Brief regering : Stand van zaken wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb

Nr. 102
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 september 2026

Voor vertrouwen van mensen is een menselijke overheid nodig, een overheid die rekening
kan houden met de menselijke maat en menselijk contact.

Niet voor niets heeft uw Kamer gevraagd om geïnformeerd te worden over het wetsvoorstel
dat dit bevordert. In het commissiedebat Staats- en bestuursrecht van 11 december
2025 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid toegezegd uw
Kamer te informeren over de stand van zaken van het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie
Awb en de uitvoeringskosten van het wetsvoorstel.

Mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid voldoe ik aan dit verzoek.
Achtereenvolgens ga ik in op de aanleiding en het doel van het beoogde wetsvoorstel,
de voorbereiding tot nu toe, de uitkomsten van de (internet)consultatie en de uitvoeringstoetsen
en de verwerking hiervan. De financiële kaders en uitvoeringsgevolgen spelen een belangrijke
rol en nopen tot keuzes in de reikwijdte en vormgeving van het wetsvoorstel. Afsluitend
schets ik het proces en de planning voor de komende tijd. Graag ben ik bereid met
uw Kamer in gesprek te gaan over het voorstel.

1. Aanleiding en doel van het wetsvoorstel

Voor een sterke democratie is een betrouwbare en menselijke overheid onontbeerlijk.
In het coalitieakkoord is opgenomen dat het kabinet het wetsvoorstel Wet versterking
waarborgfunctie Awb doorzet.1 Het wetsvoorstel in ontwikkeling zet in op verbetering van de dienstverlening door
de overheid, het vaker hanteren van de menselijke maat en het bevorderen van laagdrempelig
contact tussen overheid en burger. Het geeft overheidsorganisaties en de rechter meer
ruimte om rekening te houden met de individuele situatie van mensen. Het doel van
het voorstel is om hiermee vanuit het burgerperspectief bij te dragen aan het herstel
van vertrouwen in de overheid.

Het beoogde wetsvoorstel is mede ingegeven door de wens om de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur beter te verankeren in het overheidshandelen. Dit streven is
versterkt door de in de loop der tijd aanvaarde moties die vragen om aanpassing van
de Algemene wet bestuursrecht (Awb).2

De noodzaak om het bestuursrecht responsiever te maken is nog altijd groot. Een situatie
waarin mensen ernstig in de knel komen door onvoldoende bescherming van de overheid
en de rechtspraak kan zich opnieuw voordoen. Het is zaak de positie van de burger
in de Algemene wet bestuursrecht te versterken.

De urgentie blijkt onder meer uit het rapport van de Staatscommissie rechtsstaat (De
gebroken belofte van de rechtsstaat), waarin de noodzaak van een cultuuromslag wordt
benadrukt.3 Herstel van vertrouwen in de overheid vergt bovendien lange tijd: wie een slechte
ervaring heeft gehad met de overheid, heeft moeite dit beeld weer bij te stellen.
Recent onderzoek laat bovendien zien dat wantrouwen nog generaties lang kan doorwerken.4 Voorkomen moet worden dat zoiets nog eens voorkomt.

2. Uitkomsten (internet)consultatie en uitvoeringstoetsen

Het wetsvoorstel is voorbereid in een interdepartementaal netwerk5 en is in 2024 in (internet)consultatie geweest, waarbij ook 60 uitvoeringstoetsen
zijn uitgevoerd. In 2025 zijn gesprekken gevoerd met enkele grote publieke dienstverleners,
de VNG en de rechtspraak.6 Doel daarvan was een goed onderling begrip van de voorstellen en de uitvoerbaarheid
daarvan en meer inzicht in de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. In 2025 werd
tevens een congres georganiseerd over de implementatie van het wetsvoorstel voor professionals
uit de uitvoeringspraktijk en vond een trialoog plaats over het wetsvoorstel tussen
enkele Kamerleden, beleidsambtenaren en ambtenaren uit de uitvoering.7

We zien in de (internet)consultatiereacties en adviezen positieve reacties op het
voorstel. De doelstellingen worden over het algemeen omarmd met soms de aanmoediging
om nog verder te gaan in het bevorderen van de menselijke maat.

Het algemene beeld dat uit de uitvoeringstoetsen naar voren komt is evenwel (ook)
dat veel partijen uitvoeringsconsequenties en extra uitvoeringskosten verwachten.
In de uitvoeringstoetsen worden globaal genomen codificatie van jurisprudentie en
minder ingrijpende onderdelen van het wetsvoorstel meestal uitvoerbaar geacht (zoals
verruiming verschoonbaarheid van termijnoverschrijding in bezwaar en beroep, aanpassing
geldschuldentitel, uitbreiding motiveringsplicht, codificatie jurisprudentie evenredigheidsbeginsel
bij beleidsregels en boetes, burgerlus). Uit de reacties blijken vooral bezwaren tegen
of zorgen bij meer modificerende/nieuwe elementen, zoals verplicht contact met de
bezwaarmaker, uitbreiding van de hoorplicht in de primaire fase, herstel van kennelijke
fouten en verruiming van de evenredigheidstoets bij formele wetten. Voor deze elementen
worden ook de meeste uitvoeringskosten en de grootste uitbreiding van fte geraamd.
Een aantal partijen heeft aangegeven dat het wetsvoorstel in de voorgelegde vorm niet
uitvoerbaar is. De uitvoeringsorganisaties geven aan dat het wetsvoorstel uitvoerbaar
is mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, zoals: (in alle gevallen) financiële
dekking van de in kaart gebrachte incidentele en structurele kosten en/of aanpassingen
in het wetsvoorstel, dan wel uitzonderingsposities in sectorale wetten en regels.
Gevreesd wordt voor langere doorlooptijden en vertraging in processen. Ten slotte
wordt in vrijwel alle uitvoeringstoetsen gewezen op het belang ook sectorale wetten
en regels te vereenvoudigen.

Door publieke dienstverleners wordt regelmatig opgemerkt dat onderdelen van het wetsvoorstel
(zoals persoonlijk contact en maatwerk) feitelijk al worden uitgevoerd, maar dat het
neerleggen hiervan in de wet problematisch zou zijn omdat de betreffende onderdelen
dan niet meer situationeel toegepast kunnen worden. Ook is dikwijls aangegeven dat
het wetsvoorstel open normen bevat, wat uitvoeringsbeleid vergt en het risico met
zich meebrengt van jurisprudentie met ongewisse uitkomsten. Een daaraan tegengesteld
bezwaar dat naar voren komt is dat het vastleggen van bepaalde aanspraken in het wetsvoorstel
zal leiden tot juridificering en dat het wetsvoorstel op onderdelen weinig toegevoegde
waarde heeft. Dit wordt volgens de reacties met name veroorzaakt door het «one size
fits all»-karakter van het wetsvoorstel, terwijl er grote variëteit is in soorten
overheidsinstanties en in soorten doelgroepen en domeinen. In de gespreksronde kwam
naar voren dat het niet altijd mogelijk bleek te zijn om te bepalen of kosten te relateren
zijn aan het wetsvoorstel of aan andere ontwikkelingen in de praktijk.

3. Verwerking reacties op het wetsvoorstel

Vanuit het coalitieakkoord is ter dekking van de uitvoeringskosten van het wetsvoorstel
structureel 10 miljoen euro gereserveerd op de Aanvullende Post van het Ministerie
van Financiën (uit de post rechtsstaat per 2030). De uitvoeringstoetsen en adviezen
uit de consultatie geven eveneens aanleiding het wetsvoorstel op belangrijke onderdelen
te herzien en om scherpe keuzes te maken en bepaalde onderdelen hiervan niet door
te voeren. Het wetsvoorstel zal zodoende meer rekening houden met wat de organisaties
in de uitvoering kunnen realiseren, gegeven de financiële kaders als hierboven vermeld.

De Awb is van toepassing op vrijwel alle overheidsbesluiten en andere handelingen
richting burgers en bedrijven. Een aanpassing van deze generieke wet heeft dus per
definitie grote gevolgen. Van groot belang is te komen tot een uitvoerbaar wetsvoorstel
dat daadwerkelijk resulteert in een meer responsieve overheid. Verder zijn voldoende
draagvlak, financiële inpasbaarheid binnen de reservering van 10 miljoen euro en geen
exponentiële groei van personeel bij de uitvoeringsorganisaties randvoorwaardelijk
om het wetsvoorstel aan te kunnen bieden aan de ministerraad i.v.m. het vragen van
advies aan de Raad van State.

Op basis van de in 2024 ontvangen ramingen in de uitvoeringstoetsen worden door de
uitvoeringsorganisaties de uitvoeringskosten van het wetsvoorstel, zoals dat in (internet)consultatie
is gegeven, overheidsbreed jaarlijks op tenminste 300 miljoen euro geraamd. Dit is
niet inpasbaar binnen de financiële kaders.

Voorgenomen inhoud wetsvoorstel

Zoals hiervoor al aangegeven, is vanuit het coalitieakkoord structureel 10 miljoen
euro gereserveerd op de Aanvullende Post van het Ministerie van Financiën vanuit de
post rechtsstaat per 2030. Dit is minder dan het bedrag dat uit de uitvoeringstoetsen
uit 2024 volgt als het gehele wetsvoorstel zou worden voortgezet. Dat vraagt om een
aantal scherpe keuzes om een aantal onderdelen niet in procedure te brengen en om
gezamenlijk te komen tot een goed uitvoerbaar en budgettair inpasbaar voorstel.

Het kabinet is voornemens om nu verder te gaan met minder ingrijpende en uitvoeringsintensieve
elementen van het wetsvoorstel, waarbij geen grote uitvoeringsgevolgen worden verwacht.
Ook is het voornemen om twee andere onderdelen op te nemen. Om dit te onderzoeken
zijn het wetsvoorstel en de toelichting naar aanleiding van de reacties aangepast
en verduidelijkt. Het aangepaste wetsvoorstel is op dit moment aan uitvoeringsinstanties,
medeoverheden en de rechtspraak voorgelegd voor een nieuwe toets op uitvoerbaarheid
en financiële inpasbaarheid binnen de gereserveerde middelen. Bij de vormgeving van
het wetsvoorstel zal met inachtneming van de doelstelling van het wetsvoorstel rekening
gehouden worden met het voorkomen van verdringingseffecten in de uitvoering en het
kabinetsvoornemen om het ambtenarenapparaat niet te laten groeien.

Pas als hierover duidelijkheid bestaat, kan worden besloten of het haalbaar is de
genoemde onderdelen in het wetsvoorstel op te nemen. Het gaat ten eerste om de aanpassing
van het evenredigheidsbeginsel. Het betreft een gewichtig onderdeel van het wetsvoorstel
(uitvoering van de Kamerbreed aanvaarde motie Jetten/Marijnissen, Kamerstukken II
2020/21, 35 510, nr. 15), om te voorkomen dat een burger of bedrijf onevenredig hard wordt geraakt. Het opnemen
van dit onderdeel in het wetsvoorstel kan een belangrijke bijdrage leveren aan het
vergroten van de menselijke maat in het overheidshandelen. Verduidelijkt is dat de
verruiming van de evenredigheidstoets bedoeld is als veiligheidsklep voor uitzonderlijke
gevallen en dat bijvoorbeeld massale besluitvormingsprocessen regulier kunnen plaatsvinden.
We leggen aan onze publieke dienstverleners de vraag voor of deze verduidelijking
leidt tot aanmerkelijk minder uitvoeringsconsequenties dan in 2024 geraamd.

Ten tweede is het streven om in het wetsvoorstel elementen op te nemen die persoonlijk
contact tussen overheid en burgers en bedrijven bevorderen. Een belangrijke norm hierbij
is dat de overheid contact legt als iemand een bezwaar heeft ingediend, teneinde het
probleem van de burger zo goed mogelijk op te lossen zonder onnodige procedures. Hiermee
wordt invulling gegeven aan belangrijke aanbevelingen van de Staatscommissie rechtsstaat.
Het voorstel is zo aangepast dat – aansluitend bij de huidige praktijk – een bestuursorgaan
zelf de afweging kan maken wanneer vroegtijdig contact behulpzaam is bij de verdere
behandeling van het bezwaar. We verwachten dat ook deze aanpassing de uitvoeringsconsequenties
beperkt en leggen deze vraag eveneens voor.

De uitvoerbaarheid krijgt veel aandacht in het aangepaste wetsvoorstel. Het gaat dus
niet alleen om een beperkter wetsvoorstel, maar ook om een wetsvoorstel dat op onderdelen
significant is aangepast om met inachtneming van de doelstellingen van het wetsvoorstel
te komen tot een goede en betaalbare uitvoerbaarheid binnen de beschikbare kaders.
Onze ambitie is om dit samen met de uitvoeringsorganisaties gestalte te geven.

Langetermijnagenda

De keuzes gemaakt in het aangepaste wetsvoorstel betekenen dat een aantal andere onderdelen
van de (internet)consultatie-versie van het wetsvoorstel geen doorgang kunnen vinden.
Dit geldt voor het herstel van kennelijke fouten, het horen bij financiële beschikkingen
als gebruik wordt gemaakt van gegevens die niet van de belanghebbende afkomstig zijn
en het voorafgaand aan het indienen van een bezwaarschrift inzage geven in stukken.

In de (internet)consultatie en de uitvoeringstoetsen is ook het herstel van kennelijke
fouten kritisch ontvangen. Enerzijds werd dit onderdeel als te mager aangeduid (weinig
toegevoegde waarde), anderzijds werd dit onderdeel als procedureel nodeloos ingewikkeld
aangemerkt. Verder is geen sprake van een «echt»/breder vergisrecht in de zin dat
een burger bij een kleine vergissing niet in grote problemen kan komen. Het herstel
van een kennelijke fout leidt namelijk meestal niet tot een ander besluit. Daarnaast
is duidelijk geworden dat vrijwel alle uitvoeringsinstanties thans al bepaalde fouten
herstellen, met regelmatig ingewikkelde afbakening tot gevolg. Onderzocht zal worden
hoe in de langetermijnagenda van de waarborgfunctie een beter en breder vergisrecht
kan worden verankerd.

Het vaker horen bij financiële beschikkingen zal niet in het wetsvoorstel worden opgenomen,
omdat bij geautomatiseerde verwerking van gegevens uit een betrouwbare bron (denk
aan de inkomensregistratie van de Belastingdienst) horen blijkens de uitvoeringstoetsen
en de gespreksronde weinig toegevoegde waarde heeft, terwijl daarmee wel het geautomatiseerde
proces wordt opgehouden. Daarnaast kan dit oponthoud leiden tot het oplopen van terug
te betalen bedragen, hetgeen juist onwenselijk is.

Een ander onderwerp dat geen doorgang kan vinden en op de langetermijnagenda wordt
geplaatst, is het eerder inzage geven in op de zaak betrekking hebbende stukken (al
voorafgaand aan het eventueel indienen van bezwaar). Er is op zichzelf brede steun
voor dit streven als stip op de horizon, maar slechts weinig partijen zijn hier ICT-technisch
klaar voor.

4. Vervolgstappen en planning

De komende maanden zal samen met alle betrokken departementen en publieke dienstverleners
verder worden gewerkt aan het wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Het is belangrijk
dit proces zorgvuldig te doorlopen zodat daadwerkelijk sprake zal zijn van een betere
uitvoerbaarheid en inpasbaarheid in de financiële kaders. Benadrukt wordt dat pas
na de aanvullende uitvoeringstoetsen besluitvorming plaatsvindt over de inhoud en
het vervolg van het wetsvoorstel.

De uitvoeringsorganisaties hebben te maken met een taakstelling. Met de voorgestelde
wijzigingen in de Awb wordt een aanvullende inspanning gevraagd van de uitvoeringsorganisaties.
Dit vraagt om bewust keuzes te maken. Zoals het toenmalige kabinet al heeft erkend
in de kabinetsreactie op het advies van de Staatscommissie rechtsstaat, moeten deze
wijzigingen worden geïmplementeerd voordat ze kunnen bijdragen aan de door de Staatscommissie
voorgestane cultuurverandering.8 Daarom is in de kabinetsreactie in het kader van aanbeveling 9 van de Staatscommissie
een programma aangekondigd om bestuursorganen te ondersteunen bij die implementatie.
Die ondersteuning is voorzien op drie niveaus:

a. handvatten voor bestuur en management om een verandering in te zetten naar een meer
burgergerichte organisatie;

b. bouwstenen voor het verbeteren van procedures en het versterken van het lerend vermogen
van een organisatie in de fase van de bezwaarbehandeling en de primaire fase waarin
het besluit wordt genomen;

c. trainingen en cursussen voor ambtenaren waarin gesprekstechnieken en mediationvaardigheden
kunnen worden ontwikkeld.

Niet alleen is van belang dat ambtenaren worden getraind om de goede gesprekken te
voeren, maar ook dat een bestuursorgaan beziet of er in de organisatie en de werkwijze
aanpassingen nodig zijn. Hieraan zal in het aangekondigde programma aandacht worden
besteed.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
P.E. Heerma