangesloten bij een initiatief
van het wereld Natuurfonds (WNF), Rabobank, BoerenNatuur en de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO): «Farming for Nature». Dit initiatief beloont boeren die zich inzetten
voor het versterken van de bijenpopulatie.

• In november 2018 tekenden Estland, Noorwegen en Eurocommissaris Environment Vella
namens de Europese Unie de verklaring van de Coalition of the Willing on Pollinators
«Promote Pollinators». De teller staat nu op 24 leden3. Met de ondertekening committeren de leden zich aan de opdracht strategieën te ontwikkelen
om bestuivers te beschermen. Dit gebeurde tijdens de veertiende bijeenkomst van partijen
(COP14) van de Convention on Biodiversity (CBD) in Sharm El-Sheikh (Egypte).

Later dit jaar volgt een voortgangsrapportage van de Nationale Bijenstrategie met
daarin de stand van zaken bij alle initiatieven.

Beleidsreactie evaluatie subsidie aan IVN voor educatie- en communicatieactiviteiten
in de nationale parken

In opdracht van mijn ministerie heeft Berenschot een evaluatie uitgevoerd van de subsidie
die het Ministerie van LNV jaarlijks verstrekt aan het Instituut voor Natuureducatie
en Duurzaamheid (IVN) voor de coördinatie van educatie- en communicatieactiviteiten
in de nationale parken. De aanleiding voor de evaluatie is gelegen in wettelijke bepalingen.
Beleid dient ingevolgde artikel 4.1 van de Comptabiliteitswet 2016 periodiek op doeltreffendheid
en doelmatigheid te worden onderzocht. Specifiek voor subsidies schrijft de Algemene
wet bestuursrecht (artikel 4:24) voor dat ten minste eens in de vijf jaar een verslag
wordt gepubliceerd over de doeltreffendheid en de effecten van een subsidie. Het evaluatierapport
van Berenschot treft u als bijlage bij deze brief aan4. Hieronder geef ik de voornaamste conclusies van de onderzoekers weer. Daarna zal
ik ingaan op de aanbevelingen uit het rapport.

Conclusies uit de evaluatie

De evaluatie laat om te beginnen zien dat het kennisniveau van IVN onbetwist is en
dat het IVN door alle bij nationale parken betrokken partijen wordt gezien als een
waardevolle partner als het gaat om natuureducatie en communicatie in de nationale
parken. De inhoudelijke sturing vanuit LNV op de besteding door IVN van de subsidie
(€ 1 miljoen per jaar) is gering. Zo is in de subsidierelatie tussen het Ministerie
van LNV en IVN niet vastgelegd wat het beoogde doel van de subsidie is, afgezien van
dat de subsidie bestemd is voor de coördinatie van educatie- en communicatieactiviteiten.
Ook stuurt het Ministerie van LNV niet op hoe IVN zijn inzet verdeelt over de verschillende
nationale parken. IVN verdeelt de uren personele inzet (capaciteit) op basis van een
historische gegroeide verdeelsleutel waaraan in het verleden per park gemaakte afspraken
ten grondslag liggen. De verdeling, waarbij grote verschillen tussen de parken in
hoeveelheid toebedeelde capaciteit te zien zijn, kent geen objectieve verdeelsleutel.

De onderzoekers concluderen dat de subsidie ten dele doeltreffend is. In sommige parken
is de inzet van IVN op basis van de subsidie cruciaal voor het park, in sommige andere
parken komt de inzet van IVN onvoldoende tot zijn recht door een combinatie van beperkte
beschikbare capaciteit, minder soepel lopende governance op parkniveau en een complexe
opgave binnen het park (veel betrokken organisaties). Daarbij stellen onderzoekers
ook dat de context waarbinnen IVN moet opereren niet of nauwelijks beïnvloedbaar is
door IVN, maar wel in grote mate bepalend is voor de doeltreffendheid van de subsidie.
De onderzoekers verwachten dat de doeltreffendheid van de subsidie zal toenemen door
meer ruimte te geven voor vraagsturing vanuit de parken.

Op het niveau van de effecten van de subsidie is het lastiger om uitspraken te doen
over de doeltreffendheid van de subsidie. Het doel dat het Ministerie van LNV van
oudsher met de subsidie voor ogen heeft is een versterkte en verbrede betrokkenheid
bij en draagvlak voor natuurbeheer en natuurbehoud in het algemeen en nationale parken
in het bijzonder. Het vergt ander type onderzoek om vast te stellen in hoeverre dergelijke
effecten dankzij de subsidie optreden. Niettemin hebben de onderzoekers op basis van
interviews en een breed uitgezette enquête onder de verschillende doelgroepen (bezoekers,
omwonenden, vrijwilligers, ondernemers en jeugd/jongeren) van de activiteiten, indicaties
gevonden dat educatie- en communicatieactiviteiten in de nationale parken bijdragen
aan de vergroting van betrokkenheid en draagvlak.

De «kleine» doelmatigheid, die de verhouding uitdrukt tussen de ingezette subsidiemiddelen
en de output (resultaten), kan volgens de onderzoekers verbeterd worden doordat de
subsidie niet alleen wordt ingezet voor directe kosten (loonkosten), maar voor een
aanzienlijk deel ook voor indirecte kosten zoals huisvesting en afschrijvingen. Het
aandeel indirecte kosten in naar het oordeel van de onderzoekers aan de hoge kant.
Wat betreft de «grote» doelmatigheid, die de verhouding uitdrukt tussen ingezette
subsidiemiddelen en outcome (effecten), zijn de onderzoekers van mening dat ondanks
dat er goede voorbeelden te noemen zijn van parken waar de subsidie doelmatig wordt
ingezet, de subsidie in algemene zin onvoldoende doelmatig besteed wordt. De huidige
wijze van subsidieverstrekking ontbeert prikkels voor doelmatigheid, in de zin dat
daar inzet gepleegd wordt waar deze het meeste effect sorteert. Mede als gevolg van
een historisch gegroeide verdeelsleutel die IVN hanteert bij het verdelen van de subsidie,
en de afwezigheid van sturing door LNV, slaat de subsidie ook neer in die gebieden
waar een goede omgeving ontbreekt.

Reactie op de aanbevelingen

Ik verwelkom de conclusies van de evaluatie. Tezamen met de aanbevelingen waarop ik
hieronder een reactie zal geven, bieden ze aanknopingspunten voor verbetering. In
de begeleidingscommissie van de evaluatie waren bij enkele deelnemers wat vraagtekens
rond de conclusies omtrent de «kleine» en «grote» doelmatigheid. De voltallige begeleidingscommissie
vond wel dat conclusies en aanbevelingen een goede basis bieden om een impuls te geven
aan de vernieuwing van het aanbod van educatie en de communicatie in en over de nationale
parken. De onderzoekers doen een viertal aanbevelingen die gericht zijn op het vergroten
van de doelmatige en doeltreffende inzet van de subsidie door middel van het vergroten
van de vraagsturing op de inzet van de subsidiemiddelen. Hierop geef ik nu een reactie.

Aanbeveling 1: Benut het lopende proces rondom de ontwikkeling van de nieuwe standaard
voor nationale parken om strategische doelen voor de subsidie te formuleren. Er is
een helder antwoord nodig op de vraag wat LNV wil bereiken met de natuureducatie in
nationale parken

In 2018 is de standaard als werkdocument met ambities voor de toekomst opgesteld.
Ik zie dit als uitgangspunt voor het formuleren van strategische doelen van de subsidie.
Dit betekent dat de educatie niet meer uitsluitend is gericht op de natuur en de ecologische
processen die zich in de parken afspelen, maar ook op de samenhang tussen de natuurkern(en)
en de ruimere landschapszone waarbinnen de natuurkern(en) ligt. De educatie en de
communicatie kan ook gebruikt worden om de gebiedseigen identiteit van het afzonderlijke
park uit te dragen. Ik wil het uitdrukkelijk aan de nationale parken overlaten op
welke aspecten zij bij het inzetten van de subsidie een accent gaan leggen. Dat zal
mede afhankelijk zijn van ambities van het park. Op deze manier wil ik ruimte scheppen
voor vraagsturing vanuit de parken. Daarbij denk ik ook aan een andere systematiek
waarbij de aanbieder van de coördinatie van educatie- en communicatieactiviteiten
niet langer de ontvanger van de subsidie hoeft te zijn, zoals IVN dat nu is, maar
bijvoorbeeld de nationale parken zelf. De parken kunnen dan met het subsidiegeld de
gewenste diensten inkopen bij een aanbiedende partij. Dat kunnen ook andere partijen
dan IVN zijn. Ik zal dit verder uitwerken met de betrokken partijen.

Aanbeveling 2: Verstrek de subsidie na een overgangsperiode via een overkoepelend
gremium waarin alle stakeholders die betrokken zijn bij de nationale parken verenigd
zijn. Dit gremium vormt (op termijn) de landingsplaats voor de subsidie en draagt
verantwoordelijkheid voor de verdeling van de subsidie over de nationale parken

Voor de wijze waarop ik aan deze aanbeveling invulling ga geven, ben ik nog naar verschillende
mogelijkheden aan het kijken die passen bij de notie om de uitvoering van de subsidie
niet langer plaats te laten vinden door het beleidsdepartement (LNV). Ik wil de overgangstijd
zoals die in aanbeveling vier genoemd wordt gebruiken om deze verandering in systematiek
met alle stakeholders, verder uit te werken.

Aanbeveling 3: Laat de bestaande verdeling van de subsidiemiddelen over de nationale
parken los en maak de verdeling afhankelijk van objectieve criteria die zijn gericht
op het borgen van een doeltreffende en doelmatige inzet van de middelen

Deze aanbeveling neem ik over. Het Ministerie van LNV zal de nog te kiezen instantie
die verantwoordelijk zal worden voor de (advisering over) de verdeling van de subsidiemiddelen
over de nationale parken vragen hier criteria voor op te stellen. De onderzoekers
doen in hun rapport al enkele zinvolle suggesties voor criteria, zoals de mate van
«volwassenheid» van de samenwerking van de partijen binnen het nationale park. In
lijn met het hierboven genoemde doel van de subsidie zal een van de criteria in ieder
geval ook zijn dat de inzet van de subsidiemiddelen via het spoor van educatie en
communicatie bijdraagt aan de transitie naar nationale parken nieuwe stijl. Ook zal
ik streven naar een meer doelmatige en doeltreffende inzet van de subsidiemiddelen
door waar mogelijk synergie te zoeken met andere middelen voor educatie in de nationale
parken.

Aanbeveling 4: Geef IVN de tijd om gedurende een overgangsperiode van 1 à 2 jaar te
anticiperen op wat de veranderingen in de subsidieverstrekking voor de organisatie
zullen betekenen

Aan deze aanbeveling zal ik invulling geven door voor het lopende (2019) en komende
jaar (2020) de subsidieverstrekking aan IVN nog geheel ongewijzigd te laten verlopen.
Samen met de nog te kiezen instantie en IVN zal ik een overgangsmodus zoeken voor
de subsidieverstrekking in 2021. Het is mijn intentie om vanaf 2022 de subsidie volledig
volgens de nieuwe opzet te verstrekken.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten