Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 13 mei 2026 en het nader rapport d.d. 11 mei 2026, aangeboden aan de Koning door
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 20 april 2026, no. 2026000853,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 29 april 2026, no. W13.26.00101/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 20 april 2026, no. 2026000853, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel tot wet tot wijziging
van de Zorgverzekeringswet teneinde het verplicht eigen risico voor de zorgverzekering
per 2027 te verhogen tot 460 euro, met memorie van toelichting.

Op basis van de huidige wettelijke regeling voor het vaststellen van het verplicht
eigen risico wordt de indexatie per 2027 automatisch hervat. De bepaling die de bevriezing
regelt, is aan het einde van dit jaar uitgewerkt.1 Het voorstel regelt voor het jaar 2027 ná indexering een verhoging van het verplicht
eigen risico met € 60.

Ook wordt een tranchering van het verplicht eigen risico in de medisch-specialistische
zorg vanaf 2028 aangekondigd. Dit houdt in dat per behandelprestatie in de medisch-specialistische
zorg maximaal € 150 in rekening wordt gebracht. Deze tranchering is niet in het voorliggende
voorstel opgenomen en zal worden geregeld in een wijziging van het Besluit zorgverzekering.

Doel van het voorstel is dat mensen die gebruik maken van zorg, zelf een groter deel
van de door hen gemaakte kosten meefinancieren. Daarmee is beoogd mensen bewuster
te laten nadenken of het gebruik van zorg noodzakelijk is op dat moment. Dit leidt
ertoe dat verzekerden gemiddeld genomen minder zorg gebruiken en dus tot lagere zorgkosten
(het zogenoemde remgeldeffect).2 Van de aangekondigde tranchering verwacht de regering dat dit de financiële drempel
tot de zorg verlaagt, ongewenste zorgmijding daarmee tegengaat en het kostenbewustzijn
langer doorwerkt.3

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor de hervatting van de
indexatie en de keuze om daarbij een inhaalslag te maken.

Met het oog op de toekomst wijst zij er op dat de hoogte van het verplicht eigen risico
in het afgelopen decennium meerdere keren onderwerp is geweest van discussie. Het
is voor burgers en uitvoerders van belang te komen tot een meer consistent en voorspelbaar
beleid. Daarbij is het nodig een meer bestendige, en waar mogelijk meer geobjectiveerde,
balans te vinden tussen medefinanciering van de zorgkosten door middel van het verplicht
eigen risico en het remgeldeffect enerzijds, en collectieve financiering door middel
van de zorgpremie anderzijds. En, in samenhang daarmee, ondersteuning van specifieke
groepen verzekerden die dat nodig hebben.

De Afdeling wijst er verder op dat voor het flankerend beleid onder meer wordt verwezen
naar de mogelijkheden van gemeenten om maatwerk te leveren. Daarbij worden verwachtingen
gewekt over wat gemeenten in algemene zin voor bepaalde groepen verzekerden kunnen
betekenen. Niet duidelijk wordt of gemeenten deze verwachtingen waar zullen kunnen
maken, welke mogelijke gevolgen dit voorstel heeft voor gemeenten en of daarover overleg
met gemeenten heeft plaatsgevonden.

In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Balans medefinanciering en premiefinanciering

De bevriezing van het verplicht eigen risico heeft ertoe geleid dat de relatieve medefinanciering
van de zorg door verzekerden en het remgeldeffect sinds 2016 structureel zijn afgenomen.
Zonder de bevriezing zou het verplicht eigen risico in 2026 naar schatting zijn uitgekomen
op € 535. Door het uitwerken van de horizonbepaling in de Zorgverzekeringswet wordt
vanaf 2027 het verplicht eigen risico weer geïndexeerd. Voorgesteld wordt om, na indexatie,
het verplicht eigen risico met € 60 te verhogen. Dat betekent dat het verplicht eigen
risico in 2027 uitkomt op € 455.4

De Afdeling heeft begrip voor de hervatting van de indexatie en de keuze om daarbij
een inhaalslag te maken. Alternatieven, zoals het beperken van het verzekerde pakket,
zijn ingrijpender en dus minder aantrekkelijk. Financiële beperkingen en beperkte
beschikbare menskracht maken beperking van de groei van de zorg en de zorguitgaven
onvermijdelijk. Het verplicht eigen risico draagt bij aan medefinanciering van zorgkosten
en creëert kostenbewustzijn, waardoor de vraag naar zorg wordt beperkt.

De Afdeling wijst er met het oog op de toekomst op dat de hoogte van het verplicht
eigen risico in het afgelopen decennium meermaals onderwerp is geweest van discussie.
Het voorliggende voorstel voor verhoging met € 60 en de aangekondigde tranchering
vanaf 2028, volgen ruim een jaar nadat de Afdeling heeft geadviseerd over het voorstel
tot verlagen van het verplicht eigen risico.5 In de discussie over de hoogte van het verplicht eigen risico wordt de ene keer meer
belang gehecht aan medefinanciering en het remgeldeffect en de andere keer aan het
tegengaan van ongewenste zorgmijding door chronisch zieken.

De Afdeling merkt op dat het voor burgers en uitvoerders wenselijk is om te komen
tot een meer consistent en voorspelbaar beleid. Daarvoor is nodig dat wordt toegewerkt
naar een meer bestendige, en waar mogelijk meer geobjectiveerde, balans tussen medefinanciering
van de zorgkosten door middel van het verplichte eigen risico en het remgeldeffect
enerzijds, en collectieve financiering door middel van de zorgpremie anderzijds.

Daarbij spelen ook een rol de uitkomsten van het door het kabinet aangekondigde nadere
onderzoek naar de omvang en aard van het niet opvolgen van een verwijzing van de huisarts,
om meer zicht te krijgen op de financiële en niet financiële redenen van (ongewenste)
zorgmijding.6 Een bestendige balans zal bovendien ook op de langere termijn meer duidelijkheid
kunnen bieden over de benodigde financiële ondersteuning van kwetsbare groepen.

Tegen die achtergrond begrijpt de Afdeling de voorgestelde inhaalslag door verhoging
van het eigen risico. Wel vergt de keuze voor een bedrag van € 60 een nadere motivering.

De Afdeling adviseert in de toelichting op de genoemde aspecten in te gaan.

De Afdeling merkt op dat het wenselijk is toe te werken naar een meer bestendige,
en waar mogelijk geobjectiveerde, balans tussen – in wezen – het verplicht eigen risico
enerzijds en de nominale premie (zorgpremie) anderzijds. Deze objectieve balans is
echter al in de Zorgverzekeringswet (Zvw) verankerd.

De zorgverzekeraars ontvangen ongeveer de helft van het geld dat zij nodig hebben
voor de uitvoering van hun zorgverzekeringen in de vorm van een door het Zorginstituut
uitgekeerde risicovereveningsbijdrage. De andere helft incasseren zij bij hun verzekerden,
vooral in de vorm van nominale premies en verplicht eigen risico.

In artikel 19, tweede en derde lid, van de Zvw is bepaald dat het verplicht eigen
risico wordt geïndexeerd overeenkomstig de verwachte toename van de zorgkosten in
het jaar waarvoor het eigen risico zal gelden en het daaraan voorafgaande jaar. Het
verplicht eigen risico groeit dus mee met de zorgkosten. Hetzelfde geldt voor de risicovereveningsbijdragen
en de geraamde gemiddelde nominale premie.7 Indien het verplicht eigen risico daadwerkelijk ieder jaar zou wordt geïndexeerd,
blijf de verhouding tussen dat eigen risico en de (gemiddelde) nominale premie derhalve
gelijk.

Het kabinet Jetten is – dit is naar aanleiding van het advies van de Afdeling nog
iets explicieter in de memorie van toelichting opgenomen – voornemens om tijdens zijn
zittingsduur het verplicht eigen risico ieder jaar te indexeren. In de zin zal tijdens
die zittingsduur voor burgers sprake zijn van een consistent en voorspelbaar beleid.
Dit kabinet kan echter niet voorkomen dat een volgend kabinet wederom zou kunnen besluiten
tot bevriezing of zelfs verlaging van het verplicht eigen risico.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting verduidelijkt
dat volgens het kabinet een verhoging van € 60 van het verplicht eigen risico leidt
tot een betere balans tussen betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit van zorg.

2. Flankerend beleid door gemeenten

De toelichting wijst er in algemene zin op dat de werking van het verplicht eigen
risico staat of valt bij goed flankerend beleid, omdat de financiële gevolgen daarvan
het grootst zijn bij chronisch zieken en zouden kunnen leiden tot ongewenste zorgmijding.8 De toelichting noemt daarbij de verschillende mogelijkheden voor financiële ondersteuning,
via de zorgtoeslag, via de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en het
voorzien in een gemeentepolis.

Ook noemt de toelichting de meer algemene afspraak in het coalitieakkoord om te willen
werken aan een betere en gelijk gerichtere inzet van gemeentelijke regelingen. Daarnaast
is het kabinet voornemens om te analyseren bij wie de maatregelen cumuleren en hoe
groot het effect is op het besteedbaar inkomen. De verhoging van het eigen risico
wordt daarbij betrokken. Ten slotte is er via de enveloppe tegemoetkoming zorgkosten
chronisch zieken € 350 miljoen beschikbaar vanaf 2027.

De Afdeling onderschrijft dat op decentraal niveau gemeenten in beginsel beschikken
over instrumenten om te komen tot maatwerk voor een cliënt. De Afdeling constateert
dat in de toelichting het flankerend beleid via de gemeenten vooral in algemene zin
wordt beschreven.

Gemeenten wordt gewezen op hun verantwoordelijkheid voor maatwerk voor kwetsbare cliënten.

Gelet op de ervaringen bij verschillende decentralisaties is het echter van belang
dat de regering bij het treffen van een maatregel die gevolgen kan hebben voor gemeenten,
inzicht geeft in welke mate daarvan sprake zal zijn. Voorkomen moet worden dat door
het Rijk verwachtingen worden gewekt die vervolgens door gemeenten niet worden waargemaakt.

Daarbij speelt ook een rol dat gemeenten in beginsel zelf keuzes maken over het maatwerk
dat zij in voorkomend geval bieden en de geboden ondersteuning dan ook per gemeente
kan en mag verschillen. De toelichting gaat hierop niet in en gaat beantwoordt ook
niet de vraag of met het voorstel een aanvullend beroep op gemeenten wordt gedaan.
Evenmin blijkt uit de toelichting of over het voorstel en de mogelijke financiële
gevolgen daarvan overleg heeft plaatsgevonden met de VNG en wat daarvan de uitkomst
is. Dat is wel nodig, nu het voorstel de interbestuurlijke verhoudingen raakt.9

De Afdeling adviseert in de toelichting op de genoemde aspecten in te gaan.

In de memorie van toelichting worden twee bestaande instrumenten beschreven die de
gemeenten kunnen inzetten om de gevolgen van de verhoging van het verplicht eigen
risico voor gehandicapten en chronisch zieken en financieel kwetsbare mensen te verzachten.
Omdat deze instrumenten – die gemeenten inderdaad verschillend kunnen invullen – niet
nieuw zijn, is over het noemen van deze instrumenten niet vooraf met de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) overlegd.

Terecht merkt de Afdeling advisering op dat voorliggend wetsvoorstel kan leiden tot
een stijgend beroep op deze instrumenten. Zoals in paragraaf 2d van de memorie van
toelichting is aangegeven, wordt op dit moment geanalyseerd welke gevolgen diverse
maatregelen uit het coalitieakkoord en de samenloop daarvan kunnen hebben voor het
besteedbaar inkomen van mensen in een kwetsbare positie (zowel vanwege gezondheid
als financiële situatie).10 De indexering, verhoging en tranchering van het verplicht eigen risico maken onderdeel
uit van de te bestuderen maatregelen. Het totaal aan maatregelen in de zorg en de
sociale zekerheid kan forse consequenties hebben voor burgers. Het is daarom niet
ondenkbaar dat ook gemeenten een rol zullen hebben in het beleid om burgers te ondersteunen
bij deze gevolgen. Indien dit het geval is, zal het kabinet met de VNG en gemeenten
in gesprek gaan over de vormgeving van deze ondersteuning.

De memorie van toelichting is overeenkomstig het voorgaande verduidelijkt.

3. Tranchering

Het kabinet is voornemens om ook te voorzien in een tranchering van het verplicht
eigen risico. Hoewel het wetsvoorstel hierop niet ziet, behandelt de toelichting beide
maatregelen in samenhang. Het doel van de tranchering is volgens de toelichting een
slimmere toepassing van het eigen risico: de financiële drempel voor zorg wordt verlaagd
en het kostenbewustzijn wordt verlengd.11 Of het effect van verlengd kostenbewustzijn zich zal voordoen en in welke mate, wordt
in de toelichting bij het wetsvoorstel niet nader gemotiveerd. Wel wordt opgemerkt
dat veel verzekerden minder eigen risico gaan betalen vergeleken met de situatie waarin
geen tranchering zou zijn.12

De Afdeling merkt op dat dit betekent dat de budgettaire opbrengst van de voorgestelde
verhoging van het verplichte eigen risico zal afnemen met de voorgenomen tranchering.
Als gevolg daarvan zal de zorgpremie in 2028 weer stijgen en de voorziene lastenverlichting
gedeeltelijk weer teniet worden gedaan.

Chronisch zieken zullen geen baat hebben bij de tranchering, omdat zij het bedrag
van het verplicht eigen risico toch vol zullen maken.

In dit licht is het van belang de beoogde meerwaarde van deze maatregel nader te expliciteren.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

Ten gevolge van de tranchering zullen inderdaad minder mensen het verplicht eigen
risico vol maken, en het is juist dat dit effect zal leiden tot een lagere opbrengst
van het eigen risico. Echter, de tranchering zal ook leiden tot een hoger kostenbewustzijn
en daarmee tot een lager beroep op de zorg. De inschatting is dat het tweede effect
groter is dan het eerste. De tranchering leidt daarmee tot minder uitgaven aan de
zorg, en daarmee tot een lagere nominale premie. Ook chronisch zieken profiteren hiervan.
De tranchering zal door middel van een wijziging van het Besluit zorgverzekering worden
geregeld. In paragraaf 3 van de nota van toelichting bij deze wijziging worden bovengenoemde
effecten gekwantificeerd.13

In paragraaf 4 van de memorie van toelichting bij voorliggend wetsvoorstel wordt weergegeven
welke financiële effecten verzekerden in 2027 zullen ondervinden van de in het wetsvoorstel
opgenomen verhoging (na indexering) van het verplicht eigen risico. De tranchering
zal door middel van een wijziging van het Besluit zorgverzekering worden geregeld
en zal bovendien pas vanaf 2028 gaan gelden. Om die reden ligt het minder voor de
hand om in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel te bespreken welke financiële
gevolgen de tranchering voor verzekerden zal hebben. Wel is het interactie-effect
van de verhoging en de tranchering meegenomen in de bedragen die in paragraaf 7 van
de memorie van toelichting worden weergegeven.

4. Overige opmerkingen

De toelichting gaat in op de financiële effecten van de indexatie en de verhoging
van het verplicht eigen risico (de zogenoemde directe gevolgen van dit voorstel).14 Ook beschrijft de toelichting de gevolgen voor de zorgtoeslag. Uit de toelichting
blijkt echter niet dat in de berekening van de gevolgen rekening is gehouden met de
lastenverzwaring die is opgenomen in de Voorjaarsnota 2026. In de Voorjaarsnota is
namelijk een compenserende lastenverzwaring voor burgers en bedrijven opgenomen die
de lagere inkomsten uit de zorgpremies, als gevolg van verhoging van het verplichte
eigen risico, compenseert.15

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan.

Het kabinet hanteert een inkomstenkader om zowel de beleidsmatige lastenontwikkeling
voor burgers en bedrijven als de overheidsfinanciën te beheersen. De aanpassing van
de zorgpremies (ten gevolge van de verhoging van het verplicht eigen risico) heeft
geleid tot compenserende lastenverzwaring binnen het inkomstenkader. Dit is een indirect
effect en betreft bredere besluitvorming van het kabinet. Daarom is dit niet nader
toegelicht in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot verhoging van het
verplicht eigen risico.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

G.G.J. Heerma van Voss

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de in paragraaf 3a van de memorie van toelichting
gepresenteerde cijfers over de door het Centraal Planbureau (CPB) geraamde zorguitgaven
te actualiseren en om enkele kleine verbeteringen op te nemen in de in paragraaf 8b
opgenomen passage over het onderzoek dat het CPB doet naar het niet-opvolgen van een
verwijzing van de huisarts.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, S.T.M. Hermans