Aanbieding rijksbegroting en Miljoenennota
Na de Troonrede is het traditie om het staatshoofd toe te juichen met de woorden: “Leve de Koning. Hoera. Hoera. Hoera.” Dan verlaat het staatshoofd de Ridderzaal. De leden van de Tweede Kamer gaan ’s middags om drie uur naar de grote vergaderzaal. Daar biedt de minister van Financiën zijn beroemde koffertje met de opdruk ‘Derde dinsdag in september’ aan de Tweede Kamer aan. In dat koffertje zitten de Miljoenennota en de rijksbegroting.
Miljoenennota
De Miljoenennota is de korte aanduiding voor de 'Nota betreffende de toestand van 's Rijks financiën'. In de nota staan alle bedragen die bij de plannen in de Troonrede horen. Tegenwoordig zijn dit geen miljoenen meer, maar miljarden. Daarnaast beschrijft de Miljoenennota de economische en financiële situatie van Nederland en de te verwachten ontwikkelingen in Nederland, Europa en daarbuiten. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om werkloosheid, ontwikkeling van inkomens, zorg en onderwijs.
Ook geeft de nota de stand van zaken aan van de overheidsfinanciën, de ‘schatkist’. Het biedt een overzicht van de verwachte inkomsten en uitgaven van de rijksoverheid, wat dat betekent voor de schulden die Nederland heeft en wat het kabinet wil gaan doen om daarin verandering te brengen.
De Miljoenennota laat ook zien waar het kabinet zijn prioriteiten legt. De uitwerking is gedetailleerd terug te vinden in de afzonderlijke begrotingen van de ministeries. Zo geeft de begroting van Onderwijs aan hoeveel geld er is uitgetrokken voor lerarensalarissen, onderhoud van schoolgebouwen, schoolboeken of voor onderzoek op universiteiten.
Rijksbegroting
In de rijksbegroting staat ieder jaar hoeveel geld elk ministerie krijgt en welke uitgaven er worden verwacht. De begrotingen zijn gemaakt voor een heel begrotingsjaar. Dat is gelijk aan het kalenderjaar. Het loopt dus van 1 januari tot en met 31 december van het betreffende jaar. De jaarlijkse begrotingen zijn – zeker aan het begin van een kabinetsperiode – uitwerkingen van de afspraken in het regeerakkoord. Omdat de maatschappelijke en economische omstandigheden steeds veranderen, is bijsturing wel nodig. De Tweede Kamer controleert de uitvoering van de plannen en voornemens in de begrotingen. De regering legt daarover verantwoording af. Een onafhankelijke instelling, de Algemene Rekenkamer, kijkt achteraf of het geld goed is besteed.
Begrotingswetsvoorstellen
Voordat het kabinet alle plannen mag gaan uitvoeren, moet het parlement deze beoordelen en goedkeuren. De begrotingen van de ministeries zijn allemaal begrotingswetsvoorstellen. De Tweede Kamer en Eerste Kamer vergaderen in het najaar over alle onderdelen van de rijksbegroting. In de Tweede Kamer worden sommige voorstellen gewijzigd en aangepast, sommige worden geschrapt en andere voorstellen worden ongewijzigd overgenomen. Alleen de Tweede Kamer heeft amendementsrecht en mag wetsvoorstellen wijzigen. De Eerste Kamer mag dat niet. Net als bij gewone wetten, moet de Koning ook de begrotingswetten ondertekenen. De voor de begroting verantwoordelijke minister moet ook zijn handtekening zetten.
Algemene Beschouwingen
Direct na Prinsjesdag bespreken de fractieleiders van de politieke partijen in de Kamer de hoofdlijnen van de miljoenennota en de rijksbegroting. Dat gebeurt tijdens de 'Algemene Politieke Beschouwingen'.
Moties
Bij de Algemene Politieke Beschouwingen zijn alle ministers, staatssecretarissen en Tweede Kamerleden aanwezig. De minister-president voert het woord namens de regering. De fractievoorzitters spreken namens hun partijen. Zij kunnen in moties bezwaren indienen tegen de voorstellen van de regering, of vragen om aanpassingen.
Belangrijk debat
De Algemene Politieke Beschouwingen gelden als een belangrijk debat, omdat daarin duidelijk wordt welke ruimte het kabinet heeft om zijn plannen daadwerkelijk uit te voeren en hoe groot de steun daarvoor is. Het debat duurt meestal twee dagen. De media besteden er veel aandacht aan.
Algemene Financiële Beschouwingen
In de week na het debat van de fractievoorzitters met de premier volgen de Algemene Financiële Beschouwingen in de Tweede Kamer. De financieel specialisten van de Kamerfracties debatteren met de minister en de staatssecretaris van Financiën over de rijksbegroting.
Begrotingsdebatten
In de daaropvolgende maanden verdedigen alle ministers en staatssecretarissen afzonderlijk hun eigen begroting in de Tweede Kamer. De Kamer heeft tot uiterlijk 1 januari de tijd voor de behandeling van de begrotingen. In bijzondere gevallen is daarop een uitzondering mogelijk. Vanzelfsprekend komen allerlei onderdelen van het beleid daarna nog regelmatig aan de orde in andere debatten in de Kamer. Veel plannen uit de begrotingen moeten in afzonderlijke wetsvoorstellen worden uitgewerkt en behandeld. Verder leiden actuele ontwikkelingen voortdurend tot nieuwe debatten over onderdelen van het kabinetsbeleid.
Begrotingscyclus
Op 1 januari begint het begrotingsjaar waarin de ministeries de begrotingen uitvoeren. De Tweede Kamer controleert of de regering doet wat ze heeft beloofd. Het proces van voorbereiden, opstellen en behandelen van de begroting en het afleggen van verantwoording over de uitvoering noemen we de begrotingscyclus.
Opstellen begroting
Het opstellen van de begroting gaat volgens een vast tijdschema. De eerste stappen worden gezet aan het begin van het jaar. In augustus vindt de afronding plaats. Om tot een verantwoorde rijksbegroting te komen, is veel overleg nodig tussen de minister van Financiën en de overige ministers. In het begin van het jaar melden de ministers hun wensen aan het ministerie van Financiën. In het voorjaar stelt dit ministerie de Voorjaarsnota op. Dit is een tussentijds overzicht van mee- en tegenvallers op de lopende begroting. De ministers bespreken daarna de hoofdlijnen van de nieuwe begroting: welke uitgaven zijn er nodig en zijn daarvoor voldoende inkomsten te verwachten.
In de zomer worden de afzonderlijke begrotingen van de ministeries opgesteld. Uiteindelijk besluiten alle ministers in augustus samen hoe de rijksbegroting voor het volgende jaar eruit gaat zien. Vervolgens gaan de voorstellen voor advies naar de Raad van State. Deze raad geeft advies over wetgeving aan regering en parlement. De begrotingen worden op Prinsjesdag in de vorm van wetsvoorstellen aan de Tweede Kamer aangeboden.
Begrotingskalender
- Derde dinsdag in september: Prinsjesdag. Start parlementair jaar. De minister van Financiën biedt de begroting en de Miljoenennota aan de Tweede Kamer aan.
- Najaar algemene beschouwingen: De Tweede en Eerste kamer behandelen de begroting. De Tweede Kamer kan wijzigen; de Eerste Kamer niet.
- 1 januari: Start begrotingsjaar. De ministeries gaan begrotingen uitvoeren.
- Eind maart/begin april: Kaderbrief. De minister van Financiën stelt de kaderbrief op met budgettaire mee- en tegenvallers en financiële claims van ministers voor nieuw beleid.
- Voor 1 juni: Voorjaarsnota. De minister van Financiën publiceert de Voorjaarsnota met bijbehorende suppletoire begrotingen.
- Voor 1 december: Najaarsnota. De minister van Financiën publiceert de Najaarsnota met bijbehorende suppletoire begrotingen.
- 31 december: Einde begrotingsjaar.
- Eerste kwartaal: Financieel jaarverslag van het rijk en rapport van de Algemene Rekenkamer. Ministeries stellen jaarverslagen op die door de Algemene Rekenkamer worden gecontroleerd.
- Derde woensdag in mei: Verantwoordingsdag. De minister van Financiën biedt de jaarverslagen over het voorgaande begrotingsjaar aan de Tweede Kamer aan. De Algemene Rekenkamer publiceert haar rapporten bij de jaarverslagen van de ministeries. De Tweede Kamer controleert of de begrotingen goed zijn uitgevoerd.
Drie kalenderjaren
De begrotingscyclus strekt zich uit over drie kalenderjaren. Begrotingen moeten achtereenvolgens worden voorbereid, uitgevoerd, afgesloten en verantwoord. In één kalenderjaar lopen drie verschillende begrotingsjaren 'door elkaar heen'. Begrotingsstukken die bij de Kamer binnenkomen, kunnen dan ook betrekking hebben op vorig jaar, dit jaar of volgend jaar.
Jaarverslagen
In het voorjaar is de begrotingscyclus het ingewikkeldst. Zo praat het kabinet in het voorjaar van 2017 al over de hoofdlijnen van de nieuwe begroting (2018). In de Kamer zijn de lopende begroting (Voorjaarsnota 2017), maar ook de jaarverslagen van het afgelopen jaar (2016) aan de orde.
Troonrede
Op Prinsjesdag leest koning Willem-Alexander in zijn functie als staatshoofd, namens de regering de troonrede voor. In de troonrede schetst de regering hoe het gaat met Nederland en wat de belangrijkste plannen van de regering zijn voor het komende jaar.
“Leden van de Staten-Generaal”. Met die woorden begint de Troonrede. Koning Willem-Alexander schrijft de Troonrede niet zelf; dat doen de ministers. Iedere minister schrijft over zijn of haar eigen beleidsterrein. Van alle informatie samen wordt uiteindelijk één verhaal gemaakt.
Verantwoordingsdag
Op 31 december eindigt het begrotingsjaar. In het begin van het nieuwe jaar wordt hierover een jaarverslag opgesteld. De Tweede Kamer debatteert in mei, op Verantwoordingsdag, over dit jaarverslag.
Verantwoordingsdag is de tegenhanger van Prinsjesdag. In plaats van te debatteren over plannen, bekijkt de Kamer op Verantwoordingsdag hoe ze zijn uitgevoerd. Het is dus een belangrijk moment voor de controlefunctie van de Tweede Kamer. Op deze dag, de derde woensdag in mei, biedt de minister van Financiën het Financieel Jaarverslag van het Rijk aan de Tweede Kamer aan. Dat gebeurt net als op Prinsjesdag in een speciaal koffertje. Het jaarverslag laat zien wat de regering het afgelopen jaar heeft bereikt, wat daarvoor is gedaan en wat dat heeft gekost.
Naast het rijksbrede Financieel Jaarverslag van het Rijk, de tegenhanger van de Miljoenennota, zijn er jaarverslagen per ministerie. In deze aparte jaarverslagen staat van elk ministerie welke prestaties ze hebben geleverd, hoe deze passen in het regeringsbeleid en hoeveel geld de activiteiten gekost hebben.
Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer controleert de jaarverslagen. De president van de Algemene Rekenkamer biedt op Verantwoordingsdag een rapport aan de Tweede Kamer aan. In dat rapport beoordeelt de Rekenkamer het regeringsbeleid van het afgelopen jaar: zijn de gewenste beleidsdoelen bereikt en heeft het kabinet zich aan de wettelijke regels gehouden? Ook maakt de Rekenkamer opmerkingen bij de jaarverslagen van de ministeries.
Verantwoorden
Half juni debatteert de Tweede Kamer over de financiële jaarverslagen en het rapport van de Rekenkamer. Kamerleden bespreken met de ministers de uitvoering van de beleidsplannen, de resultaten en de kosten daarvan. Na de Tweede Kamer behandelt ook de Eerste Kamer de jaarverslagen. Kortom, de ministers moeten zich verantwoorden tegenover beide Kamers van de Staten-Generaal. Daarom heet de derde woensdag in mei Verantwoordingsdag.
Bijsturen of veranderen
De verantwoording gaat niet over de plannen voor het lopende jaar, maar van het jaar daarvoor. Zo werd in 2013 verantwoording afgelegd over de plannen die op Prinsjesdag 2011 zijn ingediend en in 2012 zijn uitgevoerd. Nu de uitvoering van het beleid direct in het jaar erna wordt besproken, kan het kabinet bij het opstellen van de volgende begroting rekening houden met wat er allemaal over gezegd is in de Tweede Kamer. Zo kan het kabinet zijn beleid bijsturen of veranderen als dat nodig zou zijn.
Voorjaarsnota
In de voorjaarsnota informeert de minister van Financiën de Kamer over de stand van zaken van de uitgaven en inkomsten van het rijk. Samen met de Miljoenennota en de najaarsnota geeft de voorjaarsnota een totaaloverzicht van de 'toestand van 's Rijks financiën'.
Het debat over de voorjaarsnota is altijd eind juni of begin juli, kort voor het zomerreces. De minister van Financiën moet de voorjaarsnota dan ook uiterlijk 1 juni bij de Kamer indienen. Vaak wordt er in de debatten over de voorjaarsnota vooruitgekeken naar de Miljoenennota. Meevallers, tegenvallers en beleidswijzigingen gedurende het begrotingsjaar leiden tot veranderingen in de lopende begroting. Deze worden verwerkt in de zogenoemde suppletoire begrotingswetten.
Suppletoire begrotingen
Als een minister meer geld nodig heeft dan hij volgens de begrotingswet heeft gekregen, is een suppletoire of aanvullende begrotingswet nodig. Bijvoorbeeld als de uitgaven voor een bepaald doel hoger zijn uitgevallen dan van tevoren is geschat. Suppletoire begrotingen zijn vernieuwde versies van de begrotingen. Deze moeten door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer behandeld en goedgekeurd worden. Er is vrijwel nooit sprake van grote wijzigingen. Suppletoire begrotingen worden door de Tweede en Eerste Kamer behandeld als wetsvoorstellen; de Tweede Kamer kan ze ook aanpassen, de Eerste Kamer niet.
Van Prinsjesdag tot Verantwoordingsdag
Elke derde dinsdag van september is het Prinsjesdag. Koning Willem-Alexander spreekt dan namens de regering in de Ridderzaal de Troonrede uit. Later die dag biedt de minister van Financiën aan de Tweede Kamer de miljoenennota en de rijksbegroting aan in het bekende koffertje. Prinsjesdag is een belangrijke dag voor de Nederlandse politiek. Op deze dag begint het nieuwe parlementaire jaar.