Brief regering : Onderzoek Tussenevaluatie Wet herziening partneralimentatie

Nr. 19
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 november 2025

Hierbij bied ik uw Kamer aan het onderzoeksrapport «Evaluatie Wet herziening partneralimentatie.
Tussenevaluatie: evaluatiekader, nul-en tussenmeting». Het onderzoek is in opdracht
van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) uitgevoerd door Regioplan,
in samenwerking met dr. mr. Naomi Spalter.

1. Inleiding

Op 1 januari 2020 is de Wet herziening partneralimentatie1 in werking getreden.

De duur van partneralimentatie die tot dan maximaal twaalf jaar bedroeg is in de wet
verkort tot de helft van de duur van het huwelijk2 met een maximum van vijf jaar.

Er gelden enkele uitzonderingen in de vorm van langere termijnen:

− voor huwelijken langer dan vijftien jaar en waarbij de leeftijd van de alimentatiegerechtigde
echtgenoot ten hoogste tien jaar lager is dan de AOW-leeftijd loopt de alimentatietermijn
in ieder geval tot het bereiken van deze leeftijd;

− voor huwelijken langer dan vijftien jaar en alimentatiegerechtigden geboren op of
voor 1 januari 1970 met een leeftijd van tien jaar onder de AOW-leeftijd bedraagt
de termijn tien jaar;

− als uit het huwelijk geboren kinderen nog jonger zijn dan twaalf jaar, eindigt de
alimentatie niet eerder dan op het tijdstip waarop het jongste kind twaalf jaar is.

Ook bevat de wet een hardheidsclausule op grond waarvan verlenging van de alimentatietermijn
mogelijk is. Als de beëindiging van de alimentatie na het verstrijken van de geldende
termijn, gelet op alle omstandigheden van het geval, naar maatstaven van redelijkheid
en billijkheid niet kan worden gevergd van de alimentatiegerechtigde, kan de rechter
op diens verzoek alsnog een termijn vaststellen.

In de wet is opgenomen dat evaluatie van de wet binnen acht jaar na inwerkingtreding
zal plaatsvinden, dus in 2027. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste
Kamer is echter verzocht om bepaalde punten al eerder, vijf jaar na inwerkingtreding,
te bezien. Deze punten zijn in de tussenevaluatie onderzocht (zie hierna paragraaf
2).

2. Probleemstelling en onderzoeksvragen – uitvoering

De centrale probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt:

«Wat wordt er met de Wet herziening partneralimentatie beoogd en welke veronderstellingen
worden gedaan over de wijze waarop deze doelen worden behaald? Welke indicatoren kunnen
op basis van de beleidslogica worden onderscheiden en wat was de uitgangspositie voor
deze indicatoren ten tijde van de invoering van de Wet? Welke eerste resultaten zijn
reeds waarneembaar?»

De bijbehorende onderzoeksvragen zijn onderverdeeld in vragen over de reconstructie
van de beleidslogica, het opstellen van indicatoren en het uitvoeren van een nulmeting
en zien daarnaast op de specifieke vraagpunten die zijn aangedragen vanuit de Eerste
Kamer.

De reconstructie van de beleidslogica komt op het volgende neer:

1) De kortere alimentatieduur is een financiële prikkel voor sneller (meer) arbeidsparticipatie:
een lange alimentatieperiode alimentatiegerechtigden niet stimuleert om (meer) te
gaan werken. Met de inkorting van de maximumtermijn van partneralimentatie moeten
alimentatiegerechtigden sneller in hun eigen inkomen voorzien. Dit geeft alimentatiegerechtigden
een stimulans om (meer) te gaan werken, om zodoende (weer) een eigen inkomen te genereren.

2) Door een kortere alimentatieduur kunnen alimentatieplichtigen sneller een nieuw leven
opbouwen: een langdurige financiële verantwoordelijkheid van alimentatieplichtigen
voor hun ex-partner werkt belemmerend. Een kortere maximumtermijn van partneralimentatie
moet ervoor zorgen dat het besteedbaar inkomen van alimentatieplichtigen op kortere
termijn stijgt, waardoor zij sneller in staat zijn hun leven na de scheiding vorm
te geven.

3) De kortere alimentatieduur leidt tot kortere scheidingsprocedures en minder complexe
scheidingen: langdurige partneralimentatie (van maximaal twaalf jaar) (maatschappelijk)
wordt steeds meer als onrechtvaardig werd ervaren, met conflict en onvrede tussen
ex-partners tot gevolg. De kortere maximale alimentatieduur van vijf jaar draagt ertoe
bij dat beide ex-partners zich beter kunnen vinden in de financiële afspraken na een
scheiding.

Op basis van de beleidslogica hebben de onderzoekers indicatoren onderscheiden op
de niveaus «input», «mechanismen», «output» «outcome» en «context». Het rapport bevat
een tabel waarin alle indicatoren zijn opgenomen per niveau, met daarbij ook de bijbehorende
databronnen (CBS-microdata, juridische analyse, literatuur en interviews met professionals
in het veld), waarmee de indicatoren kunnen worden gemeten.

De nulmeting in het peiljaar 2019 heeft betrekking op de variabelen financiële onafhankelijkheid
en arbeidsparticipatie. Voor de tussenevaluatie is de ontwikkeling van de indicatoren
voor de wetswijziging (nulmeting, cohort 2017–2019) en daarna (tussenmeting, cohort
2020–2022) uitgewerkt.

In de tussenevaluatie zijn de voorlopige effecten van de wet in kaart gebracht op
basis van de vanuit de Eerste Kamer gestelde vragen die zien op het volgende:

1. De economische zelfstandigheid:3 is de verkorte alimentatieperiode voldoende voor alimentatiegerechtigden om economisch
zelfstandig te worden?

2. Financiële consequenties: wat kan worden gezegd over de financiële consequenties van
de verkorte alimentatieperiode voor het Rijk?

3. Hardheidsclausule: in hoeverre is de in de hardheidsclausule effectief in het voorkomen
van schrijnende situaties?

4. Grensgevallen: zijn er signalen dat de grens van vijftien jaar huwelijk voor de uitzonderingsgevallen
te ruim of te beperkt is, gezien de gemiddelde huwelijksduur van vijftien jaar of
zijn er signalen dat de grens van kinderen in de leeftijd tot twaalf jaar voor de
uitzondering van huwelijken met jonge kinderen te ruim of te beperkt is?

Ook zijn verschillen in uitkomsten bestudeerd tussen personen die te maken hebben
met de nieuwe en de oude situatie (cohortstudie).

3. Conclusies van het onderzoek

In het onderzoek wordt onder meer geconcludeerd dat de verkorting van de alimentatieduur
tot nu toe geen afzonderlijke, aantoonbare versnelling in arbeidsparticipatie, arbeidsomvang
of financiële onafhankelijkheid van alimentatiegerechtigden heeft opgeleverd. Ook
zijn er geen aanwijzingen dat alimentatieplichtigen sneller financiële ruimte ervaren
om een nieuw leven op te bouwen. Juist de fase na het bereiken van de maximale duur
zal belangrijk zijn om vast te stellen of de wet leidt tot duurzaam hogere arbeidsparticipatie
en economische zelfstandigheid bij alimentatieplichtigen en meer financieel ruimte
bij alimentatieplichtigen.

Er zijn voorts geen duidelijke aanwijzingen dat de verkorting van de duur heeft geleid
tot hogere publieke uitgaven. Er zijn enkele aanwijzingen voor extra belastingopbrengsten
uit arbeid, maar deze zijn op dit moment nog beperkt en niet eenduidig aan de wetswijziging
toe te schrijven.

Op de hardheidsclausule is nog nauwelijks een beroep gedaan vanwege de recente invoering
van de wet. Waar dat wel is gebeurd, is door de rechter nog geen verlenging toegekend.
Verdere monitoring, meer jurisprudentie én duidelijke richtlijnen binnen de rechtspraak
over toepassing zijn volgens de onderzoekers nodig om te beoordelen of de clausule
haar beschermende rol op termijn wel kan vervullen.

Er zijn vooralsnog geen concrete signalen gevonden in de literatuur of jurisprudentie
dat de grens van vijftien jaar voor huwelijken te ruim of te beperkt is. Deze grens
ligt rond de gemiddelde huwelijksduur en kan volgens de literatuur en gesproken professionals
daarom in veel gevallen als passend worden beschouwd.

Op basis van de literatuur kan gesteld worden dat de leeftijdsgrens van twaalf jaar
mogelijk te laag is, omdat ook de zorg voor oudere kinderen (zoals pubers) intensief
kan zijn.

Uit het onderzoek blijkt dat het nog te vroeg is om definitieve conclusies te trekken.
Een belangrijke reden hiervoor is ten tijde van het onderzoek voor de meeste alimentatieregelingen
onder het nieuwe stelsel de maximumduur van vijf jaar nog niet was verstreken.

4. Aanbevelingen voor de eindevaluatie

In het rapport worden enkele aanbevelingen gedaan m.b.t. de nog uit te voeren eindevaluatie.

De onderzoekers bevelen onder meer aan om de eindevaluatie op zijn vroegst in de tweede
helft van 2028 uitvoeren in plaats van in 2027. Dit om de gehele periode van vijf
jaar partneralimentatie, plus het jaar na aflopen van deze maximale termijn, goed
te kunnen overzien.

Het verdient volgens onderzoekers aanbeveling de effectiviteit van de hardheidsclausule
opnieuw te onderzoeken, zodat ook de zaken kunnen worden meegenomen waarbij de maximale
alimentatietermijn van vijf jaar is afgelopen en daarnaast de effectiviteit specifiek
voor grensgevallen te onderzoeken.

Ook bevelen onderzoekers aan om de wijze waarop het toetsingskader van de hardheidsclausule
door de rechter wordt toegepast te bezien. Een strikte toepassing hiervan heeft mogelijk
tot gevolg dat de hardheidsclausule ineffectief is om schrijnende gevallen tegen te
gaan.

5. Reactie

Ik heb waardering voor de inspanning die de onderzoekers hebben verricht en de wijze
waarop zij dit tussenonderzoek gestalte hebben gegeven.

Ik kan mij vinden in het oordeel van de onderzoekers dat het nog te vroeg is om definitieve
conclusies te trekken. Verder ben ik van mening dat het onderzoek een goede basis
vormt en bruikbare instrumenten bevat voor de uit te voeren eindevaluatie.

Met betrekking tot de aanbevelingen die de onderzoekers voor deze eindevaluatie hebben
gedaan kom ik tot het volgende.

De aanbevelingen ten aanzien van de inhoud van de eindevaluatie kunnen worden meegenomen
bij de uitvoering van de eindevaluatie.

De aanbeveling over de periode van uitvoering van de eindevaluatie, in de tweede helft
van 2028, kan ik niet opvolgen. Deze aanbeveling wijkt af van de wettelijke evaluatiebepaling
om de evaluatie binnen acht jaar uit te voeren. Een latere uitvoering zou een wijziging
van de wet vergen, waarvan het niet realistisch dat deze tijdig, voor 2027, in werking
kan treden. Wel zal het WODC worden gevraagd om de evaluatie op een zo laat mogelijk
moment binnen de wettelijke termijn uit te voeren. Mocht uit de eindevaluatie blijken
dat deze nog vragen openlaat, dan zal alsdan bezien kunnen worden of hieraan een nog
een vervolg moet worden gegeven.

Een afschrift van deze brief alsmede het onderzoeksrapport zijn verzonden aan de voorzitter
van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A.C.L. Rutte