Brief regering : Reactie op rapporten Wageningen University & Research en Louis Bolk Instituut inzake impact assessment nieuwe Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB)

Nr. 262
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 november 2018

De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft mij verzocht om
een reactie op een impact assessment uitgevoerd door Wageningen University & Research
naar de effecten van de voorstellen voor een nieuw Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
(GLB) voor het inkomen van de Nederlandse landbouwers1, en een impact assessment uitgevoerd door het Louis Bolk Instituut naar de effecten
van de GLB-voorstellen op bodemkwaliteit, biodiversiteit, innovatie, klimaat en agrarisch
natuurbeheer2. Hierbij doe ik u mijn reactie toekomen.

Allereerst wil ik benadrukken dat het voor het maken van gefundeerde afwegingen voor
de invulling van het nieuwe GLB van groot belang is dat al in een vroeg stadium mogelijke
invullingen van het nieuwe GLB en het Nationaal Strategisch Plan (NSP) uitgewerkt
en beoordeeld worden. Ook als het mogelijke invullingen betreft die als relatief vergaand
kunnen worden beschouwd; het uitwerken van meer vergaande invullingsvarianten helpt
om de te verwachten effecten van keuzes beter te doorzien en te komen tot een zo goed
mogelijke afweging. Met deze in opdracht van uw Kamer uitgevoerde studies wordt een
wezenlijke bijdrage geleverd aan die toekomstige afweging.

De nieuwe GLB-verordeningen zijn nog niet definitief. De Europese Commissie heeft
op 1 juni jl. haar voorstellen voor de nieuwe verordeningen gepubliceerd en over deze
ontwerpverordeningen wordt nu onderhandeld. Over de inzet van de Nederlandse regering
in deze onderhandelingen bent u geïnformeerd (o.a. het BNC-fiche in Kamerstuk 34 965, nr. 2). De verwachting is dat de definitieve verordeningen zullen afwijken van de ontwerpen
die nu besproken worden. Ook over het beschikbare budget voor het nieuwe GLB is er
nog geen akkoord. En dit alles heeft zeker ook gevolgen voor de te verwachten effecten
van het GLB op landbouwinkomens en op bodemkwaliteit, biodiversiteit, innovatie, klimaat
en agrarisch natuurbeheer.

De concrete invulling van het nieuwe GLB voor Nederland zal gebeuren in het Nederlandse
NSP. In het NSP worden de Nederlandse keuzes ten aanzien van de precieze doelen en
maatregelen vastgelegd, binnen de kaders van de Europese regels in de vastgestelde
verordeningen. Het proces om te komen tot invulling van het NSP staat nog helemaal
aan het begin. En het kan pas worden afgerond zodra de EU-verordeningen zijn vastgesteld.
Om te komen tot een NSP dient op basis van een analyse van de situatie wat betreft
de sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen (de SWOT-analyse) en de identificatie
van de behoeften een interventiestrategie te worden opgesteld, zodat er afgewogen
keuzes worden gemaakt over verdeling van middelen over doelen, maatregelen en begunstigden,
en over de voorwaarden die gekoppeld worden aan maatregelen. Elk van die keuzes beïnvloedt,
samen met de feitelijke deelname van boeren aan individuele maatregelen, het uiteindelijke
effect van het nieuwe GLB op zaken als inkomens van landbouwers, klimaat, bodemkwaliteit,
agrarisch natuurbeheer en biodiversiteit op bedrijven en innovatie in de landbouw.
Bovendien is een ex-ante evaluatie die ook een strategische milieubeoordeling omvat,
een onderdeel van het NSP. Zoals ik eerder al heb toegezegd, wordt uw Kamer betrokken
bij de invulling van het NSP.

Op enkele van de gekozen uitgangspunten en aannames in beide rapporten wil ik graag
reageren, ook om mogelijke misverstanden over de inhoud van de ontwerpverordeningen
en de Nederlandse inzet in de onderhandelingen over het nieuwe GLB te voorkomen.

In het rapport «Verkenning gevolgen GLB-voorstellen voor landbouwinkomens in Nederland»
van WEcR wordt uitgegaan van de ontwerp-verordeningsteksten en niet van de inzet van
Nederland zoals verwoord in het BNC-fiche. Uitzondering daarop is dat de huidige vergroeningseisen
in een ecoschema kunnen worden opgenomen (in de twee basisscenario’s). In de voorstellen
kan dat niet. Nederland zet wel in op deze mogelijkheid.

In de studie van WEcR is een brede verkenning gedaan van keuzen die Nederland kan
maken in de verdeling van de middelen over maatschappelijke doelen (met name biodiversiteit,
bodem en klimaat). Dit geeft een eerste beeld, variërend van het min of meer behouden
van de situatie van 2020, tot in het «ecoschema zwaar»-scenario een invulling met
vergaande natuur-, milieu- en klimaat-maatregelen met groot effect op de bedrijfsinkomens
van landbouwbedrijven die niet deelnemen aan dit ecoschema. Het ecoschema «zwaar»
wordt in het gehanteerde scenario slechts door een beperkt aantal landbouwers gekozen
omdat verondersteld wordt dat hoe zwaarder het eco-schema is, hoe lager de deelnamebereidheid
zal zijn. Dit zou inderdaad het geval kunnen zijn wanneer de vergoeding strikt beperkt
zou blijven tot gemaakte kosten en gederfde inkomsten. Ook is het beschikbare budget
beperkt, waardoor er sprake is van een uitruil tussen de hoogte van vergoedingen en
de breedte van de deelname. Ik meen dat het voor zoveel mogelijk landbouwers mogelijk
moet zijn om in het kader van het GLB deel te nemen aan maatregelen die de transitie
naar kringlooplandbouw ondersteunen en daar een redelijke vergoeding voor te krijgen.
Het scenario «ecoschema zwaar», waarin per boer gemiddeld ruwweg 10 maal zoveel geld
wordt besteed als in het huidige Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer, strookt daar
niet mee.

Om te zorgen dat het voor zoveel mogelijk landbouwers mogelijk is om deel te nemen
aan de maatregelen om de transitie naar kringlooplandbouw te ondersteunen, passend
bij de eigen bedrijfsvoering, denk ik aan een drielagenmodel met als eerste niveau
een basisbetaling en als tweede niveau een betaling voor het uitvoeren van maatschappelijke
diensten, zoals deelname aan ecoschema’s. Mijn inzet is dat bij dit tweede niveau
van betaling voor maatschappelijke diensten een extra top-up mogelijk is. Deze top-up
gaat verder dan een vergoeding voor de gemaakte kosten en gederfde inkomsten, en is
daarmee een eerlijke, aantrekkelijke beloning voor de agrariërs die iets extra’s doen
voor de maatschappij. Daarmee wordt niet langer de zwaarte van het pakket bepalend
voor de deelname, maar de inhoud daarvan en wie in de gelegenheid worden gesteld om
daaraan deel te nemen. Daardoor wordt ook het belang van de activiteit in het regionale
boerenlandschap en de inpasbaarheid van de activiteit in de bedrijfsvoering bepalender
voor het uitvoeren van activiteiten door een agrariër, dan de vergoeding. Het derde
niveau is bedoeld voor activiteiten die agrariërs samen met andere agrariërs/beheerders
van landbouwgrond ondernemen, zoals nu vormgegeven in het collectieve stelsel voor
agrarisch natuurbeheer. Daarbij kunnen ook nieuwe activiteiten worden ontwikkeld,
zoals bijvoorbeeld activiteiten die een regionale kringloop versterken.

In beide studies is vooral ingegaan op de effecten van de invulling van de eerste
pijler van het nieuwe GLB. Gelet op het stadium waarin de ontwikkeling van het nieuwe
GLB zich bevindt en de functie van deze beide studies is het begrijpelijk dat in deze
studies hiervoor gekozen is. Zoals hierboven geschetst wijken bepaalde aannames van
de studies, bijvoorbeeld over de aantrekkelijkheid van betalingen voor maatschappelijke
diensten, af van hetgeen mij voor ogen staat.

Voor mijn inzet en zienswijze is in Brussel inmiddels ook groeiende steun. Dat heeft
ook gevolgen voor de inschatting van de effecten van de scenario’s voor klimaat, leefomgeving
en biodiversiteit. Ik wil voorts graag benadrukken dat het van belang is in het nieuwe
GLB de inzet in de eerste én tweede pijler zorgvuldig in samenhang te bezien en bepalen.
Bij beperkte middelen is een samenhangende programmering in het NSP van groot belang.
Zo is bijvoorbeeld de samenhang tussen de ecoschema’s en de toekomstige conditionaliteit
(uitgebreide cross-compliance) uit de eerste pijler en het agrarisch natuurbeheer
in de tweede pijler van groot belang. Ook in de toekomstige beoordeling van opties
voor invulling van het NSP is het evalueren van maatregelen in samenhang een aandachtspunt.

Al met al meen ik dat, hoewel het eerste verkenningen betreft, beide studies waardevolle
inzichten opleveren die ik zal betrekken in de uitwerking van het nieuwe GLB in het
Nationale Strategische Plan.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten