Brief regering : Maatschappelijke kosten-batenanalyse AOW en impactanalyse objectief partnerbegrip AOW

Nr. 689
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 oktober 2025

Met deze brief bied ik u, mede namens de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening en de Staatssecretaris Langdurige en Maatschappelijke Zorg, de maatschappelijke
kosten-baten analyse (MKBA) naar de relatie tussen de AOW en de domeinen wonen en
zorg aan. De MKBA is uitgevoerd door onderzoeksbureau Ecorys. Het kabinet heeft deze
MKBA in haar Regeerprogramma aangekondigd.1 In deze brief zal ik de belangrijkste bevindingen uit de MKBA toelichten. Vervolgens
zal ik ingaan op de impactanalyse van het objectief partnerbegrip die de afgelopen
periode door mijn departement samen met de Sociale Verzekeringsbank (SVB) is uitgewerkt.
Tot slot zal ik ingaan op hoe het objectief partnerbegrip past in de bredere context
van het harmoniseren van de partnerbegrippen in de sociale zekerheid, inkomensondersteuning
en fiscaliteit.

Maatschappelijke kosten-baten analyse

De aanleiding voor het onderzoek zijn signalen vanuit de samenleving en de uitvoering
dat het huidige partnerbegrip in de AOW een belemmering kan vormen voor ouderen om
samen te gaan wonen en mantelzorg te verlenen. Daarom is besloten een MKBA uit te
voeren die zich richt op de relatie tussen het partnerbegrip in de AOW en de domeinen
wonen en zorg om vast te stellen of de huidige vormgeving van de AOW een belemmering
vormt om te gaan samenwonen en mantelzorg te verlenen en zo ja, of vereenvoudiging
deze belemmering kan wegnemen. Hierbij is gekeken naar twee beleidsalternatieven:
een objectief partnerbegrip en individualisering van de AOW.

In een MKBA worden de effecten van beleid en/of potentiële beleidsopties op de totale
samenleving geïdentificeerd en gewaardeerd in geldbedragen. Effecten die niet financieel
gekwantificeerd kunnen worden, worden niet in de kosten-batenverhouding meegenomen,
maar wel separaat aangeduid in het onderzoek en meegenomen in de conclusies. In het
rapport wordt daarnaast ingegaan op de afbakening en beperkingen van het onderzoek.

Huidige vaststelling uitkeringshoogte

In de huidige situatie beoordeelt de SVB of iemand in aanmerking komt voor de alleenstaanden
AOW (70% van het nettominimumloon) of de AOW voor gehuwden en diegenen die een gezamenlijke
huishouding voeren (50% van het nettominimumloon). De SVB moet soms tot achter de
voordeur controleren of er sprake is van een gezamenlijk huishouden. De leefvormbeoordeling
sluit niet altijd aan bij de beleving van mensen. De uitkomst van de beoordeling is
vanuit burgerperspectief niet altijd voorspelbaar en de uitvoering is soms bewerkelijk.
In de Kamerbrief die in 2023 aan uw Kamer is gestuurd is toegelicht hoe de beoordeling
van de leefsituatie om de uitkeringshoogte te bepalen op dit moment plaatsvindt en
in welke leefsituaties mensen op dit moment knelpunten ervaren.2

Beleidsvarianten

De eerste beleidsvariant die in de MKBA is onderzocht is een objectief partnerbegrip.
In de Kamerbrief van 2023 sprak de toenmalige Minister voor Armoedebeleid, Participatie
en Pensioenen uit, kansen te zien in deze variant. Een objectief partnerbegrip gaat
hoofdzakelijk uit van objectieve criteria, zoals gegevens uit basisregistraties. In
onderstaand kader is een mogelijke vormgeving van het objectief partnerbegrip opgenomen
dat correspondeert met het partnerbegrip uit de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen (Awir), zonder het samengesteld gezin criterium3 en zonder de keuzemogelijkheid voor gehuwden waarvan één van de partners verhuist
naar een verpleeg- of verzorgingshuis of onder beschermd wonen valt. Hier kom ik verderop
in de brief op terug. Objectieve criteria zijn voor burgers duidelijker en maken de
uitkeringshoogte van de AOW voorspelbaarder. Daarnaast is het niet langer nodig voor
de SVB om AOW-gerechtigden te vragen naar hun persoonlijke levenssfeer. Dit sluit
aan bij de aanbevelingen uit de knelpuntenbrief van de SVB.4

Kader 1: mogelijke vormgeving objectief partnerbegrip AOW

Voor de AOW is de maatregel objectief partnerbegrip uitgewerkt. Op basis van het objectief
partnerbegrip dat is uitgewerkt is er een partnerschap voor de AOW als er sprake is
van:

• Een huwelijk of geregistreerd partnerschap, of

• Twee meerderjarige personen die op hetzelfde adres ingeschreven staan, en aan een
van de onderstaande criteria voldoen:

– een notarieel samenlevingscontract hebben afgesloten.

– samen een kind hebben, of een van beiden heeft een kind van de ander erkend.

– bij een pensioenfonds zijn aangemeld als pensioenpartners.

– samen eigenaar zijn van een eigen woning en daar samen in wonen.

Uitgezonderd van het partnerbegrip voor de AOW zijn:

• Eerstegraads bloedverwanten.

• Gehuwden/geregistreerd partners woonachtig op een ander adres en zijn gescheiden van
tafel en bed.

• Gehuwden/geregistreerd partners waarvan een in een noodopvang verblijft vanwege huiselijk
geweld

• Mensen met een vermiste partner, erkende vluchtelingen met een partner die niet samen
naar Nederland zijn gekomen en burgers met een partner in detentie (in lijn met het
wetsvoorstel verbetermaatregelen Toeslagen).

De tweede beleidsvariant die in de MKBA is onderzocht is individualisering van de
AOW. Dit betekent dat in de AOW slechts één uitkeringshoogte gehanteerd wordt en er
dus geen onderscheid gemaakt wordt op basis van woonsituatie en huishoudsamenstelling.

Hiervoor heeft Ecorys naar drie verschillende uitkeringshoogten gekeken: 70% (alleenstaanden
AOW), 57,5% (in het eerste jaar budgetneutraal wat betreft AOW-uitgaven) en 50% (gehuwden
AOW) van het referentieminimumloon (Wml).

Vereenvoudiging verlaagt drempel samenwonen en mantelzorg verlenen

De MKBA laat zien dat het huidige partnerbegrip in de AOW voor een deel van de ouderen
een belemmering is om te gaan samenwonen en/of mantelzorg te verlenen. Wanneer meer
ouderen gaan samenwonen leidt dit tot het vrijkomen van woningen, doorstroming op
de woningmarkt en daarmee een betere benutting van bestaande gebouwen. Mantelzorgverlening
neemt daarnaast toe als gevolg van een toenemend aantal samenwonende ouderen, die
vaker mantelzorg verlenen dan alleenstaande ouderen. Daarnaast kan een toename van
samenwonende ouderen zorgen voor een afname in eenzaamheid onder ouderen.

Beleidsalternatief «objectief partnerbegrip»

Vereenvoudiging van het huidig partnerbegrip in de AOW leidt tot het realiseren van
deze maatschappelijke baten op het gebied van samenwonen en mantelzorg. Bij de variant
«objectief partnerbegrip» zal samenwonen en mantelzorg verlenen geen gevolgen hebben
voor de uitkeringshoogte in het geval dat deze gerechtigden op basis van de criteria
uit kader 1 niet gezien worden als partner. Dit leidt ertoe dat jaarlijks potentieel
tussen de circa 5.800 en 10.400 individuele AOW-gerechtigden gaan samenwonen. Dit
levert naar schatting 1.500 tot 2.600 woningen per jaar op5. De mantelzorgbaten worden geschat op € 100 tot € 200 miljoen cumulatief over de
periode van 2028 t/m 2060.

Beleidsalternatief «individualisering»

Bij de variant «individualisering» wijzigt de AOW-uitkering niet als gerechtigden
gaan samenwonen en mantelzorgen, omdat er maar één uitkeringshoogte gehanteerd wordt.
Hoeveel baten en kosten individualisering oplevert hangt af van de uitkeringshoogte.
Individualisering op 70% van het Wml realiseert de meeste maatschappelijke baten,
waarbij potentieel 7.800 tot 14.100 individuele AOW-gerechtigden zouden gaan samenwonen.
Potentieel levert dit 2.000 tot 3.500 vrijkomende woningen op per jaar. De mantelzorgbaten
bedragen bij deze variant € 200 tot € 300 miljoen.

De neveneffecten zijn bij individualisering van de AOW echter groot. De 70%-variant
brengt forse budgettaire lasten met zich mee voor de rijksoverheid. De 57,5% en 50%-varianten
leiden tot fors meer armoede onder alleenstaande ouderen. Het beroep op de Aanvullende
Inkomensvoorziening Ouderen (AIO) neemt hierdoor toe met circa 200.000 (bij 57,5%
Wml) tot 225.000 huishoudens (bij 50% Wml). De AIO is een relatief complexe uitkering
ten opzichte van de AOW, waardoor de uitvoeringskosten hoger uitvallen. Deze neveneffecten
wegen niet op tegen de potentiële baten die in kaart zijn gebracht.

Conclusie

De MKBA biedt een breder maatschappelijk perspectief op de AOW en de potentiële impact
van een aanpassing van het partnerbegrip. Het onderzoek laat zien dat het objectief
partnerbegrip als voorkeursalternatief naar voren komt. Het objectief partnerbegrip
zal naar verwachting leiden tot een toename aan ouderen die samen gaan wonen, met
daarmee vrijkomende woningen en een toename in geboden mantelzorg als gevolg. In tegenstelling
tot de individualiserings-alternatieven is het effect van het objectief partnerbegrip
op de uitkeringslasten beperkt en leidt het tot een beperkte afname in armoede onder
ouderen. Ook draagt het bij aan een betere uitvoerbaarheid van de AOW door de SVB.

Impactanalyse objectief partnerbegrip in de AOW

De MKBA laat zien dat een objectief partnerbegrip in de AOW een wenselijke vereenvoudiging
is. Naast de maatschappelijke baten laat de MKBA ook zien dat het objectief partnerbegrip
beter aansluit bij de belevingswereld van mensen. Met een objectief partnerbegrip
kan tevens worden geregeld dat het (tijdelijk) onderdak verlenen aan bijvoorbeeld
economisch dakloze mensen of ontheemde mensen geen gevolgen heeft voor de uitkeringshoogte
van de AOW. Daarnaast zorgt het voor vereenvoudiging van de nationale en internationale
uitvoering van de AOW door de SVB.

Uitkomsten bestandsvergelijking

Om inzichtelijk te maken voor welke groepen er verschuivingen in de uitkeringshoogte
zullen optreden, is een bestandsvergelijking uitgevoerd tussen het AOW-bestand en
het bestand fiscaal partnerschappen6 door de SVB en de Belastingdienst met als peildatum 31 december 2021. In tabel 1
zijn de aantallen per verschuiving weergegeven en wordt toegelicht welke groepen het
betreft. De belangrijkste conclusie uit de impactanalyse is dat voor 98,6% van de
circa 3,6 miljoen AOW-gerechtigden de uitkomst van de partnertoets hetzelfde is voor
zowel de AOW als volgens de criteria van het fiscaal partnerbegrip. Voor deze groep
zou de hoogte van de uitkering bij een objectief partnerbegrip ongewijzigd blijven.
Voor 1,4% van de AOW-gerechtigden (circa 53.000 mensen) zou de uitkeringshoogte wel
wijzigen bij invoering van een objectief partnerbegrip.

Tabel 1: aantallen verschuivingen als gevolg van een objectief partnerbegrip

Aantal AOW- gerechtigden

Welke groepen

Van partner (50% Wml) naar alleenstaand (70% Wml)

34.000

– Ongehuwd samenwonenden die nu zijn aangemerkt als gezamenlijke huishouding, maar
voldoen niet aan criteria voor objectief partnerschap.

Van alleenstaand (70% Wml) naar partner (50% Wml)

19.000

– Gehuwden die op aanvraag en na beoordeling door de SVB «gewild» duurzaam gescheiden
leven.

– Gehuwden die bij de SVB gekozen hebben om «ongewild» duurzaam gescheiden te leven,
omdat een van de partners in een zorginstelling of beschermd wonen is opgenomen.

– Een deel van de meerpersoonshuishoudens1 waarbinnen een partnerschap bestaat tussen twee personen op basis van de objectieve
criteria.

X Noot

1

Een meerpersoonshuishouden betreft een huishouden bestaande uit 3 of meer personen.
Binnen de huidige systematiek is het niet mogelijk dat zij een gezamenlijke huishouding
vormen en daarom ontvangen zij altijd de 70% AOW.

Onderaan de streep zal met een objectief partnerbegrip een groter aantal AOW-gerechtigden
als alleenstaand worden beoordeeld dan in de huidige situatie. Omdat voor meer AOW-gerechtigden
het recht wijzigt van de 50%-norm naar de 70%-norm dan andersom, resulteert dit in
een budgettaire intensivering. Het gaat om een intensivering van structureel € 140
miljoen per jaar. In het eerste jaar bedraagt deze intensivering € 210 miljoen vanwege
overgangsrecht. Daarna loopt de intensivering terug naar het structurele bedrag op
basis van het gehanteerde ingroeipad.7

Dit betekent dat degenen die nu als partner voor de AOW zijn aangemerkt, maar door
wijziging van het partnerbegrip recht krijgen op de AOW voor alleenstaanden direct
een hoger bedrag krijgen. Voor degene die er door aanpassing van het partnerbegrip
op achteruit zouden gaan is in de raming aangenomen dat er sprake is van overgangsrecht.
Hiervan moet de precieze vormgeving te zijner tijd worden bezien.

Duurzaam gescheiden leven

Een specifiek knelpunt in de huidige situatie is de keuzemogelijkheid voor duurzaam
gescheiden leven bij een opname van een van de partners in een zorginstelling of beschermd
wonen8. Wanneer één van beiden wordt opgenomen in een zorginstelling of beschermd wonen
kan een AOW-gerechtigd echtpaar kiezen om aangemerkt te worden als «duurzaam gescheiden
leven» (DGL) bij de SVB. Beide partners ontvangen dan een hogere alleenstaande AOW-uitkering
in plaats van een gehuwden AOW. Deze keuze heeft ook gevolgen voor de hoogte van de
eigen bijdrage voor zorg of ondersteuning op grond van de Wlz of de Wmo 2015, te ontvangen
toeslagen én te betalen inkomstenbelasting.

Bij een gehuwden AOW betaalt iemand de lage eigen bijdrage bij opname van een van
de partners in een Wlz-instelling of een instelling voor beschermd wonen op grond
van de Wmo 2015. Indien een echtpaar is aangemerkt als DGL wordt de hoge eigen bijdrage
betaald voor opname in een instelling en deze kan vaak aanzienlijk hoger zijn dan
de lage eigen bijdrage, waardoor het financiële voordeel van een hogere AOW kan wegvallen.
Die financiële gevolgen zijn lastig te overzien en kunnen tot ongewilde financiële
consequenties leiden. Daarnaast zijn de keuzes sterk afhankelijk van de individuele
situatie zoals de verdeling van het inkomen en het vermogen over de beide partners.
De SVB en het CAK kunnen hier alleen in algemene zin voorlichting over geven. Het
vraagt veel van ouderen om gedurende deze ingrijpende levensgebeurtenis een dergelijk
complexe keuze te moeten maken.

Dit onderwerp hangt nauw samen met de verkenning naar het objectief partnerbegrip.
Indien een objectief partnerbegrip zou gelden in de AOW zullen gehuwden met een partner
in een zorginstelling of beschermd wonen standaard partner blijven voor de AOW. Er
is dan geen keuzemogelijkheid meer. Zij ontvangen dan de AOW voor gehuwden en betalen
de lage eigen bijdrage voor Wlz-zorg in een instelling of beschermd wonen op grond
van de of Wmo 2015. Bij de berekening van die eigen bijdrage wordt rekening gehouden
met een achterblijvende partner. De ingewikkelde keuze komt dan te vervallen en daarmee
zou dit knelpunt kunnen worden opgelost. Bij de groep gehuwden die al voor opname
was aangemerkt als DGL kunnen situaties ontstaan waarbij gehuwden die bewust gescheiden
van elkaar leven wel als partner worden gezien. Deze groep is klein (circa 500 personen).
Indien door het volgend kabinet besloten wordt tot invoering van het objectief partnerbegrip
dient dit aspect verder te worden verkend.

Bredere context

Het objectief partnerbegrip is onderdeel van de Hervormingsagenda Inkomensondersteuning.
Het programma Vereenvoudiging Inkomensondersteuning voor Mensen (VIM) heeft de afgelopen
periode gewerkt aan het harmoniseren van de begrippen partner, inkomen en vermogen.
Het harmoniseren is van belang zodat beter aangesloten wordt bij de leefwereld van
mensen, duidelijkheid over het gehanteerde begrip wordt vergroot en om de dienstverlening
verbeteren en efficiënter te maken, via bijvoorbeeld gegevensdeling. Het doel is om
een begrippenkader te ontwikkelen waarin gedegen definities worden vastgelegd, geordend
naar het beleidsdoel.

Voor harmonisering van het partnerbegrip heeft het programma VIM verkend om binnen
het stelsel van inkomensondersteuning aan te sluiten bij het objectief partnerbegrip
van de Awir. In de eerste helft van 2026 wordt uw Kamer over de mogelijkheden van
harmonisering van het partnerbegrip geïnformeerd.

Bij invoering van het objectief partnerbegrip in de AOW is het relevant om ook te
kijken naar het partnerbegrip in de Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen (AIO).
De AIO is bedoeld voor AOW-gerechtigden met een onvolledige AOW-opbouw die zonder
aanvulling onder het bestaansminimum terecht zouden komen. De AIO is onderdeel van
de Participatiewet en hanteert op dit moment hetzelfde partnerbegrip als de AOW, aangevuld
met de kostendelersnorm. Daarnaast zijn de Wlz en de Wmo 2015 ook relevant. In deze
wetten wordt hetzelfde partnerbegrip gehanteerd als in de AOW. Wanneer het partnerbegrip
in de AOW gewijzigd zou worden, heeft dit gevolgen voor de samenhang met de genoemde
wetten.

Tot slot

De MKBA en de impactanalyse bieden aanknopingspunten om de AOW te vereenvoudigen met
het objectief partnerbegrip. Het objectief partnerbegrip draagt naar verwachting bij
aan huidige maatschappelijke opgaven, zoals het terugdringen van het woningtekort
door het bevorderen van samenwonen en woningdelen en het aanmoedigen van mantelzorg.
Vereenvoudiging vraagt om het maken van keuzes en zo goed mogelijk omgaan met de consequenties
die vereenvoudiging met zich meebrengt. Gezien de demissionaire status van dit kabinet
is het niet meer aan mij om deze keuze te maken. Ik moedig uw Kamer aan de uitkomsten,
inzichten en dilemma’s die het objectief partnerbegrip tot gevolg heeft te wegen en
met het volgende kabinet in gesprek te gaan over welke vervolgstappen gezet kunnen
gaan worden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
M.L.J. Paul