Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 204 Wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet houdende implementatie van de artikelen 15 en 16 van Richtlijn 2014/40/EU inzake de procedure en de verkoop van tabaksproducten
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG
Ontvangen 30 september 2019
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen en opmerkingen van de in het
nader verslag aan het woord zijnde fracties. Er is inbreng geleverd door de fracties
van de VVD, CDA, D66, PvdA, GroenLinks en SP. Op de gestelde vragen en opmerkingen
ga ik graag in. Hierbij houd ik zoveel mogelijk de indeling en de volgorde van het
verslag aan, met dien verstande dat vergelijkbare vragen waar mogelijk bij de beantwoording
samengenomen zijn.
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een overzicht kan geven van het stadium waarin tabaksproducenten
en marktdeelnemers zich bevinden wanneer het gaat om de uitvoeringstechnische aspecten
van de implementatie van de artikelen, zodat zij voldoen aan de vereisten van de artikelen.
Met ingang van 14 mei 2019 is het voor tabaksproducenten, -importeurs en andere marktdeelnemers
mogelijk om de benodigde identificatiecodes te bestellen bij de Nederlandse ID-uitgever.
Hierdoor zijn alle betrokken partijen in de gelegenheid om per 20 mei 2019 aan de
vereisten van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/5741 te voldoen. De uitvoeringstechnische aspecten zijn daarmee sinds 20 mei 2019 geïmplementeerd
en operationeel.
Uitvoeringstechnische aspecten met betrekking tot artikel 16 van Richtlijn 2014/40/EU2 (hierna: tabaksproductenrichtlijn) zijn onder meer de wijze waarop veiligheidskenmerkzegels
besteld kunnen worden. Inmiddels kunnen tabaksproducenten en -importeurs veiligheidskenmerkzegels
bestellen voor tabaksproducten die op grond van de Wet op de accijns geen accijnszegel
hoeven te bevatten, bijvoorbeeld tabaksproducten die bestemd zijn voor de taxfree
markt. De regering heeft tabaksproducenten en -importeurs herhaaldelijk geïnformeerd
over de wijze waarop deze zegels besteld kunnen worden. Betreffende brieven zijn conform
het overheidsbeleid ten aanzien van contacten met de tabaksindustrie openbaar gemaakt
op de volgende website: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/roken/transparant-over-contact….
Zijn er aspecten in de wetswijziging waarbij de producenten en marktdeelnemers hulp
nodig hebben van de overheid? En zo ja, welke aspecten zijn dit dan en welke stappen
neemt de overheid om producenten en marktdeelnemers hierin tegemoet te komen?
Ten aanzien van het bestellen van codes voor het volg- en traceersysteem hebben producenten
en marktdeelnemers geen hulp van de overheid nodig. De identificatiecodes kunnen worden
aangevraagd bij de ID-uitgever. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het volg-
en traceersysteem is er door de ID-uitgever een bijeenkomst georganiseerd waar marktdeelnemers
zijn geïnformeerd over de wijze van aanvraag en het bestellen van unieke identificatiecodes.
Daarnaast heeft de ID-uitgever een helpdesk beschikbaar voor eventuele vragen.
Uit artikel 16 van de tabaksproductenrichtlijn volgt dat op alle verpakkingseenheden
van tabaksproducten die in de handel worden gebracht een onvervalsbaar veiligheidskenmerk
moet staan. In de Regeling identificatiecodes en veiligheidskenmerk tabaksproducten
3 is bepaald dat het Nederlandse accijnszegel wordt gezien als veiligheidskenmerk voor
tabaksproducten die op grond van artikel 73 van de Wet op de accijns reeds een accijnszegel
moeten bevatten. Niet alle tabaksproducten moeten echter op grond van de Wet op de
accijns een accijnszegel bevatten, bijvoorbeeld tabaksproducten die bestemd zijn voor
de taxfree markt. Deze tabaksproducten dienen op grond van artikel 16 van de tabaksproductenrichtlijn
wél een veiligheidskenmerk te bevatten. De regering heeft hiervoor veiligheidskenmerkzegels
(hierna: VHK-zegels) laten drukken. Deze zegels hebben het (blanco) accijnszegel als
basis. De regering heeft ten behoeve van het drukken van VHK-zegels een concessieovereenkomst
met drukker Koninklijke Joh. Enschedé gesloten. Zij zijn tevens de huidige drukker
van het Nederlandse accijnszegel. De regering heeft tabaksproducenten en -importeurs
herhaaldelijk geïnformeerd over de wijze waarop de VHK-zegels besteld kunnen worden.
Betreffende brieven zijn conform het overheidsbeleid ten aanzien van contacten met
de tabaksindustrie openbaar gemaakt op de website: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/roken/transparant-over-contact…. Degenen die VHK-zegels willen bestellen dienen middels een daarvoor bestemd formulier
een aanvraag om toestemming voor het bestellen van de zegels in te dienen bij de Staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Indien de aanvrager voldoet aan de voorwaarden
voor het verlenen van toestemming wordt een toestemmingsbeschikking verleend. De bestelprocedure
alsmede de voorwaarden voor verlening van toestemming is vervat in de Regeling identificatiecodes
en veiligheidskenmerk tabaksproducten.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan toelichten waarom er geen overleg is gevoerd over de uitvoeringstechnische
aspecten van de wet, terwijl dit volgens het antwoord op vraag 130 van de feitelijke
vragen bij het Nationaal Preventieakkoord4 wel mogelijk is.
Over uitvoeringstechnische aspecten is wel degelijk contact geweest met de industrie.
Onderdeel van de uitvoering van artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn is dat
een instantie aangewezen wordt die de unieke identificatiemarkeringen gaat aanmaken
en afgeven (de ID-uitgever). Atos B.V. gaat dit namens de Staatssecretaris van VWS
doen. Op 26 februari 2019 heeft Atos B.V. een kick-off-bijeenkomst georganiseerd waar
marktdeelnemers die betrokken zijn bij de handel in tabaksproducten geïnformeerd zijn
over de uitvoeringstechnische aspecten van het systeem om identificatiemarkeringen
aan te vragen. Tijdens deze bijeenkomst is een demonstratie gegeven over het bestelsysteem
voor de unieke identificatiemarkeringen. Het Ministerie van VWS heeft de implementatie
van artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn in Nederlandse wetgeving tevens kort
toegelicht. Het verslag van deze bijeenkomst is te vinden op de website van de rijksoverheid
onder het kopje «Duidelijkheid over contacten met tabaksindustrie»: transparant-over-contact-tabaksindustrie/europese-regels-illegale-tabakshandel. Ik ben van mening dat de uitvoeringstechnische aspecten voldoende in de bijeenkomst
van Atos B.V. aan bod zijn gekomen. Een nader overleg heeft daarom niet plaatsgevonden.
Voor de uitvoering van artikel 16 van de tabaksproductenrichtlijn omtrent het veiligheidskenmerk
zijn veldpartijen die tabak fabriceren en/of handelen in tabaksproducten bij brief
van 19 september 2018 geïnformeerd over het gebruik van het accijnszegel als veiligheidskenmerk.
Vervolgens zijn partijen via algemene kennisgeving geïnformeerd over het gebruik en
het bestelproces van het «veiligheidskenmerkzegel».
Op bovengenoemde website geeft het Ministerie van VWS naast algemene informatie over
de implementatie van de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn, ook de
mogelijkheid om specifieke vragen over de technische implementatie per mail te stellen
via de dienstpostbus tegengaan illegale handel tabak. Conform artikel 5, derde lid,
van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging wordt alle correspondentie met
de tabaksindustrie gepubliceerd op de website van de rijksoverheid en wordt conform
het protocol over de wijze van omgang met de tabaksindustrie alleen antwoord gegeven op vragen als deze gericht zijn op de technische uitvoering
van de bepalingen in het wetsvoorstel.
Tevens wordt door de VVD-leden gevraagd of de regering een overzicht kan geven van de stand van zaken met betrekking
tot de implementatie van de richtlijnen en de drempels waartegen producenten, maar
ook marktdeelnemers, aanlopen in andere landen.
In aanvulling hierop vragen de leden van de SP-fractie of er op enigerwijze verschillen zijn in de aanpak, geldende voorwaarden of implementatie
in vergelijking met de Nederlandse aanpak.
Het volg- en traceersysteem is sinds 20 mei 2019 in heel Europa operationeel, met
uitzondering van één lidstaat, namelijk Roemenië. Hiervoor heeft de Europese Commissie
een tijdelijke oplossing gevonden. Per 1 oktober 2019 is ook het systeem in Roemenië
operationeel geworden. Voor zover mij bekend is, zijn er in andere landen geen drempels
waar Nederlandse producenten of markdeelnemers tegenaan lopen.
Voor zover bekend zijn er geen verschillen in aanpak en implementatie met andere landen.
Uitvoeringsverordening (EU) 2018/574, die alle specifieke eisen bevat omtrent het
volg- en traceersysteem, werkt bovendien rechtstreeks door in alle Europese lidstaten.
Afwijking van deze eisen is nationaalrechtelijk gezien dan ook niet mogelijk.
Wat betreft het veiligheidskenmerk geldt dat tabaksproducten en -importeurs momenteel
in de gelegenheid zijn om veiligheidskenmerkzegels te bestellen. Door tabaksproducenten
en -importeurs is eerder gepleit voor een geharmoniseerd veiligheidskenmerk voor taxfree
tabaksproducten onder meer in het belang van de uniformiteit van de verpakkingen van
tabaksproducten. Ook op Europees niveau is gediscussieerd over de noodzaak hiervan.
De Europese Commissie heeft tijdens verscheidene bijeenkomsten over de artikelen 15
en 16 van de tabaksproductenrichtlijn (meetings of the subgroup on traceability and
security features), waaronder die van 12 maart 2019, te kennen gegeven dat een geharmoniseerd
veiligheidskenmerk op grond van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/576 weliswaar is toegestaan,
maar dat zij geen wettelijke basis hebben om dit op te leggen. Diverse lidstaten,
waaronder Nederland, betwijfelen echter de noodzaak van een geharmoniseerd veiligheidskenmerk
in het belang van de uniformiteit van de verpakkingen. Elk tabaksproduct, waaronder
taxfree tabaksproducten, moeten op grond van de tabaksproductenrichtlijn namelijk
ook voorzien zijn van gezondheidswaarschuwingen in de taal van het lidstaat waarin
de producten in de handel worden gebracht. Van uniformiteit van verpakkingen van tabaksproducten
is derhalve al geen sprake.
Voorts vragen de leden van de VVD-fractie wat de regering verwacht van de regelgeving in andere EU-lidstaten om met behoud
van de doelstellingen van het tegengaan van illegale handel in tabaksproducten, interoperabiliteit
en vrij verkeer van goederen te garanderen.
Het vrije verkeer van goederen is één van de belangrijkste pijlers van de Europese
Unie. Illegale tabaksproducten ondergraven het vrije verkeer van legale tabaksproducten.
De artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn richten zich op het terugdringen
van de illegale handel in tabaksproducten. Daarmee kan het vrije verkeer van goederen
beter geborgd worden.
De leden van de CDA-fractie hebben enkele vragen bij het wetsvoorstel. De regering schrijft dat de illegale handel
in tabak naar schatting wereldwijd voor 1 op de 10 sigaretten en andere tabaksproducten
verantwoordelijk is en in Europa tussen de 6 en 10%. De leden van de CDA-fractie vragen
of hier ook cijfers of schattingen van bekend zijn van specifiek Nederland. Kan de
regering daarnaast aangeven of er een verband bestaat tussen de hoogte van de accijnzen
op tabak en de hoeveelheid illegale tabak die in omloop is?
In Nederland zijn vanaf 2016 tot en met 2018 meer dan 308 miljoen stuks illegale sigaretten
in beslag genomen. Daarnaast ook meer dan 99.000 kilo illegale tabak en meer dan 44.000
kilo illegale waterpijptabak.5 Tevens zijn er meerdere illegale sigarettenfabrieken aangetroffen. In 2017 zes illegale
fabrieken en in 2018 acht illegale fabrieken. De Wereldbank stelt in een recent rapport
over illegale tabakshandel, dat is opgesteld op basis van ervaringen in meer dan 30
landen wereldwijd, dat accijnsverhogingen een kleine rol spelen bij illegale tabakshandel.6
De leden van de CDA-fractie en SP-fractie vragen waarom de verplichtingen uit de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn
ten aanzien van sigaretten en shagtabak vanaf 20 mei 2019 en ten aanzien van andere
tabaksproducten pas vanaf 20 mei 2024 geïmplementeerd moeten zijn.
Deze implementatietermijn volgt uit de tabaksproductenrichtlijn (zie overweging 30).
De Europese Commissie heeft dit onderscheid gemaakt teneinde producenten van andere
tabaksproducten dan sigaretten en shagtabak – die vaak kleine en middelgrote ondernemingen
zijn – een langere periode te geven om te voldoen aan de artikelen 15 en 16 van de
tabaksproductenrichtlijn. Daarmee kunnen zij profiteren van eerdere ervaringen, voordat
de artikelen op hen van toepassing worden.7
De leden van de D66-fractie vragen welk tijdpad de regering voor ogen heeft voor de implementatie van de artikelen
15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn en in hoeverre er nu al sprake is van verplichtingen
waar de tabaksindustrie aan gebonden is. Hoe gaat de regering daarmee om?
De verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn
gaan gelden in Nederland op het moment dat het wetsvoorstel in werking treedt. Vanaf
dan is handhaving op naleving van de verplichtingen mogelijk. De intentie is, gezien
de implementatiedatum van 20 mei 2019, het wetsvoorstel zo snel mogelijk in werking
te laten treden. Uitvoeringsverordening (EU) 2018/574 werkt rechtstreeks door in de
Europese lidstaten, en dus ook in Nederland. Dit betekent dat de bepalingen uit de
uitvoeringsverordening wel al werking hebben, maar op de naleving ervan nog niet wordt
gehandhaafd. De handhaving zal plaats kunnen vinden wanneer het wetsvoorstel in werking
treedt.
De leden van de GroenLinks-fractie en SP-fractie vragen in hoeverre de voorgenomen maatregelen de illegale handel zullen terugdringen.
Zijn daar streefcijfers over beschikbaar en is daar onderzoek naar verricht? Daarnaast
vragen de leden van de GroenLinks-fractie of de Nederlandse voorgenomen accijnsstijging
van tabak naar mogelijk € 10 per pakje illegale handel van tabakswaar verder zal laten
toenemen. Zijn hier (wetenschappelijke) onderzoeken naar verricht, zo vragen deze
leden.
Middels de implementatie van de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn
wordt het reduceren van de beschikbaarheid van illegale tabaksproducten beoogd doordat
de leveringsketen van legale tabaksproducten beter wordt beveiligd. Met het volg-
en traceersysteem uit artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn worden bewegingen
van legale tabaksproducten gemonitord (tracking), waardoor autoriteiten kunnen achterhalen
op welk moment een tabaksproduct verdwijnt naar de illegale tabakshandel (tracing).
Met het systeem van veiligheidskenmerken uit artikel 16 van de tabaksproductenrichtlijn
kan de authenticiteit van een verpakkingseenheid van een tabaksproduct geverifieerd
worden door autoriteiten alsmede consumenten. Op 15 december 2017 heeft de Europese
Commissie een impact assessment verricht naar de sociale en economische impact van
de uitvoeringsmaatregelen voortvloeiend uit de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn.
De uitvoering van de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn kan de illegale
handel in tabaksproducten reduceren met 2.45% van de totale tabaksproducten markt,
hetgeen gelijk staat aan 674 miljoen pakjes sigaretten per jaar.
Zie voor wat betreft de vraag over de toename van illegale handel van tabakswaar als
gevolg van de Nederlandse voorgenomen accijnsstijging van tabak naar mogelijk € 10
per pakje, het antwoord op de eerste vraag van de CDA-fractie.
Al realiseren de leden van de SP-fractie zich dat de regels voor sigaretten en shagtabak pas kort geleden zijn geïmplementeerd,
toch zijn zij benieuwd of er bij betrokken partijen, waaronder bijvoorbeeld de Douane,
tegen bepaalde zaken aangelopen wordt. Hoe is de implementatie verlopen? Kan over
deze ervaringen al wat worden gerapporteerd?
Op 20 mei 2019 zijn de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn in werking
getreden. Het onderhavige wetsvoorstel dat deze artikelen implementeert, zal – afhankelijk
van het verdere verloop van het wetgevingsproces – zo snel mogelijk in werking treden.
Pas dan zal het toezicht op de naleving van de verplichtingen kunnen plaatsvinden.
De Douane stelt een implementatieplan op voor het uitvoeren van het toezicht op de
naleving van de bepalingen van het wetsvoorstel. De verwachting is dat vanaf een half
jaar na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel de eerste ervaringen met de nieuwe
wetgeving gerapporteerd kunnen worden.
2. Artikel 15 en 16 tabaksproductenrichtlijn op hoofdlijnen
De leden van de CDA-fractie vragen wie verantwoordelijk is voor de onafhankelijke gegevensopslagprovider. Door
wie wordt deze opslagprovider betaald? En welke organisatie zal de rol van externe
auditor vervullen?
Producenten en importeurs van tabaksproducten zijn verplicht om een contract te sluiten
met een onafhankelijke derde aanbieder voor het hosten van informatie over hun tabaksproducten.
De centrale elementen van de contracten zijn vastgesteld in Gedelegeerde Verordening
(EU) 2018/5738. De eisen in deze verordening werken rechtstreeks door en zijn gericht tot tabaksproducenten
en importeurs.
De opslagprovider wordt door de producenten en importeurs betaald. De contracten moeten
door de Europese Commissie worden goedgekeurd. De externe auditor wordt door de tabaksproducenten
en importeurs geselecteerd en betaald. Ook deze contracten moeten door de Europese
Commissie worden goedgekeurd.
Genoemde leden vragen of het klopt dat Nederland het bedrijf Atos heeft aangewezen
als de instantie die namens het Ministerie van VWS de unieke identificatiemarkeringen
(UI’s) gaat aanmaken en afgeven. Klopt het dat Atos eerder betrokken was bij de ontwikkeling
en verspreiding van Codentify, het systeem dat door de tabaksindustrie zelf is ontworpen
en wordt gepromoot om de illegale handel in tabaksproducten te bestrijden?
Het klopt dat Atos B.V. in Nederland is aangewezen als ID-uitgever om unieke identificatiecodes
te genereren en uit te geven namens de Staatssecretaris van VWS. De Europese regels
stellen eisen aan de onafhankelijkheid van de ID-uitgever. Atos B.V. voldoet aan alle
gestelde onafhankelijkheidseisen.
Op welke manier geeft de regering invulling aan het vereiste van onafhankelijkheid
van de tabaksindustrie? Welke afspraken zijn er concreet gemaakt met Atos over het
onafhankelijk zijn van de tabaksindustrie? Kan de regering garanderen dat Atos geen
banden heeft met de tabaksindustrie?
Artikel 35 van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/574 schrijft op uitvoerige wijze voor
wat onder het begrip «onafhankelijkheid» moet worden verstaan. Zo bepaalt het de grenzen
van onafhankelijkheid qua rechtsvorm, organisatie, besluitvormingsproces en in financieel
opzicht. Lidstaten zijn gebonden aan deze invulling, en dus ook Nederland. De voorwaarden
die artikel 35 van de uitvoeringsverordening stelt, zijn leidend geweest bij de aanbestedingsprocedure.
Atos B.V. voldoet aan deze eisen.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering al kan aangeven welk veiligheidskenmerk
per algemene maatregel van bestuur (AMvB) gekozen zal gaan worden.
Op 19 september 2018 is kenbaar gemaakt dat de intentie bestaat het Nederlandse accijnszegel
aan te wijzen als toegestaan veiligheidskenmerk voor de gevallen waarin tabaksproducten
nu al een accijnszegel moeten bevatten op grond van de Wet op de accijns. Voor tabaksproducten
die geen accijnszegel hoeven te bevatten, geldt wel de eis dat zij een veiligheidskenmerk
moeten bevatten. Speciaal voor deze gevallen wordt een zogeheten veiligheidskenmerkzegel
ontwikkeld. De details over (de wijze van aanvraag van) dit zegel zullen bij of krachtens
AMvB worden vastgesteld.
De leden van de D66-fractie vragen hoeveel en welke eisen de regering voornemens is om (bij AMvB) te stellen
aan het veiligheidskeurmerk. Is de regering van plan om de vijf soorten authenticatie-elementen
waaruit het veiligheidskenmerk minimaal moet bestaan stuk voor stuk te specificeren?
Wordt daarbij ook geborgd dat alle authenticatie-elementen voldoen aan de relevante
ISO-normen?
Artikel 4h, tweede lid, van het wetsvoorstel geeft aan welke soort eisen er gesteld
zullen worden aan het veiligheidskenmerk. Deze eisen dienen in de eerste plaats ter
implementatie van artikel 3, eerste lid, van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/576, dat
vereist dat de veiligheidskenmerken uit niet minder dan vijf soorten authenticatie-elementen
bestaan, waarvan er ten minste één open is, één half-verborgen is en één verborgen
is. In artikel 2, van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/576 zijn de definities van open,
half-verborgen en verborgen opgenomen. In deze definities wordt verwezen naar de relevante
ISO-normen. De bijlage bij dit Uitvoeringsbesluit bevat een lijst van soorten authenticatie-elementen.
Zowel het accijnszegel als het veiligheidskenmerkzegel bevat authenticatie-elementen
van deze lijst. Deze lijst is echter niet-limitatief. De Europese Commissie heeft
tijdens verscheidene bijeenkomsten over de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn
(meetings of the subgroup on traceability and security features), waaronder tijdens
die van 28 september 2017, te kennen gegeven dat lidstaten ook andere authenticatie-elementen
in veiligheidskenmerken kunnen toestaan, zolang het veiligheidskenmerk voldoet aan
de vereisten uit artikel 16 van de tabaksproductenrichtlijn en Uitvoeringsbesluit
(EU) 2018/576. De regering is overigens niet voornemens om de afzonderlijke authenticatie-elementen
te delen met veldpartijen, zodat zij zelf een veiligheidskenmerkzegel kunnen ontwikkelen.
Wegens veiligheidsredenen en redenen van toezicht en handhaving worden de producenten
en importeurs van tabaksproducten niet in kennis gesteld van de combinatie of combinaties
van authenticatie-elementen die moet of moeten worden gebruikt in een veiligheidskenmerk,
maar is er één specifiek veiligheidskenmerkzegel ontwikkeld dat veldpartijen kunnen
aanvragen bij drukker Koninklijke Johan Enschedé. Indien producenten en importeurs
van tabaksproducten in kennis zouden worden gesteld van de afzonderlijke authenticatie-elementen,
zouden veldpartijen zelf ieder een verschillend veiligheidskenmerk kunnen creëren.
Dat zou de doelstelling van het veiligheidskenmerk ondergraven.
Verder is de regering voornemens om in nadere regels aan te wijzen wie de aanbieder
is van het veiligheidskenmerk, op welke wijze het veiligheidskenmerk aangebracht moet
worden (zie artikel 5 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/576) en op welke wijze het
veiligheidskenmerkzegel aangevraagd kan worden. De laatstgenoemde eisen zijn reeds
kenbaar gemaakt door middel van de Regeling identificatiecodes en veiligheidskenmerk
tabaksproducten (Stcrt. 2019, nr. 21441).
Voorts vragen de leden van de D66-fractie waarom er niet voor gekozen is om de unieke identificatiemarkering en het veiligheidskenmerk
aan elkaar te koppelen, zodat sprake is van de «unieke, veilige en niet-verwijderbare
identificatiemarkeringen» waarover in artikel 8 van het Illicit Trade Protocol wordt
gesproken. Op welke andere manier wordt nu de veiligheid van de UI’s geborgd?
Artikel 16 van de tabaksproductenrichtlijn biedt de ruimte om onder meer accijnszegels
aan te wijzen als veiligheidskenmerk, mits het accijnszegel voldoet aan alle technische
normen en functies die in dit artikel worden opgelegd. Omdat het Nederlandse accijnszegel
hieraan voldoet, heeft de regering ervoor gekozen om het accijnszegel aan te wijzen
als veiligheidskenmerk. Voor de tabaksproducten waarop nu op grond van de Wet op de
accijns geen accijnszegel verplicht is, worden veiligheidskenmerkzegels gedrukt. De
regering heeft er niet voor gekozen om de UI aan te brengen op het accijnszegel of
het veiligheidskenmerkzegel, omdat het vanuit oogpunt van toezicht van groot belang
is dat er geen van het (blanco) accijnszegel afwijkend veiligheidskenmerk(zegel) wordt
gebruikt. De basis van het veiligheidskenmerkzegel is het blanco accijnszegel.
De unieke identificatiecodes bestaan uit verschillende elementen met een maximale
lengte van 26 tekens.Een deel van de code is het unieke serienummer dat door een computer
wordt gegenereerd. Het serienummer is een willekeurige reeks tekens, waarvan de kans
dat deze wordt geraden verwaarloosbaar is en in ieder geval lager dan 1/10000 is.
Een serienummer van negen posities biedt voldoende ruimte om 1,7 miljard unieke codes
te genereren gedurende meer dan 400 jaar. Het serienummer van Atos B.V. bestaat uit
acht posities, omdat gedurende de implementatie de zogenaamde «prefix» één teken langer
is uitgevallen. De prefix is een vaste waarde die voor het serienummer moet worden
geplaatst. Voor Atos B.V. is dat LEWL1. Atos B.V. is de uitgever van unieke identificatiecodes
voor de Nederlandse markt. Alle pakjes die voor de Nederlandse markt zijn bestemd
hebben een unieke identificatiecode die begint met LEWL1, gevolgd door de andere elementen
waaruit de unieke identificatiecode is opgebouwd. Omdat het een harde eis was om het
totaal aantal tekens van de code op 26 te houden, is er één positie van het serienummer
ingeleverd.
De leden van de SP-fractie vragen of alle producenten van tabaksproducten contracten hebben gesloten over de
opslag van gegevens met een onafhankelijke derde teneinde de onafhankelijkheid en
transparantie van het volg- en traceersysteem te waarborgen. Zo nee, per wanneer dienen
alle producenten een dergelijk contract te hebben en wat gebeurt er mochten producenten
geen contract afsluiten? Is vervolgens bekend welke partij(en) de producenten als
onafhankelijke derde hebben ingeschakeld? Zo ja, kunnen de leden van de SP-fractie
daarvan een overzicht ontvangen? Aan welke eisen moet zo’n onafhankelijke derde precies
voldoen?
Ja, de producenten hebben contracten afgesloten met onafhankelijke aanbieders van
gegevensopslagdiensten. De eisen waaraan een onafhankelijke derde moet voldoen zijn
vastgelegd in Uitvoeringsverordening (EU) 2018/574 en Gedelegeerde Verordening (EU)
2018/573. De Europese Commissie heeft de aanbieders beoordeeld op onafhankelijkheid
van de tabaksindustrie met betrekking tot hun rechtsvorm, organisatie, en besluitvormingsproces.
Daarnaast is beoordeeld of de aanbieders van gegevensopslagdiensten en het bijbehorende
anti-manipulatiehulpmiddel onafhankelijk zijn in financieel opzicht. Bovendien mag
er geen sprake zijn van belangenverstrengeling voor wat betreft het management van
de onderneming. Dit geldt uiteraard ook voor onderaannemers.
Op de website van de Europese Commissie is een lijst beschikbaar met de partijen die
als onafhankelijke derde kunnen worden ingeschakeld door tabaksproducenten en -importeurs.9
List of third parties notified and approved by the Commission to operate a primary
repository (date of issue: 24.06.2019): Legal name
Place of incorporation
Atos AG
Switzerland
Atos Information Technology GmbH
Germany
Atos IT Solutions and Services A/S
Denmark
Atos Polska S.A.
Poland
Dentsu Aegis Network Switzerland AG
Switzerland
Filippetti S.P.A.
Italy
IBM United Kingdom Limited
United Kingdom
Kasi Automation Ltd
Bulgaria
Movilizer GmbH
Germany
Zetes S.A.
Belgium
Ook het verplichte onvervalsbare veiligheidskenmerk vinden de leden van de SP-fractie van groot belang. Begrijpen genoemde leden het goed dat het mogelijk is dat alle
lidstaten verschillende veiligheidskenmerken hanteren, zolang ze maar aan de geformuleerde
eisen voldoen? Maakt dit het toezicht op de veiligheidskenmerken niet ingewikkelder,
voor onder andere de Douane, zo vragen deze leden. Waarom is er bijvoorbeeld niet
gekozen voor één breed (voor alle lidstaten) geldend veiligheidskenmerk?
De Europese Commissie heeft te kennen gegeven dat een geharmoniseerd veiligheidskenmerk
weliswaar is toegestaan, maar dat zij geen wettelijke basis heeft om een geharmoniseerd
veiligheidskenmerk op te leggen. Er was onvoldoende animo onder de lidstaten om tot
een geharmoniseerd veiligheidskenmerk te komen. De regering heeft er daarom voor gekozen
om voor de normale binnenlandse verkoop aan te sluiten bij de veiligheidskenmerken
die al in het accijnszegel zijn opgenomen en voor de tabaksproducten waarop geen accijnszegel
moet worden aangebracht, zoals taxfree tabaksproducten, een nieuw veiligheidskenmerkzegel
te ontwerpen. Het merendeel van de lidstaten heeft een soortgelijke oplossing voor
taxfree tabaksproducten gevonden. Het klopt dat alle lidstaten verschillende veiligheidskenmerken
kunnen hanteren. Dit heeft naar verwachting geen gevolgen voor het toezicht op de
veiligheidskenmerken. De verpakkingseenheden van tabaksproducten die in Nederland
in de handel worden gebracht moeten voorzien zijn van een Nederlands accijnszegel
dan wel een nationaal veiligheidskenmerkzegel. Hier zal de Douane toezicht op houden.
Dat andere lidstaten, voor de tabaksproducten die in die landen in de handel worden
gebracht, andere veiligheidskenmerken hanteren, maakt het voorgaande niet anders.
De nationale toezichthouders hebben geen taak bij het toezicht in andere lidstaten.
3. De artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn in Europese en internationale
context
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kort kan aangeven welke overige bepalingen uit het WHO FCTC-protocol
geïmplementeerd en geratificeerd moeten worden in Nederland. Kan de regering daarbij
ook aangeven op welke termijn zij verwacht de betreffende wetsvoorstellen naar de
Kamer te sturen?
De leden van de SP-fractie vragen in aanvulling hierop of de overige bepalingen uit het WHO FCTC-protocol op
enige wijze invloed hebben op de nu voorliggende voorstellen met betrekking tot artikel
15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn.
Het WHO FCTC-protocol zal geïmplementeerd worden in één wetsvoorstel, dat diverse
wetswijzigingen bevat. Op dit moment staat het wetsvoorstel op de agenda van de ministerraad
van 20 september aanstaande. Naar verwachting ontvangt Uw Kamer het wetsvoorstel en
de memorie van toelichting voor het einde van dit jaar.
De doelstelling van de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn komt overeen
met de doelstelling van het Protocol. Zo wordt artikel 8 van het Protocol, het volg-
en traceersysteem, door de Europese Unie geïmplementeerd in artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn.
Het wetsvoorstel ter implementatie en ratificatie van het Protocol doorloopt echter
een andere route dan het voorliggende wetsvoorstel, omdat het gaat om de implementatie
van een protocol bij een internationaal verdrag. De wetstrajecten zijn daarom, en
ook door de verschillende implementatietermijnen, losgekoppeld van elkaar. Het wetsvoorstel
ter implementatie van het protocol heeft geen invloed op het voorliggende wetsvoorstel.
4. Toezicht en handhaving
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een toelichting kan geven op de stand van zaken met betrekking
tot het opstellen van de toezicht- en handhavingsplannen door de Douane. Zijn de vorderingen
van deze plannen gecommuniceerd naar de marktdeelnemers en producenten zodat zij dit
mee kunnen nemen in de voorbereidingen op de implementatie van de artikelen? Hoe beoordeelt
de regering het advies van de Raad van State dat de aanwijzing van de Douane als toezichthouder
precisering behoeft in het licht van de Algemene douanewet?
Het toezicht door de Douane beperkt zich in het kader van de Tabaks- en rookwarenwet
tot het toezicht op accijnsverkooppunten, op importzendingen en op binnenlands vervoer.
Het toezicht op de aanwezigheid van het veiligheidskenmerk bij de verkoop van tabaksproducten
loopt mee in het normale accijnstoezicht bij de controle op accijnsverkooppunten.
Het toezicht op de unieke identificatiemarkering door de Douane zal als volgt worden
ingericht.
• Steekproefsgewijs zal er bij geïmporteerde zendingen gecontroleerd worden op de aanwezigheid
van een unieke identificatiemarkering.
• Bij binnenlandse vervoerscontroles zal er steekproefsgewijs gecontroleerd worden op
de aanwezigheid van een unieke identificatiemarkering.
Deze aanpak is vermeld in de uitvoeringstoets bij dit wetsvoorstel; marktdeelnemers
en producenten kunnen dit dus al meenemen bij de implementatie. De concrete invulling
van deze aanpak in de toezicht- en handhavingsplannen wordt niet openbaar gemaakt,
omdat dat afbreuk kan doen aan de effectiviteit daarvan.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in haar advies gewezen op de Algemene
douanewet (Adw) en de mogelijkheid om een wet op te nemen in de bijlage bij de Adw.
De Afdeling heeft het belang van deze mogelijkheid benadrukt en geadviseerd de voorgestelde
regeling voor aanwijzing van de Douane als toezichthouder te bezien in het licht van
de Adw en hierop in te gaan. Naar aanleiding van dit advies zal de Tabaks- en rookwarenwet
aan de bijlage bij de Adw worden toegevoegd op grond van het wetsvoorstel. Door de
Tabaks- en rookwarenwet toe te voegen aan de Adw, zien de taken en bevoegdheden van
de inspecteurs van de Douane ook op handhaving van verboden en beperkingen die in
de Tabaks- en rookwarenwet zijn opgenomen. Gelet op de uitvoeringspraktijk van de
Douane ligt deze toevoeging voor de hand. De intentie bestond reeds om de Tabaks-
en rookwarenwet aan de bijlage bij de Adw toe te voegen, maar dan bij AMvB. Omdat
de Afdeling heeft gevraagd in te gaan op deze mogelijkheid, is van de gelegenheid
gebruik gemaakt en nu al, op grond van het wetsvoorstel, de Tabaks- en rookwarenwet
toe te voegen aan de Adw, in plaats van bij AMvB.
De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze de werkafspraken tussen het Ministerie van VWS, de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de Douane zullen worden vastgelegd. Deze leden
vragen daarnaast waarom hier nieuwe werkafspraken voor nodig zijn, omdat toch mag
worden aangenomen dat deze instanties ook nu al samenwerken om de illegale handel
in tabakswaren tegen te gaan. Op basis van welke afspraken wordt nu al informatie
uitgewisseld en samengewerkt? En waarom voldoen deze afspraken na implementatie van
de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn niet meer?
De werkafspraken tussen het Ministerie van VWS en het Ministerie van Financiën (de
Douane) zullen worden vastgelegd in een bijlage bij het Convenant inzake de samenwerking tussen het Ministerie van VWS en het Ministerie van
Financiën bij de uitvoering van wettelijke taken op het beleidsterrein van het Ministerie
van VWS door de Douane. Dit is nodig, omdat de implementatie van de artikelen 15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn
nieuwe specifieke bevoegdheden en taken met zich meebrengen, die er voorheen niet
waren en de nieuwe taak niet wordt gedekt door de bestaande werkafspraken. Op dit
moment werken de NVWA en de Douane inderdaad al samen om de illegale handel in tabakswaren
tegen te gaan. De huidige werkafspraken zijn vastgelegd in een werkwijze die het voor
de inspecteurs duidelijk maakt wanneer zij bij de Douane een melding kunnen doen als
zij voor roken bestemde tabaksproducten aantreffen waarop het verplichte accijnszegel
ontbreekt.
De leden van de CDA-fractie en SP-fractie vragen of de regering kan onderbouwen waarom boetes van € 450 of € 4.500 voldoende
zijn als effectief sanctie-instrumentarium voor de bestuursrechtelijke handhaving
van de verplichtingen die uit dit wetsvoorstel voortkomen. Waarom heeft de regering
niet voor een aanzienlijk hoger boetemaximum gekozen? Zijn de gekozen boetebedragen
volgens de regering hoog genoeg om het met de overtreding beoogde economische voordeel
weg te nemen?
De huidige Tabaks- en rookwarenwet kent een gefixeerd boetestelsel, waarbij sprake
is van vier boetecategorieën. De maximale boete die de Tabaks- en rookwarenwet nu
kent, bedraagt € 450.000,–. Voor overtreding van de bepalingen van het voorliggende
wetsvoorstel is zoveel mogelijk rekening gehouden met dit boetestelsel om consistentie
te waarborgen over de hele linie van de verplichtingen uit de Tabaks- en rookwarenwet.
Zoals ik tijdens het debat over het Preventieakkoord heb aangegeven, ben ik bereid
het gesprek te voeren over het mogelijk gaan toepassen van een hogere sanctionering
op notoire overtreders van het rookverbod. Mocht na inwerkingtreding van het onderhavige
wetsvoorstel blijken dat de maximum boetebedragen een onvoldoende afschrikwekkend
effect hebben, dan ben ik bereid de verplichtingen uit dit wetsvoorstel te betrekken
bij het gesprek over hardere sanctionering.
Overtreding van de bepalingen uit het wetsvoorstel zijn overigens niet alleen bestuurlijk
beboetbaar gesteld, maar ook strafbaar op grond van de Wet op de economische delicten.
Het wetsvoorstel wijzigt artikel 1 van de Wet op de economische delicten, waardoor
hechtenis, een taakstraf of geldboete kan worden opgelegd aan de overtreder. Bovendien
kan de hoogte van de geldboete op zó een manier worden vastgesteld, dat het gewonnen
economische voordeel geneutraliseerd wordt.
De leden van de CDA-fractie en GroenLinks-fractie vragen verder of de regering een overzicht kan geven van de boetebedragen die in
andere Europese landen worden gehanteerd voor dezelfde vergrijpen.
Er is geen volledig overzicht beschikbaar van de boetebedragen die in andere Europese
landen worden gehanteerd voor dezelfde vergrijpen. Het vaststellen van de hoogte van
de boetebedragen is een nationale aangelegenheid. Wel is er door leden van de werkgroep
in Brussel onderling enige informatie gedeeld. In Litouwen bijvoorbeeld, variëren
de boetebedragen tussen de € 2.896,- en € 8.688,-.
De leden van de CDA-fractie vragen tot slot wat de huidige capaciteit is van de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst
(FIOD) voor de opsporing van illegale sigaretten. Klopt het dat door het aanbod van
illegale sigaretten de fiscus in 2018 ongeveer € 50 miljoen is misgelopen? Is de regering
voornemens om de komende jaren te evalueren of de verplichtingen uit dit wetsvoorstel
daadwerkelijk tot een betere handhaving leiden? Zo ja, hoe gaat de regering dat monitoren?
Op dit moment is er 12 fte opgesteld binnen de FIOD voor de opsporing van illegale
sigaretten. Het klopt niet dat de fiscus € 50 miljoen is misgelopen. Het bedrag van
€ 50 miljoen slaat terug op de schade die zou zijn ontstaan indien de door de FIOD
in 2018 beslag genomen sigaretten op de illegale markt terecht waren gekomen.
Met betrekking tot de vraag over het evalueren van de verplichtingen uit het wetsvoorstel
met betrekking tot de handhaving wordt verwezen naar paragraaf 4, onderdeel b, van
het algemene deel van de memorie van toelichting. Hierin is aangegeven dat het toezicht
op de naleving van de bepalingen van het wetsvoorstel na 5 jaar na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel geëvalueerd zullen worden.
De leden van de GroenLinks-fractie zijn verheugd dat het sanctie-instrumentarium voor bestuursrechtelijke handhaving
uitgebreid wordt om illegale handel in tabak tegen te gaan. Maar, zo vragen genoemde
leden, wordt er ook intensiever gecontroleerd?
Het is moeilijk nu al te zeggen of er intensiever gaat worden gecontroleerd ten opzichte
van de huidige situatie, omdat de situaties van nu en straks (na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel) niet goed vergelijkbaar zijn. Op dit moment zijn bijvoorbeeld
tabaksproducten die geen accijnszegel bevatten verboden. In de toekomstige situatie
komt hier bovenop dat tabaksproducten zonder unieke identificatiemarkering en veiligheidskenmerk
verboden zijn. Indien tabaksproducten niet deze verpakkingsvoorschriften bevatten,
is handhaving daarop mogelijk. In die zin is er sprake van intensievere controle,
omdat er bij controle ook gekeken zal worden naar de aan- en afwezigheid van unieke
identificatiemarkeringen en veiligheidskenmerken.
Voor het wetsvoorstel is een uitvoeringstoets uitgevoerd door de Belastingdienst.10De Douane geeft aan vooralsnog geen extra capaciteit nodig te hebben voor het toezicht.
Wel zal de Douane een evaluatiemoment inplannen (een half jaar na de verwachte inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel), mede om te onderzoeken of sprake is van meerkosten.
5. Gevolgen voor regeldruk en overige bedrijfseffecten
Ingaand op de gevolgen voor de regeldruk en overige bedrijfseffecten lezen de leden
van de VVD-fractie dat de kosten voor de aanschaf van apparatuur die nodig is om tabaksproducten te
registreren uiteindelijk door de producenten van tabaksproducten gedekt zal moeten
worden. Kan de regering toelichten welke gevolgen dit heeft voor de kleinere producenten
die Nederland kent?
Voor zover bij mij bekend is, heeft de overgrote meerderheid van sigarettenfabrikanten
(pakjes en shagtabak) besloten om gezamenlijk aan deze wettelijke eis te voldoen.
Dit beeld wordt bevestigd door de Europese Commissie. Het consortium van fabrikanten
heeft een derde partij («SGS») in dienst die het terugbetalingsproces uitvoert. Hierbij
wordt een verdeelsleutel gehanteerd. Het platform voor het door SGS beheerde vergoedingsproces
is toegankelijk via de volgende link: https://ontrack.sgs.com. Een lijst met deelnemende tabaksproducenten is te vinden via de volgende link: https://ontrack.sgs.com/en-US/news/newsparticipatingmanufacturers/list-….
De regering heeft geen (negatieve) signalen ontvangen over de uitvoering van de verplichting
om de kosten voor apparatuur te dekken.
Verder vragen de leden van de VVD-fractie of de regering kan toelichten met welke kosten marktdeelnemers te maken zullen krijgen
naar aanleiding van de implementatie van de artikelen 15 en 16. De leden van de SP-fractie wijzen ook op de kosten die tabaksproducenten moeten dragen voor de nalevingskosten
die het wetsvoorstel veroorzaakt voor onder andere importeurs en distributeurs. Zij
vragen hoe dit proces in de praktijk vorm gaat krijgen.
Met betrekking tot artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn geldt dat producenten
de kosten moeten dragen van de benodigde apparatuur om tabaksproducten te kunnen scannen.
Naar verwachting sluiten ze daar contracten voor af met een aantal leveranciers. De
leveranciers verzorgen dan de verdere uitrol van het systeem.
Daarnaast moeten de producenten en importeurs unieke identificatiecodes aanschaffen
bij de Nederlandse ID-uitgever, op het moment dat zij tabaksproducten op de Nederlandse
markt willen brengen. De prijs die de Nederlandse ID-uitgever rekent voor de unieke
identificatiecodes is gemiddeld en conform eerdere schattingen die de Europese Commissie
heeft gemaakt in haar impact assessment.
Tot slot geldt dat de kosten die verbonden zijn met het gegevensopslagsysteem moeten
worden gedragen door producenten en importeurs van tabaksproducten.
Met betrekking tot artikel 16 geldt dat tabaksproducenten en -importeurs kosten moeten
maken voor het laten drukken van veiligheidskenmerkzegels voor tabaksproducten die
nu op grond van de Wet op de Accijns geen accijnszegel hoeven te bevatten, zoals taxfree
tabaksproducten.
De leden van de VVD-fractie lezen verder dat de inschatting is dat de administratieve lasten met betrekking tot
het volg- en traceersysteem laag zullen zijn. Waarop wordt deze inschatting gebaseerd?
Deze inschatting is gebaseerd op het uitgangspunt dat het een volledig digitaal systeem
is. Na het eenmalig aanvragen van de vereiste code voor de marktdeelnemers en bijbehorende
faciliteit(en) via de website van de Nederlandse ID-uitgever, zijn er verder geen
extra administratieve handelingen nodig ten opzichte van de huidige werkwijze als
het gaat om het verzenden en ontvangen van tabaksproducten. Hiervoor hoeven geen extra
handelingen te worden uitgevoerd of geregistreerd. Dit gaat vol automatisch.
De unieke identificatiemarkering waarmee verpakkingseenheden van tabaksproducten moeten
worden voorzien, kunnen tegen betaling worden afgenomen bij de door de Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport aangewezen ID-uitgever. Kan de regering uiteenzetten
of er een limiet zit aan het aantal identificatiemarkeringen die een producent kan
aanvragen?
Er zit geen limiet aan het aantal unieke identificatiemarkeringen die kunnen worden
besteld bij de Nederlandse ID-uitgever. Nadat de codes zijn aangemaakt moeten ze binnen
een half jaar worden gebruikt. De producent maakt zelf een inschatting hoeveel hij
denkt nodig te hebben. Het is ook mogelijk om een voorraad aan te leggen voor een
paar maanden.
6. Financiële gevolgen voor de rijksbegroting
De leden van de SP-fractie vragen of de voorgestelde wijzigingen financiële dan wel personele gevolgen hebben
voor de NVWA en de Douane, aangezien hun taken toenemen of aangepast worden.
Voor het wetsvoorstel is een uitvoeringstoets uitgevoerd door de Belastingdienst.11 Daarin is vermeld dat de Douane een evaluatiemoment in zal plannen (een half jaar
na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel), mede om te onderzoeken of voor eventuele
meerkosten alsnog een beroep moet worden gedaan op het Ministerie van VWS. Nu het
tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is opgeschoven in de tijd zal de
evaluatie ook opschuiven. De Douane is aangewezen als een van de toezichthouders op
de naleving van de aanwezigheid van het veiligheidskenmerk bij de verkoop van tabaksproducten
en op de unieke identificatiemarkering. Voor de NVWA zijn er met de huidige inzichten
vooralsnog geen financiële dan wel personele gevolgen voor wat betreft reeds gemaakte
afspraken dat de NVWA bij de Douane melding kan doen als zij voor roken bestemde tabaksproducten
aantreffen waar de unieke identificatiemarkering of het veiligheidskenmerk op ontbreekt.
II. ARTKELSGEWIJS
Artikel I, onderdeel C
Artikel 4a
De leden van de CDA-fractie vragen of inmiddels bekend is of de uitvoeringsverordening ruimte biedt voor nadere
regelgeving op basis van artikel 4a. Zo ja, welke ruimte wordt hierin nog geboden?
Zo nee, wanneer wordt wel duidelijk welke ruimte er is voor nadere regelgeving?
Artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn stelt een aantal algemene eisen omtrent
de unieke identificatiemarkering. Als bekend geldt er voor Europese richtlijnen een
implementatieverplichting. Dit betekent dat de eisen uit artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn
geïmplementeerd moeten worden in nationale regelgeving. Voor verordeningen geldt juist
een overschrijfverbod: eisen uit een verordening mogen niet opgenomen of overgeschreven
worden in nationale regelgeving, om een zo geharmoniseerd mogelijk Europees speelveld
te creëren. Uitvoeringsverordening (EU) 2018/574 bevat specifieke eisen ter invulling
van artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn. Op sommige punten overlappen de eisen
uit de richtlijn en de verordening met elkaar. Artikel 15 tabaksproductenrichtlijn
bevat echter een aantal eisen die niet voorkomen in Uitvoeringsverordening (EU) 2018/574.
Op grond van de implementatieverplichting zullen deze eisen uit artikel 15 tabaksproductenrichtlijn
daarom geïmplementeerd worden bij of krachtens AMvB. Artikel 4a, tweede lid, van het
wetsvoorstel bevat hiertoe een grondslag. Zo zullen er eisen gesteld worden aan de
technische wijze waarop de unieke identificatiemarkering aangebracht moet worden:
de UI mag immers ingevolge artikel 15, eerste lid, van de tabaksproductenrichtlijn
niet verwijderbaar en onuitwisbaar zijn en het mag niet verborgen of onderbroken worden.
Overige eisen zullen niet gesteld worden op nationaal niveau; de uitvoeringsverordening
laat hier immers ook geen ruimte voor. Zie ook de bijgevoegde nota van wijziging over
dit punt.
Krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen eisen worden gesteld aan de identificatiemarkeringen.
Graag horen de leden van de SP-fractie wanneer deze AMvB beschikbaar is. Ook aangaande de AMvB waarmee eisen worden gesteld
aan de toegankelijkheid van de informatie die deel uitmaakt van de unieke identificatiemarkering
vragen genoemde leden wanneer zij deze kunnen verwachten.
Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt door een nota van wijziging in te dienen
bij het wetsvoorstel, zodat de eisen in een ministeriële regeling gesteld kunnen worden.
Zoals u ook kunt lezen in het antwoord op de voorgaande vragen, zien de eisen die
in lagere regelgeving komen op de implementatie van bindende EU-rechtshandelingen
en zijn de eisen erg gedetailleerd en technisch van aard. Een ministeriële regeling
leent zich in dat geval beter voor implementatie dan een AMvB. De planning is ministeriële
regeling gelijktijdig met de wet in werking te laten treden, vanwege de Europese implementatiedatum.
Waarom, zo vragen de leden van de SP-fractie, wordt ervoor gekozen om de andere tabaksproducten
die vóór 20 mei 2024 in de Unie zijn geproduceerd of ingevoerd en die niet zijn gemerkt
met een unieke identificatiecode nog tot en met 20 mei 2026 vrij in omloop te laten
blijven? Waarom wordt er voor zo’n lange overgangsperiode gekozen?
Andere tabaksproducten hebben een veel lagere omzetverhouding, met name in vergelijking
met sigaretten. Een langere overgangsperiode zorgt er daarom voor dat fabrikanten
en importeurs van andere tabaksproducten verhoudingsgewijs op gelijke wijze van deze
overgangstermijn profiteren.
Daarnaast worden andere tabaksproducten voornamelijk geproduceerd door het midden-
en kleinbedrijf, die vaak meer moeite hebben om hun productieprocessen in korte tijd
aan te passen aan nieuwe wettelijke vereisten, vooral wanneer productielijnen handmatig
of semi-handmatig zijn.
Artikel 4b
De leden van de VVD-fractie lezen in de toelichting op artikel 4b dat een overtreding van het verbod in datzelfde
artikel de toezichthouder de mogelijkheid geeft een bestuurlijke boete op te leggen.
De hoogte van de boete is afhankelijk van de marktdeelnemer die de overtreding begaat.
Kan toegelicht worden wat er in deze zin wordt verstaan onder marktdeelnemer?
Om naleving van de bepalingen omtrent de unieke identificatiemarkering zoveel mogelijk
te bevorderen, is de verbodsbepaling in artikel 4b gericht tot verschillende marktdeelnemers.
De huidige Tabaks- en rookwarenwet kent een boetestelsel waarbij de hoogte van de
boete onder andere afhankelijk is van het type overtreder. Artikel 4b is daarom opgenomen
in zowel categorie A als categorie B in de bijlage bij de Tabaks- en rookwarenwet.
Dit betekent dat indien een producent, groothandelaar of importeur van tabaksproducten
het verbod in artikel 4b schendt, de hoogte van de bestuurlijke boete hoger ligt dan
wanneer een andere marktdeelnemer het verbod schendt. Onder marktdeelnemer kan in
het laatste geval een verkoper van tabaksproducten worden verstaan.
De leden van de SP-fractie vragen wat er gebeurt als een tweede of derde partij in de handelsketen erachter
komt dat een product niet beschikt over de juiste code. Is deze partij dan verplicht
dit te melden aan de partij waarvan zij het product hebben ontvangen? Is de derde
partij in die gevallen schuldig of geldt dat bijvoorbeeld voor alle drie partijen?
Op grond van artikel 4b van het wetsvoorstel is het marktdeelnemers verboden een tabaksproduct
te leveren of in de handel te brengen indien het product niet voldoet aan de in artikel
4a gestelde eisen. Indien een tweede of derde partij in de handelsketen er achter
komt dat een tabaksproduct niet voldoet aan de in artikel 4a gestelde eisen, mag die
partij op grond van artikel 4b het tabaksproduct niet verder leveren of in de handel
brengen. Indien de partij dit toch doet, is de toezichthouder bevoegd een bestuurlijke
boete op te leggen aan deze partij. Daarnaast zal de toezichthouder ook een boete
kunnen opleggen aan de producent, indien blijkt dat deze heeft nagelaten een code
aan te brengen op het tabaksproduct en het product toch heeft (door)geleverd. Een
afzonderlijke meldingsplicht is niet opgenomen in het wetsvoorstel.
Artikel 4c
In de toelichting op artikel 4c lezen de leden van de VVD-fractie dat het eerste tot en met het zesde lid de implementatie van de artikelen 15, vijfde
tot en met achtste lid, van de tabaksproductenrichtlijn behelst. In hun brief van
21 juni 2019 vraagt TZN om aan artikel 4c, derde lid, de volgende zinsnede toe te
voegen: «Teneinde zeker te zijn omtrent de compatibiliteit van het geleverde materiaal
door de fabrikanten van producten op basis van tabak, definiëren de marktdeelnemers
de technische karakteristieken van het materiaal dat ze nodig hebben in het kader
van de uitoefening van dit besluit, zowel wat de nodige hardware als software betreft».
Is de regering bereid deze zinsnede aan het lid toe te voegen? Zo nee, welke motivering
heeft de regering daarbij?
De brancheorganisatie voor de tabaks- en zoetwarengroothandel (TZN) vraagt om een
zinssnede op te nemen in de wettekst dat regelt dat marktdeelnemers de technische
karakteristieken van de benodigde apparatuur definiëren.
De tabaksproductenrichtlijn bepaalt in artikel 15, zevende lid, dat de apparatuur
specifieke gegevens elektronisch moet kunnen lezen en doorsturen naar een gegevensopslaginstallatie.
In artikel 15, elfde lid, van de tabaksproductenrichtlijn is geregeld dat de Commissie
de technische normen vaststelt door middel van uitvoeringshandelingen om ervoor te
zorgen dat de systemen die worden gebruikt voor de unieke identificatiemarkeringen
en de daarmee verband houdende functies in de gehele Unie met elkaar verenigbaar zijn.
Het is Europees geregeld welke specifieke gegevens gelezen en doorgestuurd moeten
kunnen worden. Het is daarnaast bovendien de verantwoordelijkheid van producenten
van tabaksproducten dat zij aan deze eisen voldoen. Wanneer lager in de keten zaken
spaaklopen omdat de apparatuur niet goed werkt, heeft dat direct impact upstream in
de keten en kan mogelijk niet aan de wetgeving worden voldaan. Op niet-naleving van
de verplichtingen kan gehandhaafd worden. Dat zou voldoende motivering moeten zijn
voor de producenten om het volg- en traceersysteem naar behoren te implementeren.
Kan nader worden toegelicht waarom ervoor is gekozen dat de externe auditor die de
activiteiten van de derde controleert door de tabaksproducent wordt voorgesteld, zo
vragen de leden van de SP-fractie. Waarom is er niet voor gekozen deze door de Commissie voor te stellen en te laten
betalen door de tabaksproducent?
Deze eis is in overeenstemming met artikel 15, achtste lid, van de tabaksproductenrichtlijn.
Hierin is bepaald dat producenten en importeurs een externe auditor moeten voorstellen
en betalen. Zoals het geval is voor voorgestelde aanbieders van primaire gegevensopslagplaatsen,
blijft de Commissie de volledige controle houden over de voorgestelde auditors en
is zij verantwoordelijk voor hun selectie en goedkeuring. Daarbij zorgt de Commissie
ervoor dat de integriteit van het systeem, en met name de onafhankelijkheid ervan,
behouden blijft.
Daarnaast is het zo dat artikel 8, veertiende lid, van het FCTC-protocol bepaalt dat
een partij van de tabaksindustrie kan verlangen dat deze de kosten draagt die gepaard
gaan met het opzetten van een volg- en traceersysteem. Om die reden lijkt het passend
om de industrie de mogelijkheid te geven een dienstverlener / auditor voor te stellen.
Artikel 4d
De leden van de SP-fractie horen graag wanneer de aanbesteding zal plaatsvinden voor de partij die de unieke
identificatiemarkeringen en andere identificatiecodes zal gaan aanmaken en uitgeven?
Kan daarbij worden toegelicht welke voorwaarden en eisen geformuleerd zullen worden
voor de aanbestedingsprocedure?
De aanbestedingsprocedure heeft reeds plaatsgevonden in het najaar van 2018. Omdat
artikel 15 van de tabaksproductenrichtlijn per 20 mei 2019 in werking is getreden,
en dit artikel verplicht dat er een ID-uitgever wordt aangewezen, is er in een vroeg
stadium gestart met de aanbestedingsprocedure.
Atos B.V. is inmiddels aangewezen als ID-uitgever. De voorwaarden die gesteld worden
aan de ID-uitgever zijn op Europees niveau vastgesteld in Uitvoeringsverordening (EU)
2018/574. Deze voorwaarden zijn dan ook leidend geweest bij het aanwijzen van Atos
B.V.
Artikel 4f
De leden van de VVD-fractie constateren dat in de toelichting op artikel 4f wordt geschreven dat artikel 35,
vijfde en zevende lid, bepaalt dat ID-uitgevers, aanbieders van gegevensopslagdiensten
en aanbieders van anti-manipulatiehulpmiddelen elke verandering in de omstandigheden
die verband houden met de onafhankelijkheidseisen dienen te melden aan de betrokken
lidstaten en de Commissie. Ook dienen de betrokken lidstaten en de Commissie in kennis
te worden gesteld van alle gevallen van bedreigingen of andere pogingen tot ongepaste
beïnvloeding die daadwerkelijk of potentieel de onafhankelijkheid kunnen aantasten.
Kan de regering toelichten welke controle en beschermingsmechanismen hier van toepassing
zijn om de onafhankelijkheidseisen te waarborgen?
Artikel 35, zesde lid, van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/574 bepaalt dat wanneer
uit verkregen informatie of meldingen blijkt dat niet langer wordt voldaan aan de
onafhankelijkheidseisen, de lidstaten en de Commissie alle nodige maatregelen kunnen
nemen om ervoor te zorgen dat alsnog aan de onafhankelijkheidseisen wordt voldaan.
Onder nodige maatregelen wordt bijvoorbeeld het geven van een bevel tot stopzetting
van bepaalde activiteiten verstaan.
Bovendien maken de onafhankelijkheidseisen onderdeel uit van de concessieovereenkomst
die is gesloten tussen het Ministerie van VWS en Atos B.V. Indien Atos B.V. niet langer
aan haar verplichtingen voldoet, kan de overeenkomst als ultimum remedium worden opgezegd
door het Ministerie van VWS en een nieuwe ID-uitgever worden aangewezen.
De leden van de SP-fractie vragen waarom ervoor is gekozen dat door het anti-manipulatiehulpmiddel geregistreerde
informatie «tot negen maanden na het tijdstip van registratie beschikbaar dient te
blijven»? Betekent «tot» dat negen maanden de maximale periode betreft? Zo nee, wat
zijn de geldende maximale en minimale bewaartermijnen voor de informatie?
In het geval van verpakkingseenheden (bijvoorbeeld een pakje sigaretten) wordt de
leesbaarheid van de unieke identificatiecodes geverifieerd om te waarborgen dat zij
correct zijn aangebracht en leesbaar zijn. Het verificatieproces wordt beschermd middels
een anti-manipulatiehulpmiddel dat door een onafhankelijke derde wordt geleverd en
geïnstalleerd. De door het anti-manipulatiehulpmiddel gemaakte registratie is op verzoek
toegankelijk voor autoriteiten (art. 7, vijfde lid, van Uitvoeringsverordening (EU)
2018/574).
De producenten en importeurs waarborgen dat de door het anti-manipulatiehulpmiddel
geregistreerde informatie tot negen maanden na het tijdstip van registratie beschikbaar
blijft. Dit betreft de minimale bewaartermijn. Er is geen maximale bewaartermijn vastgesteld.
Aangegeven wordt dat door de Minister een groot aantal verschillende partijen aangewezen
moet worden om bepaalde taken uit te voeren ten behoeve van de uitvoering van de artikelen
15 en 16 van de tabaksproductenrichtlijn. Graag ontvangen de leden van de SP-fractie een volledig overzicht van de taken waarvoor partijen aangewezen moeten worden door
de Minister, wanneer deze partijen aangewezen zullen worden en of bijvoorbeeld bepaalde
taken door dezelfde partijen uitgevoerd kunnen worden.
Artikel 4f van het wetsvoorstel geeft de Minister de bevoegdheid om verschillende
autoriteiten en beheerders aan te wijzen, die specifieke taken en bevoegdheden krijgen
op grond van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/574. Het gaat om de taken en bevoegdheden
die beschreven staan in artikel 7, tweede en vijfde lid, 8, vierde lid, tweede alinea,
15, vierde lid, 17, vierde lid, 19, vierde lid, 25, eerste lid, onderdelen f, k en
l, 26, zesde lid, 27 en 35, vijfde en zevende lid van de uitvoeringsverordening. Achtereenvolgens
komen de taken en bevoegdheden samengevat op het volgende neer:
1. Producenten en importeurs moeten het aanbrengen van de unieke identificatiemarkeringen
beveiligen met aan anti-manipulatiehulpmiddel. Dit hulpmiddel moet geleverd en geïnstalleerd
worden door een onafhankelijke derde. De Minister zal aanwijzen aan wie de onafhankelijke
derde een verklaring moet leveren waarmee hij aantoont dat het hulpmiddel aan de vereisten
van de uitvoeringsverordening voldoet.
2. Wanneer ID-uitgevers een encryptie of compressie gebruiken bij het genereren van unieke
identificatiemarkeringen, moeten de bevoegde autoriteiten in kennis worden gesteld
van door deze encryptie en compressie gebruikte algoritmen. Alleen op die manier kan
een bevoegde autoriteit immers de unieke identificatiemarkeringen goed lezen. De Minister
zal aanwijzen wie in Nederland deze mogelijkheid moet krijgen.
3. In naar behoren gemotiveerde gevallen kunnen bevoegde autoriteiten een ID-uitgever
verzoeken een identificatiecode te deactiveren. Bijvoorbeeld wanneer een marktdeelnemer
zich zodanig heeft misdragen dat zijn code moet worden ingetrokken. Onze Minister
zal aanwijzen wie zo een verzoek tot intrekking kan indienen bij de ID-uitgever.
4. Hiernaast moeten enkele autoriteiten worden aangewezen die toegang krijgen tot het
Europese datasysteem van Dentsu (de secondary repository).
5. Tot slot moet elke verandering in de omstandigheden die van invloed kunnen zijn op
de onafhankelijkheid van ID-uitgevers, aanbieders van gegevensopslagdiensten en aanbieders
van anti-manipulatiehulpmiddelen gemeld worden aan bevoegde autoriteiten. Ook hier
zal de Minister aanwijzen aan wie deze meldingen moeten worden gedaan.
De aanwijzing van de partijen zal geschieden door middel van een nader op te stellen
ministeriële regeling. Deze ministeriële regeling bevindt zich op dit moment in de
conceptfase en het doel is deze tegelijkertijd in werking te laten treden met het
wetsvoorstel.
Bij de aanwijzing van de instanties zal de Minister uiteraard rekening houden met
de aard van de taken en bevoegdheden. Het streven is de taken en bevoegdheden die
samenhangen onder te brengen bij dezelfde instantie, om een zekere mate van consistentie
en efficiënte te waarborgen.
Artikel 4g
De leden van de CDA-fractie vragen welke mogelijkheden de regering ziet om duidelijker te specificeren aan welke
vereisten de anti-manipulatiehulpmiddelen dienen te voldoen. Is het de bedoeling dat
het anti-manipulatiehulpmiddel bijvoorbeeld ook in staat zou moeten zijn om te verifiëren
dat sprake is van een onvervalste UI en om duplicaten te detecteren?
Na het aanbrengen van de unieke identificatiemarkering (bijvoorbeeld in de vorm van
een QR-code) op het pakje, wordt met behulp van het anti-manipulatiehulpmiddel gecontroleerd
of de code correct is aangebracht en leesbaar is. Uitvoeringsverordening (EU) 2018/574
is leidend bij de vraag welke gegevens afgelezen moeten kunnen worden uit de UI. Wanneer
de unieke identificatiemarkering niet goed is aangebracht of niet volledig leesbaar
is, moet de producent of importeur de code opnieuw aanbrengen. Om te controleren of
dit verificatieproces goed verloopt wordt het opgenomen of geregistreerd door middel
van een video- of logbestand. Het apparaat dat wordt gebruikt om bijvoorbeeld de video
opname of het logbestand op te nemen is het anti-manipulatiehulpmiddel.
Artikel 4j
De leden van de SP-fractie vragen wat er gebeurt indien er een melding binnenkomt van bedreigingen of andere
pogingen tot ongepaste beïnvloeding die daadwerkelijk of potentieel de onafhankelijkheid
van de aanbieder van het authenticatie-element aantast. Hoe wordt een dergelijke melding
opgepakt en wat gebeurt er als blijkt dat een partij zich hier inderdaad schuldig
aan heeft gemaakt?
Uit artikel 8, vijfde lid, van Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/576 volgt kortgezegd dat
indien uit een melding blijkt dat een aanbieder van authenticatie-elementen niet langer
voldoet aan de eisen van het eerste lid, de lidstaten binnen een redelijke termijn
en uiterlijk op het einde van het kalenderjaar dat volgt op het kalenderjaar waarin
de informatie of melding is ontvangen, de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen
dat aan de in het eerste lid vastgestelde criteria wordt voldaan. Onder deze maatregelen
kunnen herstelsancties worden verstaan in de zin van de Alegemene wet bestuursrecht,
bijvoorbeeld het opleggen van een bevel, waarmee wordt opgelegd alsnog aan de onafhankelijkheidseisen
te voldoen.
Onderdeel F
Indien een onderzoek is verricht in het kader van de artikelen van de Tabaks- en rookwarenwet
kan de belanghebbende, zo lezen de leden van de SP-fractie, een vergoeding vragen ter grootte van het bedrag waarmee zijn verkoopwaarde ten
gevolge van het onderzoek is verminderd. Genoemde leden hebben op basis hiervan behoefte
aan een nadere toelichting. Het is bijvoorbeeld toch niet mogelijk dat bij een geconstateerde
overtreding een vergoeding wordt betaald? Uit welk budget wordt een dergelijke vergoeding
betaald? Hoe vaak wordt verwacht dat zo’n vergoeding betaald moet worden en hoe hoog
kan zo’n vergoeding maximaal zijn?
Met onderdeel F wordt een lid toegevoegd aan het huidige artikel 15 van de Tabaks-
en rookwarenwet. Het nieuwe lid bepaalt straks dat toezichthouders de bevoegdheid
krijgen die genoemd wordt in artikel 7, tweede en derde lid, van Uitvoeringsbesluit
(EU) 2018/576: tabaksproducten en -importeurs moeten op verzoek monsters verstrekken
van tabaksproducten die op dat moment in de handel zijn. Omdat deze bevoegdheid overeenkomsten
vertoont met de bevoegdheid van artikel 5:18 van de Awb (namelijk de bevoegdheid voor
toezichthouders om zaken te onderzoeken), wordt de bevoegdheid van artikel 7, tweede
en derde lid, van het uitvoeringsbesluit toegevoegd aan het huidige artikel 15 van
de Tabaks- en rookwarenwet. Het wetsvoorstel wijzigt echter niets aan het reeds bestaande
artikel 15 van de Tabaks- en rookwarenwet op grond waarvan een vergoeding kan worden
verstrekt aan belanghebbende van wie zaken zijn onderzocht en als gevolg hiervan de
verkoopwaarde is verminderd. Deze bepaling is in 1988 tot stand gekomen en geeft een
mogelijkheid aan belanghebbende om een vergoeding te vragen indien hun producten door
onderzoek in waarde zijn verminderd. Het gaat hier om een vergoeding van de «schade»
die wordt aangericht door een toezichthouder. De bevoegdheid om zaken te onderzoeken,
te openen en daarvan monsters te nemen, komt een toezichthouder toe in het kader van
het algemene toezicht. Te denken valt aan een situatie waarin de toezichthouder een
verpakking moet openen om te controleren of tabaksproducten aan de gestelde eisen
voldoen. Door de verpakking te openen kan het voorkomen dat het tabaksproduct in kwestie
niet meer verkocht kan worden. De belanghebbende kan in zo een geval aan de toezichthouder
vergoeding vragen, ook op dat microniveau.
De leden van de VVD-fractie lezen dat er in het wetsvoorstel geen evaluatiebepaling is opgenomen. Kan de regering
toelichten waarom er niet voor een evaluatiebepaling is gekozen?
In artikel 28 van de tabaksproductenrichtlijn is de verslaglegging van de Commissie
over de toepassing van deze richtlijn opgenomen. Uiterlijk vijf jaar na 20 mei 2016
en vervolgens telkens als dat nodig is, legt de Commissie aan het Europees parlement,
de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s een
verslag voor over de toepassing van deze richtlijn (artikel 28, eerste lid). De verwachting
is dat de artikelen 15 en 16 die op 20 mei 2019 in werking zijn getreden, in de eerstvolgende
verslaglegging na 2021 meegenomen worden. De lidstaten dienen de Commissie bijstand
te verlenen bij het verrichten van deze evaluatie en het opstellen van het verslag,
en verstrekken haar daartoe alle beschikbare informatie. De Commissie kan dan, voor
zover dit noodzakelijk wordt geacht, een voorstel tot wijziging van de richtlijn doen
(artikel 28, derde lid).
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis
Indieners
-
Indiener
P. Blokhuis, staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport