Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 3 december 2025 en het nader rapport d.d. 9 februari 2026, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 juli 2025 nr. 2025001658,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 3 december 2025 nr. W05.25.00186/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 15 juli 2025, no. 2025001658, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet
voortgezet onderwijs 2020 en de Wet register onderwijsdeelnemers in verband met de
wettelijke borging van diverse verwerkingen van persoonsgegevens in het funderend
onderwijs (Wet borging gegevensverwerkingen funderend onderwijs), met memorie van
toelichting.

De regering beoogt met dit wetsvoorstel bij te dragen aan meer kennisgedreven beleid.
Daartoe voorziet dit wetsvoorstel in grondslagen voor de verwerking van persoonsgegevens
voor de landelijke veiligheidsmonitor, het verstrekken van personeelsgegevens aan
de PO- en VO-Raad en het verstrekken van gegevens over onderwijsdeelnemers aan de
Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert de hoofdlijnen van de passende
en specifieke maatregelen bij de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en de
passende waarborgen voor verwerking van strafrechtelijke gegevens op wetsniveau te
regelen. Zij adviseert daarom bij de landelijke veiligheidsmonitor om de maatregel
over de toegang tot de bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke
aard bij wet te regelen. Het stellen van nadere regels over de verwerking van bijzondere
persoonsgegevens en specifieke maatregelen zou ten minste moeten worden geregeld bij
algemene maatregel van bestuur. Ten slotte adviseert de Afdeling om de delegatiegrondslag
bij het verstrekken van personeelsgegevens aan de PO- en VO-Raad concreet en nauwkeurig
te begrenzen.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de
toelichting.

1. Inhoud wetsvoorstel

De regering beoogt met dit wetsvoorstel bij te dragen aan meer kennisgedreven beleid.
(zie noot 1) Daartoe voorziet dit wetsvoorstel in een drietal grondslagen voor de
verwerking van persoonsgegevens voor:

– de tweejaarlijkse landelijke veiligheidsmonitor voor het funderend onderwijs;

– het verstrekken van personeelsgegevens aan de PO- en VO-Raad;

– het verstrekken van onderwijsdeelnemersgegevens aan de Nederlandse Organisatie voor
Wetenschappelijk Onderzoek voor onderwijsonderzoek.

2. Passende en specifieke maatregelen landelijke veiligheidsmonitor

Met de voorgestelde wettelijke grondslag voor de landelijke veiligheidsmonitor kunnen
bijzondere persoonsgegevens worden verwerkt. Volgens de regering is dit gerechtvaardigd
om redenen van zwaarwegend algemeen belang. (zie noot 2) Ingevolge de Algemene verordening
gegevensbescherming (AVG) moeten voor deze verwerkingen passende en specifieke maatregelen
worden getroffen. (zie noot 3) Ook kunnen met de voorgestelde wettelijke grondslag
persoonsgegevens van strafrechtelijke aard worden verwerkt. Dit is op grond van de
AVG toegestaan als er passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen
worden geboden. (zie noot 4)

De Afdeling merkt op dat passende en specifieke maatregelen of waarborgen zoveel mogelijk
op hoofdlijnen in de formele wet moeten worden verankerd, mede gelet op de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer van (kwetsbare) leerlingen en personeel op grond van
artikel 10 van de Grondwet. (zie noot 5)

In het wetsvoorstel worden maatregelen getroffen ter bescherming van de rechten en
vrijheden van betrokkenen. Dit betreft op het niveau van de wet in formele zin een
bewaartermijn van drie jaar, het beperken van het verwerken van direct identificerende
persoonsgegevens en een limitatieve opsomming van de categorieën bijzondere persoonsgegevens.
(zie noot 6) Ook is op wetsniveau geregeld dat de resultaten van schoolrapportages
geaggregeerd worden verstrekt. (zie noot 7) Verder geldt volgens de toelichting als
maatregel dat er geen verplichting is om deel te nemen aan de landelijke veiligheidsmonitor,
en zullen de brondata alleen toegankelijk zijn voor een beperkt aantal gekwalificeerde
en gecontracteerde uitvoerende onderzoekers. (zie noot 8)

De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel terecht voorziet in een aantal passende
en specifieke maatregelen of waarborgen op wetsniveau. Wel ontbreekt op wetsniveau
een maatregel over de toegankelijkheid voor een beperkt aantal gekwalificeerden tot
de bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard. Volgens
de Afdeling behoort dit in het onderhavige geval tot de hoofdlijnen van de passende
en specifieke maatregelen of waarborgen, omdat de vraag wie toegang heeft tot de persoonsgegevens
zeer wezenlijk is in het kader van gegevensbescherming. Zij acht een degelijke maatregel
op wetsniveau daarom passend en aangewezen.

Verder maakt dit wetsvoorstel het mogelijk dat bij ministeriële regeling nadere regels
worden gesteld aan de landelijke veiligheidsmonitor over (onder meer) de verwerking
van persoonsgegevens en de specifieke maatregelen ter bescherming van de rechten en
vrijheden van de betrokkenen. (zie noot 9)

De Afdeling merkt op dat nadere regels over de verwerking van bijzondere persoonsgegevens
en specifieke maatregelen ter bescherming van de rechten en vrijheden van de betrokkenen
niet thuishoren op het niveau van de ministeriële regeling. Het gaat in deze gevallen
om de persoonlijke levenssfeer van kwetsbare leerlingen en personeel. Daarom moet
het stellen van nadere regels ten minste worden geregeld op het niveau van de algemene
maatregel van bestuur (amvb). (zie noot 10)

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in de voorgestelde zin aan te passen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn in het wetsvoorstel nadere waarborgen
opgenomen voor de bescherming van persoonsgegevens en is de delegatiegrondslag ingeperkt.
Naar aanleiding daarvan is ook de memorie van toelichting gewijzigd (zie paragraaf 2.4.3
t/m 2.4.6, 5.2.5, 11.1.1 en de artikelsgewijze toelichting).

Allereerst is in het wetsvoorstel vastgelegd dat de Minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap (OCW) verwerkingsverantwoordelijke is voor de verwerking van persoonsgegevens
ten behoeve van de Landelijke veiligheidsmonitor funderend onderwijs (LVM). De Minister
van OCW zal de LVM in de praktijk laten uitvoeren door een onderzoeksbureau. Dit onderzoeksbureau
verwerkt de persoonsgegevens ten behoeve van de LVM namens Onze Minister. Met dat
onderzoeksbureau zal de Minister van OCW een verwerkersovereenkomst sluiten.1 Rechtmatige toegang tot de gegevens is daarom reeds op grond van de Algemene verordening
gegevensbescherming (AVG) en het wetsvoorstel beperkt tot de Minister van OCW en door
hem ingeschakelde verwerkers.

Verder is het advies opgevolgd om op wetsniveau een maatregel te treffen over de toegankelijkheid
voor een beperkt aantal gekwalificeerden tot de bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard. Aan het wetsvoorstel is toegevoegd dat de Minister van
OCW de persoonsgegevens bewaart op een plaats die uitsluitend toegankelijk is voor
door de Minister van OCW geautoriseerde personen. In de praktijk zal een onderzoeksbureau
de gegevens bewaren, en zal de toegang beperkt zijn tot daartoe aangewezen medewerkers
van dat onderzoeksbureau. De Minister van OCW heeft zelf in beginsel geen toegang
tot de met de LVM verzamelde persoonsgegevens, tenzij dat noodzakelijk is om aan wettelijke
verplichtingen te voldoen, zoals het voldoen aan de rechten van betrokkenen.2 Andere partijen, zoals de Inspectie van het Onderwijs (inspectie) en bevoegde gezagen,
hebben geen toegang tot de met de LVM verkregen persoonsgegevens op landelijk niveau.
Wel krijgen zij inzage in de landelijke rapportage van de LVM (zonder tot de persoon
en tot scholen herleidbare gegevens). Verder krijgen bevoegde gezagen toegang tot
de mogelijk indirect herleidbare gegevens die worden verstrekt in de schoolrapportage.3 Daarnaast ontvangt de inspectie de geaggregeerde resultaten over de monitoring die
het bevoegd gezag aan de inspectie moet verstrekken op basis van de onderwijswetgeving.4

De inhoud van de schoolrapportage op basis van de LVM-uitkomsten en de gegevens benodigd
voor de verzending aan de inspectie worden nader bepaald bij ministeriële regeling.
Het gaat bij de bepaling daarvan niet zozeer om de bescherming van rechten en vrijheden
van betrokkenen, maar om het standaardiseren van de te verstrekken gegevens.

Tot slot zijn de bepalingen dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld
aan de LVM over de verwerking van persoonsgegevens en over de specifieke maatregelen
ter bescherming van de rechten en vrijheden van de betrokkenen geschrapt.5 Ter vervanging van deze delegatiegrondslagen is – naast de bepaling over de toegang
tot persoonsgegevens – een aantal bepalingen met het oogmerk om de rechten en vrijheden
van betrokkenen te beschermen toegevoegd aan het wetsvoorstel. Het gaat dan om de
bepaling dat uitsluitend persoonsgegevens kunnen worden verwerkt die behoren tot de
achtergrondkenmerken en onderwerpen die noodzakelijk zijn voor het inzicht in de aandachtsgebieden
bedoeld in het tweede lid (namelijk de feitelijke veiligheid; de ervaren veiligheid;
het welbevinden; en het veiligheidsbeleid van scholen). Verder bevat het wetsvoorstel
nu de verplichting voor de Minister van OCW tot informatieverstrekking aan personeelsleden,
leerlingen en ouders.

Op het niveau van ministeriële regeling worden slechts voorschriften opgenomen ter
nadere bepaling van de achtergrondkenmerken en onderwerpen binnen de aandachtsgebieden,
het uitvoeringsproces, de landelijke rapportage en de inhoud van de schoolrapportage.
Deze bepalingen kunnen zien op de verwerking van persoonsgegevens, maar dienen niet
(primair) tot bescherming van de rechten en vrijheden van betrokkenen. Het voorstel
biedt deze bescherming reeds op wetsniveau, terwijl op niveau van ministeriële regeling
de voorzienbaarheid van de verwerking van persoonsgegevens en goede uitvoering van
de LVM verder wordt uitgewerkt. Het is noodzakelijk om deze bepalingen op het niveau
van ministeriële regeling op te nemen, omdat deze voorschriften van administratieve
aard zijn, uitwerking van details betreffen en bovendien naar verwachting met enige
regelmaat wijziging behoeven.6 Daarbij biedt de tweejarige periodiciteit van de LVM te weinig ruimte om tussen twee
edities van de LVM een wet of AMvB tijdig aan te passen. Aanpassing van de LVM kan
bijvoorbeeld nodig zijn vanwege maatschappelijke veranderingen, waardoor achtergrondkenmerken
of onderwerpen binnen de aandachtsgebieden moeten worden aangepast om tot maatschappelijk
relevante en voldoende gedifferentieerde monitoring van de landelijke veiligheid van
leerlingen en onderwijspersoneel te komen. De regering acht op deze manier een goede
balans te hebben gevonden tussen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van
betrokkenen enerzijds en het belang van duidelijke, nauwkeurige7, flexibele en toekomstbestendige wet- en regelgeving anderzijds.

3. Delegatiegrondslag verstrekken personeelsgegevens

Voor de verstrekking van personeelsgegevens aan de PO- en VO-Raad, voorziet dit wetsvoorstel
in de delegatiegrondslag om bij of krachtens amvb nadere regels te stellen. Volgens
de toelichting is deze delegatiegrondslag bedoeld om bepaalde administratieve aspecten
bij ministeriële regeling nader te kunnen regelen, zoals het vaststellen van een aanvraagformulier.
(zie noot 11)

De Afdeling merkt op dat een delegatiegrondslag zo concreet en nauwkeurig mogelijk
moet worden begrensd, en dat een delegatiegrondslag zoveel mogelijk moeten worden
beperkt tot amvb-niveau. (zie noot 12) De voorgestelde wettekst voldoet hier niet
aan, omdat in geen enkele concrete begrenzing is voorzien. (zie noot 13) Ook is niet
duidelijk welke onderwerpen worden geregeld bij amvb of ministeriële regeling. Dat
in de toelichting als voorbeeld wordt genoemd dat bij ministeriële regeling een aanvraagformulier
wordt vastgesteld, is niet voldoende.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen door de delegatiegrondslag concreet
en nauwkeurig te begrenzen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de delegatiegrondslag heroverwogen.
Beoogd is om nadere regels te stellen over de wijze van indiening van de aanvraag.
Dientengevolge kan het advies van de Afdeling om de delegatiegrondslag concreet en
nauwkeurig te begrenzen worden overgenomen. De delegatiegrondslag is beperkt tot het
bij ministeriële regeling stellen van nadere regels over de wijze van indiening van
een verzoek van een sectorraad tot het nemen van een besluit tot verstrekking van
personeelsgegevens. Dit betreffen nadere regels van administratieve aard en een uitwerking
van de details van de wettelijke regeling. Hiermee wordt aangesloten bij de systematiek
van het verzoek om gegevens over onderwijsdeelnemers, bedoeld in de Wet register onderwijsdeelnemers.
Dit is nader toegelicht in de artikelsgewijze toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele wijzigingen van redactionele en wetstechnische
aard aan te brengen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Zo is onder
andere in de memorie van toelichting de verwijzing naar het Nationaal Regieorgaan
Onderwijsonderzoek (NRO) vervangen door een verwijzing naar het per 1 januari 2026
gestarte Nationaal Kennisinstituut Onderwijs (NKO), organisatieonderdeel van de Nederlandse
Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO).

Daarnaast zijn er op twee punten aanpassingen van ondergeschikte aard aangebracht
in het voorstel van wet:

Zo is aan de bepaling over de verstrekking van de schoolrapportage door de Minister
van OCW toegevoegd dat hiermee ook kan worden voldaan aan de verplichting van het
bevoegd gezag om een schoolrapportage te verzenden naar de Inspectie van het onderwijs.8 Daarnaast is aan deze bepaling toegevoegd dat de Minister van OCW de schoolrapportage
ook verstrekt gelet op de in het Wetsvoorstel vrij en veilig onderwijs9 opgenomen verplichting om het veiligheidsbeleid jaarlijks te evalueren en daarbij
de veiligheidsbeleving van het personeel te betrekken.10

Ik verzoek U, in overeenstemming met de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
het hierbij gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, K.M. Becking