Brief regering : Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) rapport "Evaluatie individuele studietoeslag in de Participatiewet"

Nr. 139
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2018

Aanleiding

Hierbij ontvangt u het onderzoeksrapport van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(ISZW) naar de uitvoering van het wettelijk instrument «individuele studietoeslag»
in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk1. Dit rapport wordt separaat aangeboden aan de voorzitter van de Eerste Kamer. De
aanleiding voor het onderzoek is de uitvoering van de motie van de leden Raemakers
en Peters.2 Deze motie roept de regering op om gemeenten te ondersteunen bij het vergroten van
de bekendheid van de regeling van de individuele studietoeslag en om vóór 1 september
2018 de besteding van de vrijgemaakte budgetten te evalueren en daarbij ook de verschillen
in gebruik door de diverse gemeenten mee te nemen.

Zoals ik uw Kamer in mijn brief d.d. 28 juni 20183 heb bericht, heb ik in het kader van de uitvoering van deze motie zowel aan het Centraal
Bureau voor de Statistiek (CBS) als de ISZW gevraagd een onderzoek uit te voeren.
Mede omdat hierbij ook de door de gemeenten uitgekeerde individuele studietoeslag
in het jaar 2017 wordt betrokken, heb ik uw Kamer gemeld dat de resultaten van deze
onderzoeken niet eerder dan in de loop van het vierde kwartaal 2018 beschikbaar komen.
Het was daarom niet haalbaar uw Kamer – conform de inhoud van de genoemde motie –
vóór 1 september 2018 te rapporteren. In het rapport van de ISZW zijn de door het
CBS gegenereerde gegevens verwerkt.

Individuele studietoeslag in de Participatiewet

Per 1 januari 2015 is gelijktijdig met het inwerkingtreden van de Participatiewet,
het instrument van de individuele studietoeslag in deze wet (artikel 36b) geïntroduceerd.
Het betreft hier een amendement van de leden Van Weyenberg/Schouten.4 Volgens de toelichting op dit amendement, kunnen mensen hun kennis via een studie
vergroten en is ook een diploma een bewijs tegenover werkgevers dat iemand gemotiveerd
is en veel in zijn mars heeft. Zeker dit laatste is belangrijk voor mensen met een
arbeidsbeperking. Deze mensen hebben namelijk een extra steuntje in de rug nodig als
het gaat om studeren. Deze studieregeling beoogt mensen met een arbeidsbeperking te
stimuleren om de stap te zetten naar school te gaan of een studie te gaan volgen,
en biedt een financiële compensatie voor het feit dat het voor deze groep vaak moeilijk
is om de studie te combineren met een bijbaan. Voor deze regeling is met het amendement
in 2015 6 miljoen euro beschikbaar gesteld, oplopend tot 35 miljoen euro structureel.

De gemeenteraden zijn gehouden om in een gemeentelijke verordening nadere invulling
aan de individuele studietoeslag te geven, waaronder de hoogte van de studietoeslag
en de frequentie van betaling daarvan. Het college kan ook in beleidsregels nadere
regels stellen aan wie een individuele studietoeslag kan worden verstrekt. Het verlenen
van een individuele studietoeslag is namelijk een discretionaire bevoegdheid van het
college. Hiermee hebben de gemeenten de mogelijkheid gekregen het beleid ten aanzien
van de individuele studietoeslag af te stemmen op de lokale omstandigheden en in te
passen in het eigen re-integratie en armoedebeleid.

De afgelopen jaren zijn diverse malen Kamervragen gesteld over met name de onderlinge
gemeentelijke verschillen in uitvoering van de individuele studietoeslag. Daarbij
werd onder andere gewezen op de verschillen in hoogte van de toeslag, de ingewikkelde
gemeentelijke aanvraagprocedures en de onbekendheid van de individuele studietoeslagregeling
bij de doelgroep van studenten met een arbeidsbeperking. In december 2017 is door
de Kamer de eerdergenoemde motie aangenomen die de regering oproept om de individuele
studietoeslag te evalueren.

Resultaten onderzoek

Het ISZW-onderzoek heeft plaatsgevonden aan de hand van een enquête onder 120 gemeenten,
die ruim de helft van het totale inwoneraantal van Nederland hebben. De respons bij
deze enquête was 98%. Voorts is een website-onderzoek onder deze gemeenten uitgevoerd
en heeft los van het ISZW-onderzoek, een data-analyse over de jaren 2015 tot en met
2017 door het CBS plaatsgevonden. Tenslotte heeft de Inspectie met diverse betrokken
organisaties gesproken. In het rapport van de ISZW wordt verslag gedaan van de resultaten
van het eigen en het CBS-onderzoek. Er wordt antwoord gegeven op de vraag in hoeverre
de individuele studietoeslag zijn doel bereikt en welke knelpunten en verbetermogelijkheden
er zijn.

Onderbenutting van de individuele studietoeslag

Een belangrijke conclusie is dat aanzienlijk minder personen dan volgens bovengenoemd
amendement werd verwacht, gebruik hebben gemaakt van de individuele studietoeslag
en dat er daarom door de gemeenten ook aanzienlijk minder aan de individuele studietoeslag
is uitgegeven dan geprognosticeerd. In 2017 is aan ruim 1.400 personen een individuele
studietoeslag toegekend. Ter vergelijking: in 2014 was de instroom in de studie-regeling
Wajong 2010 6.500 en bedroeg het totaal aantal Wajongers in de studieregeling bijna
12.000.

Een overzicht van de totale uitgaven aan individuele studietoeslag afgezet tegen het
beschikbare ongeoormerkte budget treft u aan in het vervolg van deze brief.

Er zijn blijkens het onderzoek diverse verklaringen te geven voor de onderbenutting
van het budget namelijk:

1. verschillen tussen studietoeslag Participatiewet en de studieregeling Wajong 2010;

2. de doelgroep is moeilijk te bereiken voor gemeenten;

3. gemiddelde hoogte studietoeslag Participatiewet is lager dan de studieregeling Wajong
2010 en er worden aanvullende voorwaarden gesteld.

Ad 1. De geprognosticeerde budgetten voor de individuele studietoeslag zijn voornamelijk
gebaseerd op de oude studieregeling onder de Wajong 2010. De doelgroep van de individuele
studietoeslag in de Participatiewet (artikel 36b) is echter niet geheel te vergelijken
met de doelgroep onder de studieregeling van de Wajong. Ten eerste is het criterium
voor de toeslag anders: onder de Wajong gold het criterium dat een persoon niet in
staat was om 75% van zijn maatmanloon te verdienen. Onder de Participatiewet geldt
– zoals in het amendement Van Weyenberg/Schouten is vastgelegd – het criterium dat
een persoon niet in staat is om het wettelijk minimumloon (WML) te verdienen, maar wel mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft. In
tegenstelling tot de studieregeling in de Wajong, waarin de jongeren die voorheen
een Wajong uitkering aanvroegen automatisch in de studieregeling terechtkwamen als
zij nog onderwijs volgden, hebben gemeenten een zekere mate van beleidsvrijheid bij
de uitvoering van de regeling. De individuele studietoeslag is immers een «kan» bepaling
en een specifieke vorm van individuele bijzondere bijstand. Verder geldt er een vermogenstoets
in de Participatiewet die de Wajong 2010 niet kende. Tenslotte hebben personen die
tijdelijk geen arbeidsvermogen hebben geen recht op individuele studietoeslag, onder
de Wajong 2010 hadden deze personen wel recht op studietoeslag. De Participatiewet
schrijft namelijk op basis van het genoemde amendement, uitdrukkelijk voor dat iemand
wél enig arbeidsvermogen c.q. mogelijkheden tot arbeidsparticipatie moet hebben.

Ad 2. Uit het onderzoek blijkt dat de doelgroep van de individuele studietoeslag voor
gemeenten moeilijk is te bereiken. Een belangrijk verschil tussen deze studietoeslag
en de studieregeling Wajong 2010 is dat Wajongers min of meer automatisch in de studieregeling
terecht kwamen omdat zij vóór hun 18e levensjaar een Wajong moesten aanvragen, ook
al volgden zij nog onderwijs. Dat geldt niet voor de individuele studietoeslag. Onderwijsvolgende
jongeren moeten er zelf alert op zijn dat zij een studietoeslag aanvragen. Gemeenten
kunnen daarin faciliteren maar het probleem dat zich daarbij voordoet is dat zij de
doelgroep nog niet goed kennen omdat ze nog onderwijs volgen. Dat maakt het ook lastig
de doelgroep te bereiken en goede voorlichting te geven.

Scholen geven aan dat zij – als zij al op de hoogte zijn van de individuele studietoeslag
– het lastig vinden om de jongeren goed te informeren vanwege de verschillen in beleid
en procedures tussen gemeenten.

Ad 3. Ook is gebleken dat de gemiddelde hoogte van de individuele studietoeslag waar onderwijsvolgende
jongeren aanspraak op kunnen maken aanzienlijk lager ligt dan de hoogte van de studieregeling
onder de Wajong. De verschillen tussen gemeenten zijn groot en liggen tussen een maandbedrag
van 30 euro tot 360 euro. Het gemiddelde uitgekeerde maandbedrag in 2017 komt volgens
de CBS gegevens op ongeveer 110 euro per maand uit. Dat is ten opzichte van de studieregeling
Wajong 2010 ruim minder dan de helft. Bovendien stellen de gemeenten soms aanvullende
voorwaarden voor het recht op de individuele studietoeslag.

Uitgaven individuele studietoeslag.

Voor de individuele studietoeslag is in 2015 via het Gemeentefonds € 6 miljoen beschikbaar
gesteld, oplopend tot € 35 miljoen per jaar structureel vanaf 2018. Het budget is
tot stand gekomen via extrapolatie van de Wajong 2010 studieregeling. Voor deze toevoeging
aan het gemeentefonds geldt dat het ongeoormerkte middelen betreft.

Het CBS heeft een berekening gemaakt van het aantal personen dat in 2015 tot en met
2017 een individuele studietoeslag hebben ontvangen en een berekening van de totale
uitgaven aan deze studietoeslag in dezelfde jaren. De navolgende tabel geeft de ontwikkelingen
van de uitgaven ten opzichte van het beschikbaar gestelde (ongeoormerkte) budget weer.

Totale uitgaven individuele studietoeslag ten opzichte van budget (ongeoormerkt)

Totale uitgaven in euro’s

2015

2016

2017

Uitgaven

175.600

821.300

1.830.200

Budget

6.000.000

18.000.000

29.000.000

Verbetermogelijkheden

De ISZW heeft gemeenten en betrokken organisaties gevraagd naar verbetermogelijkheden,
teneinde een beter doelbereik van de individuele studietoelage te realiseren. Daar
zijn onder andere de volgende suggesties voor gedaan:

1. centralisatie van de individuele studietoeslag;

2. aanpassing van het criterium «niet in staat zijn het WML te kunnen verdienen».

Ad 1. Volgens het onderzoek van de ISZW is een veelgehoord geluid dat de individuele
studietoeslag een vreemde eend in de bijt is van de Participatiewet. De studietoeslag
is nu ondergebracht bij het armoedebeleid van de gemeente (als onderdeel van de bijzondere
bijstand), terwijl het recht op deze toeslag gerelateerd is aan het volgen van onderwijs.
Voorts kunnen gemeenten de doelgroep moeilijk bereiken, waardoor het ook lastiger
is de doelstelling van de regeling te realiseren. Ook worden de verschillen tussen
gemeenten als gevolg van de beleidsvrijheid over het algemeen ongewenst gevonden.
De meeste voorstellen tot verbetering van het doelbereik zijn om de individuele studietoeslag
centraal te beleggen en wel bij de Dienst uitvoering onderwijs (DUO) van het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). De regeling wordt daarmee uit het armoedebeleid
van de gemeente gehaald en meer logisch ondergebracht bij de studiefinanciering. Daardoor
wordt ook de doelgroep beter bereikt en zou er niet langer sprake van onderlinge verschillen,
zoals thans bij de uitvoering door gemeenten het geval is.

Ad 2. Diverse respondenten geven aan dat het huidige criterium niet aansluit bij het
doel van de regeling, namelijk jongeren met een beperking die niet kunnen bijverdienen
een (financieel) steuntje in de rug te geven. De reden die zij daarvoor geven is dat
het criterium «niet in staat zijn het WML te verdienen» niet hetzelfde is als «een
beperking hebben waardoor jongeren niet kunnen bijverdienen». Ook voor jongeren die
een beperking hebben maar wél het WML zouden kunnen verdienen, kan gelden dat zij
niet in staat zijn om bij te verdienen naast hun studie. Een criterium dat beter past
bij het doel van de regeling zou kunnen zijn: «door een beperking naast de studie
niet kunnen bijverdienen». Dit laatste komt beter tegemoet aan het doel van de regeling,
namelijk een financiële tegemoetkoming voor jongeren die als gevolg van een beperking
tijdens de studie niet in staat zijn bij te verdienen. Daarmee wordt ook voorkomen
dat naar het toekomstig verdienvermogen wordt gekeken terwijl het feitelijk moet gaan
om de vraag of een jongere tijdens zijn studie niet kan bijverdienen.

Bestuurlijke reactie Divosa en VNG

De Inspectie heeft Divosa en de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) een bestuurlijke
reactie gevraagd. Divosa en de VNG hebben hierin aangegeven dat de resultaten van
het onderzoek bouwstenen zijn voor een discussie die zou moeten leiden tot een meer
effectieve uitvoering van de regeling, waarin de gebruiker van de regeling centraal
staat. Voor hen moet de regeling eenvoudig, vindbaar en logisch zijn. Divosa geeft
bovendien het advies om in die discussie ook de samenhang met andere regelingen voor
de doelgroep te bezien.

Mijn reactie op het rapport

In mijn brief d.d. 20 november 20185 heb ik een breed offensief aangekondigd om méér mensen met een arbeidsbeperking aan
het werk te helpen. In lijn met dit breed offensief vind ik het ook van groot belang
dat deze doelgroep ook de mogelijkheid krijgt hun kennis via scholing en studie te
vergroten en daarmee een betere kans op de arbeidsmarkt te maken. Immers een diploma
is een bewijs tegenover potentiële werkgevers dat iemand gemotiveerd is en een scholing/studie
met succes heeft afgerond. Juist mensen met een arbeidshandicap hebben een extra financieel
steuntje in de rug nodig als het gaat om studeren. In dit kader beoogt de regeling
van de individuele studietoeslag in de Participatiewet mensen met een arbeidsbeperking
toch de stap te laten zetten naar school te gaan of een studie te gaan volgen. De
regeling van de individuele studietoeslag biedt daartoe een financiële compensatie
voor het feit dat het voor deze groep vaak moeilijk is een studie te combineren met
een bijbaan, hetgeen bij studenten en scholieren zonder arbeidsbeperking niet het
geval is.

Het rapport van ISZW maakt duidelijk dat de thans, via het eerder genoemde amendement
in de Participatiewet opgenomen regeling individuele studietoeslag, aanpassing behoeft
om het uiteindelijke doel van de regeling te bereiken, namelijk vooral jongeren met
een beperking die niet kunnen bijverdienen naast hun studie, een extra (financieel)
steuntje in de rug geven. Het gaat dus namelijk niet slechts alléén om het vergroten
van de bekendheid van de regeling van de individuele studietoeslag door gemeenten.
De verbetervoorstellen die hiertoe in het onderzoek worden genoemd, variëren van het
op centraal niveau regelen van de individuele studieslag bij DUO dan wel het opnemen
van meer centrale regels in artikel 36 b van de Participatiewet, tot het aanpassen
van het huidige wettelijke criterium «niet in staat zijn het WML te kunnen verdienen».
Van belang in dit verband is dat de term «arbeidsbeperking» een breed begrip is. Het
kan gaan om lichamelijke, psychische of andere aandoeningen. Een arbeidsbeperking
betekent echter niet automatisch dat degene die zo’n beperking heeft, niet het WML
kan verdienen, maar dit is nu wél het wettelijke criterium dat geldt voor de individuele
studietoeslag.

Met de VNG, Divosa en de ISZW ben ik dan ook van mening dat het onderzoek van ISZW
de nodige bouwstenen biedt voor een aanpassing van de individuele studietoeslag regeling.
Ik ga dan ook – aan de hand van de resultaten van het onderzoek – samen met het Ministerie
van OCW, de VNG, Divosa én de betrokken belangen- en cliëntenorganisaties overleggen
op welke de wijze de individuele studietoeslag zoals die nu in de Participatiewet
is vormgegeven, het beste kan worden aangepast, ten einde de effectiviteit van de
regeling én het bereik van de doelgroep te vergroten.

Ik verwacht uw Kamer in het voorjaar van 2019 inhoudelijk te kunnen informeren over
de maatregelen die ik in dit kader overweeg te nemen.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark