Brief regering : Voortgang implementatie Natuurherstelverordening

21 501-08 Milieuraad

Nr. 440 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 maart 2025

Sinds 18 augustus 2024 is de Natuurherstelverordening (NHV) van kracht. Deze verordening
is in werking getreden ondanks de bezwaren en tegenstem van Nederland, nu deze van
kracht is moet hieraan uitvoering worden gegeven. In deze brief, informeer ik uw Kamer,
mede namens de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat, de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening, de Minister van Klimaat en Groene Groei, de Minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap en de Staatssecretaris van Defensie over de implementatie van de NHV
en de uitwerking daarvan in het Natuurplan1.

De NHV bevat aanvullende verplichtingen tot het beschermen en herstellen van ecosystemen.
Om hier invulling aan te geven moeten Europese lidstaten binnen twee jaar na inwerkingtreding
van de verordening, voor 1 september 2026, een concept Natuurplan indienen bij de
Europese Commissie (EC) met concrete maatregelen voor de periode tot 2030 en met een
doorkijk naar de invulling van de doelen voor verschillende ecosystemen in 2040 en
2050. De indiening van het conceptplan is daarmee een belangrijk moment voor de implementatie
van de NHV.

In het Natuurplan wordt uitgewerkt hoe Nederland de eisen van de verordening gaat
invullen in verhouding tot de ruimte die nodig is voor andere maatschappelijke opgaven,
zoals woningbouw, de energietransitie, economische doeleinden, defensieactiviteiten
en doorontwikkeling van onze landbouw en visserij. Tegelijkertijd kan goed natuurbeleid,
daar waar nodig de natuur herstellen en ruimte scheppen voor deze maatschappelijke
ontwikkelingen. Zowel bestaand, voorgenomen als nieuw beleid kan daar een bijdrage
aan leveren. Over de te maken keuzes zal ik uw Kamer met regelmaat informeren na afstemming
met de betrokken departementen en medeoverheden.

In deze brief komen de volgende onderwerpen aan bod:

• De opgave uit de Natuurherstelverordening (motie-Van Campen2; motie-Kostić3)

• De inzet op natuurmonitoring en de regierol van LVVN met betrekking tot de monitoring
van de basislijn (motie-Flach4)

• NHV art. 4.13 – beoordeling van verslechtering op landelijk niveau

• Het Natuurplan inclusief tijdlijn (motie-Grinwis5)

• Het betrekken van medeoverheden en andere stakeholders

De opgave uit de Natuurherstelverordening (NHV)

Het is voor dit kabinet belangrijk om een leefomgeving te hebben waarin fijn gewoond,
gewerkt en gerecreëerd kan worden. Daarvoor zijn de Nederlandse natuur en het landschap
onze basis. Zij levert zuurstof, voeding, schoon drinkwater, een vruchtbare bodem
en draagt bij aan de gezondheid van alle Nederlanders. Het waardevolle karakter en
de kenmerken van het Nederlandse cultuurlandschap, vormen daarvoor het fundament.

De natuurdoelen in de NHV hebben betrekking op het verbeteren van verschillende ecosystemen,
namelijk terrestrische (op het land voorkomende), kust- en zoetwaterecosystemen; mariene
ecosystemen; stedelijke ecosystemen; rivieren en uiterwaarden; bestuivers; landbouwecosystemen;
en bosecosystemen. Voor deze ecosystemen staan in de NHV verschillende doelen en verplichtingen.
De NHV stelt concrete en bindende (inspannings)verplichtingen in de tijd, waar in
bestaande wetgeving, zoals in de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR-richtlijnen) en de
Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM), vaak geen tijdsgebonden verplichtingen zijn
opgenomen. De wettelijke vereisten per ecosysteem zijn nader toegelicht in de bijlage
bij deze brief.

Uit het Impact Assessment6 van de NHV blijkt dat er sprake is van een forse opgave voor de natuur in Nederland.
Bij de implementatie en uitvoering van de NHV beperkt het kabinet zich tot de noodzakelijke
maatregelen om te voldoen aan de eisen van de verordening, in overeenstemming met
de motie Van Campen.7 Die verzoekt om bij het opstellen van het Natuurplangeen aanvullende nationale regels
en restricties in te bouwen. Wel zal nadere uitwerking in wet- en regelgeving nodig
zijn om uitvoering te kunnen geven aan de eisen die gesteld zijn in de NHV.

Het gaat hierbij bijvoorbeeld om regels die vastleggen welk bestuursorgaan verantwoordelijk
is voor de uitvoering van maatregelen tot herstel, verbetering of het in standhouden
van de natuur en groen in en rondom de stad.

Huidig beleid dat al bijdraagt aan doelstelling Natuurherstelverordening

Uitvoering van de NHV kent duidelijke overlap met het behalen van de doelen uit staande
wetgeving. Nederland draagt met het huidig- en voorgenomen beleid bij aan de verplichtingen
die worden voorgeschreven door de NHV, vooral wat betreft de verplichtingen die gelden
in de periode tot en met 2030.Samen met provincies en andere partners werken we aan
natuurverbetering. Met onder andere het Natuurpact, het Programma Natuur, het Programma
Noordzee, de agenda Natuurinclusief en de koplopermaatregelen uit de provinciale gebiedsplannen,
worden maatregelen ingezet om de natuur te versterken.

Zo is onlangs gestart met Programma Natuur fase 2, waarbij het kabinet ruim € 1,3 miljard
investeert in prioritaire maatregelen voor verbetering of herstel van stikstofgevoelige
natuur in de periode 2024–2032. De maatregelen richten zich op vermindering van drukfactoren.
Dit betreft onder andere versnippering, tegengaan van verdroging, verbetering van
de waterkwaliteit en de aanpak van invasieve exoten. Daarnaast zal dit kabinet zich
inzetten voor innovatie, wat kan bijdragen aan verduurzaming van de landbouwsector
en natuurverbetering.

De € 500 miljoen die het kabinet vanuit het Agrarisch Natuurbeheer vanaf 2026 beschikbaar
stelt, draagt ook grotendeels bij aan het bereiken van de NHV-doelen voor de landbouwecosystemen
en bestuivers. In de Kamerbrief Beleidsagenda Natuur vindt u een overzicht van de
middelen die zijn begroot voor natuur. In totaal is nu € 8,125 miljard beschikbaar
voor de periode 2024–2030.

Zoals beschreven is het kabinet samen met medeoverheden, betrokken organisaties en
particulieren aan de slag om de natuur te beschermen en te verbeteren of herstellen
waar nodig. Dit werpt zijn vruchten af: sommige soorten en habitats hebben zich de
afgelopen jaren positief ontwikkeld. Uit de trend Habitat- en Vogelrichtlijnsoorten
blijkt dat de meerderheid van de 81 Habitatrichtlijnsoorten over de periode 1990–2022
(lange termijn) een toenemende trend of een stabiele trend laat zien. Een kleiner
deel van deze Habitatrichtlijnsoorten gaat achteruit. Van 15 soorten is de trend (nog)
onbekend. De trend over de periode 2011–2022 (korte termijn) geeft een ander beeld,
namelijk een toename van 24 soorten en een afname van 22 soorten. Stabiel zijn 20
soorten en van 15 soorten is de trend onbekend. Dat is een vergelijkbaar beeld als
uit de vorige VRN.8

Positief ontwikkelende soorten zijn onder andere de zeearend, de otter, de grijze
zeehond en de kraanvogel.9 Sinds 1990 is de Nederlandse Living Planet Index (LPI), een indicator van biodiversiteit,
met 13% toegenomen. Hoewel er een toename voor zoetwater en moerassoorten waarneembaar
is, schetst het rapport dat er voor het verbeteren van de biodiversiteit nog een uitdaging
ligt.10 Dit komt door verschillende drukfactoren, zoals verdroging, schadelijke exoten, overmatige
input van nutriënten, en milieuvreemde stoffen. Hierdoor gaat het in veel gebieden
nog steeds niet goed genoeg met de natuur. Om ervoor te zorgen dat in deze gebieden
de trend tijdig wordt gekeerd, zal de inzet op natuurverbetering via bestaande en
nieuwe beleidsmaatregelen, onder meer om uitvoering te geven aan (inter)nationale
wetgeving, worden versterkt met het opstellen van het Natuurplan.

Samenhang met andere beleidsontwikkelingen

De uitwerking van de natuuropgave wordt in samenhang opgepakt met andere bestaande
beleidsontwikkelingen, zoals bedrijfsspecifieke emissiedoelen, agrarisch natuurbeheer,
het gebruik van de Waddenzee en klimaatopgaven. Vanwege de gevolgen voor de ruimtelijke
ordening en het ruimtegebruik in Nederland, wordt de aansluiting gezocht bij de aanpak
Ruimte voor Landbouw en Natuur. Dit biedt de mogelijkheid om de verbinding tussen
ruimtelijke vraagstukken voor natuur en landbouw te waarborgen en via ruimtelijk beleid
en uitvoering bij te dragen aan de doelen van het Natuurplan. Zo kan tegelijkertijd
multifunctioneel ruimtegebruik worden gestimuleerd. Daarnaast wordt vanuit de NHV
voor de overige ecosystemen (zoals het stedelijk ecosysteem) aansluiting gezocht bij
de Nota Ruimte en het programma NOVEX. De opgaven uit de NHV zullen tot 2030 zoveel
mogelijk in en om bestaande natuurgebieden worden gerealiseerd. Bij de opgave wordt
in ieder geval rekening gehouden met economische programma’s, energie uit hernieuwbare
bronnen (art. 6 NHV) en defensieactiviteiten (art. 7 NHV) die direct van invloed zijn
op het ruimtelijk domein, om zo een samenhangend en toekomstbestendig beleid te bevorderen.
Dit doen we met oog voor behoud van erfgoed en het cultuurlandschap.

Ondanks het streven om aan te sluiten bij bestaand beleid zullen extra inspanningen
nodig zijn om aan de NHV-opgave te voldoen. De precieze opgave en de mogelijkheden
voor invulling ervan, worden momenteel in kaart gebracht.

Met het bestaande en het aanvullende beleid dat in het Natuurplan wordt opgenomen
om aan de doelstellingen uit de NHV te voldoen, wordt invulling gegeven aan de motie-Kostić11 die de regering verzoekt om afspraken rondom natuurbeleid tijdig na te komen. In
deze motie wordt tevens verzocht om in kaart te brengen welke bestaande afspraken
over natuur potentieel niet worden gehaald. Hiervoor verwijzen we u naar het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek (IBO) Biodiversiteit, dat in 2023 is gepubliceerd.12 In hoofdstuk 2 en bijlage E van dit IBO staat een overzicht van de bestaande nationale,
Europese en internationale doelen en het daarbij gerealiseerde doelbereik. Wat betreft
het behalen van de doelstellingen uit de NHV heeft Berenschot een eerste inschatting
gemaakt van de benodigde inspanningen voor Nederland, zoals weergegeven in de Impact
Assessment van 202413. De basislijn die nu via monitoring in kaart wordt gebracht zal inzicht geven in
de huidige staat van de natuur die hiervoor het vertrekpunt vormt.

Monitoring

Nederland heeft een uitgebreid stelsel van natuurmonitoring, maar conform de eisen
van de NHV moet de toestand van de verschillende ecosystemen verder in kaart worden
gebracht.

Momenteel wordt gewerkt aan de voorbereidende monitoring om aanvullende gegevens te
verzamelen over de ecologische staat van de natuur in de verschillende ecosystemen.
De daadwerkelijke staat van de Nederlandse natuur vormt de «basislijn» voor het Natuurplan,
waarop de aanvullende maatregelen vervolgens worden afgestemd. Om tijdens en na het
uitvoeren van de maatregelen in het kader van het Natuurplan te volgen hoe de natuur
zich ontwikkelt, en om het effect van de maatregelen te beoordelen, vereist de NHV
aanvullende structurele monitoring. Daarvoor worden monitoringsafspraken gemaakt.
Hiermee wordt invulling gegeven aan de motie-Flach, die op 1 februari 202414 door uw Kamer is aangenomen over monitoring en het maken van monitoringsafspraken
met provincies en terreinbeherende organisaties.15

Het Ministerie van LVVN voert momenteel gesprekken met andere ministeries, provincies,
gemeenten en uitvoeringsorganisaties om bestaande monitoringsopdrachten uit te breiden
en gelijkvormig te maken. De coördinatieverantwoordelijkheid ligt bij LVVN, al hebben
andere departementen (VRO, IenW en Defensie) voor verschillende artikelen van de NHV
ook een rol en verantwoordelijkheid met betrekking tot de monitoring. De bestaande
monitoringsverantwoordelijkheden willen we bestendigen. Daarbij zullen aanvullende
afspraken moeten worden gemaakt over de manier waarop tot uniforme dataverzameling
en rapportage wordt gekomen ten behoeve van het Natuurplan. De financiële middelen
die zijn bedoeld om te komen tot een basislijn, ook die voor ecosystemen waarvoor
mededepartementen en medeoverheden verantwoordelijk zijn, zijn reeds opgenomen in
de LVVN-begroting 2025.

Versterken bestaande structurele monitoring

Het versterken van natuurmonitoring voor de NHV, sluit aan op de bredere inzet om
natuurmonitoring op een hoger niveau te krijgen. Met het meerjarige Verbeterprogramma
VHR-monitoring (VVM) zetten we in op betere, meer uniforme en gebiedsgerichte data
binnen en buiten natuurgebieden, met meer inzicht in de systeem-aanpak en effectiviteit
van maatregelen. Aan de hand van het VVM wordt gestart met onder andere een verbeterslag
in het bepalen van de kwaliteit van habitattypen. De kwaliteit van habitattypen zal
dan op een meer uniforme wijze gemonitord worden. In het kader van de natuurdoelanalyses
(NDA’s) is hier ook behoefte aan.

Deze verbeterde methode zal de komende jaren zoveel mogelijk ingezet worden bij het
in kaart brengen van de toestand van habitattypen. Voor het Natuurplan zal gebruik
worden gemaakt van de gegevens uit de NDA's, opgesteld door de Natura 2000 voortouwnemers
(provincies, RWS en Defensie). Rijk en provincies werken na de eerste versies van
de NDA’s aan een cyclisch proces van verbeteren, aanvullen en doorontwikkelen van
de NDA's. Daarnaast zal het aantal NDA's uitgebreid worden (naar alle Natura 2000-gebieden),
aangezien de eerste serie NDA's zich alleen richt op de stikstofgevoellige Natura
2000-gebieden. Bovendien worden de NDA’s verbreed naar alle relevante drukfactoren
(niet alleen stikstof) en wordt nieuwe informatie vanuit de verbeterde monitoring
betrokken, bijvoorbeeld door te kijken naar de mogelijkheden om onderzoek te doen
naar bodemdepositie om de staat van de natuur verder inzichtelijk te maken.

NHV art. 4.13 – beoordeling van verslechtering op landelijk niveau

Nederland is verplicht om maatregelen te nemen om significante verslechtering van
habitattypen te voorkomen en om de toestand van habitattypen en de leefgebieden van
soorten te verbeteren tot een goede toestand is bereikt. De NHV biedt Nederland de
mogelijkheid om, onder strikte voorwaarden, verslechtering van terrestrische, kust-
en zoetwaterhabitattypen en -leefgebieden van soorten te beoordelen op landelijk niveau
(in plaats van op locatieniveau). De bepaling maakt het mogelijk om in specifieke
gebieden, buiten Natura 2000-gebieden, verslechtering toe te staan, mits de algehele
toestand van het habitattype of leefgebied op landelijk niveau niet verslechtert.
Met andere woorden: Nederland kan gebruikmaken van deze mogelijkheid als er voldoende
en effectieve maatregelen van kracht zijn waarmee de NHV-doelen aantoonbaar worden
gehaald.

Het toepassen van deze afwijkingsbepaling kan ruimte geven aan het realiseren van
andere maatschappelijke opgaven en het ontplooien van activiteiten in de fysieke ruimte,
zoals woningbouw, werkgelegenheid en voedselzekerheid. Dat is in Nederland nodig omdat
Nederland een klein en dichtbevolkt land is met slechts beperkte ruimte en ons land
toegroeit naar 20 miljoen mensen. De afwijkingsbepaling kan mogelijk ruimte bieden
om zowel maatschappelijk gedragen natuurbeleid te voeren als werkgelegenheid, voedselzekerheid
en industrie te behouden en versterken. Nederland wil daarom gebruik maken van deze
mogelijkheid en heeft dit gemeld aan de EC, zoals vereist. Deze melding geeft geen
verplichting tot het gebruikmaken van de bepaling. Momenteel werken we de mogelijkheden
om van deze afwijkingsbepaling gebruik te maken uit. Hiervoor werken we samen met
andere partijen, zoals de provincies, en stemmen we af met andere lidstaten en de
EC. Door de complexiteit van de bepaling, en de strikte voorwaarden die erbij horen,
is nog niet duidelijk hoe de uitwerking van de bepaling er precies uit gaat zien en
welke ruimte deze biedt in de Nederlandse uitvoeringspraktijk. Toepassing zal naar
verwachting extra inspanning van de uitvoering vragen, bijvoorbeeld van provincies,
zoals extra natuurmonitoring. Hierover zal uw Kamer nader worden geïnformeerd.

Het Natuurplan inclusief tijdlijn

Volgens de Natuurherstelverordening moeten alle lidstaten een Natuurplan opstellen
waarin de maatregelen worden opgenomen die nodig zijn om aan de NHV te voldoen, rekening
houdend met de meest recente wetenschappelijke bevindingen.

Uiterlijk op 1 september 2026 moet Nederland een eerste concept Natuurplan indienen
bij de EC met maatregelen voor de periode tot 2030 en met een doorkijk naar de invulling
van de doelen voor verschillende ecosystemen in 2040 en 2050. De EC zal het conceptplan
binnen een half jaar beoordelen. Vervolgens moet Nederland op uiterlijk 1 september
2027 haar definitieve plan indienen.

In de NHV is vastgelegd dat de EC, in afstemming met de lidstaten, een uniform format
ontwikkelt waarin het Natuurplanmoet worden opgesteld. We zetten in op een voor Nederland
werkbaar format, dat aansluit bij al bestaande rapportageverplichtingen en monitoring,
en dat gelimiteerd is tot de verplichtingen zoals omschreven in de NHV. Naar verwachting
wordt het definitieve Natuurplan-format in het voorjaar van 2025 vastgesteld.

Dan wordt ook duidelijker welke gegevens Nederland precies moet opleveren. Deze gegevens
zullen worden meegenomen in het plan van aanpak voor het opstellen van het Natuurplan.
We zullen uw Kamer hier rond het zomerreces over informeren, met de planning, tussendoelen
en benodigde systeemwetgeving voor het opstellen en uitvoeren van het Natuurplan.
Voor de benodigde systeemwetgeving treft het kabinet voorbereidingen zodat de noodzakelijke
taken en bevoegdheden voor de uitvoering van de NHV goed worden verankerd.

Het betrekken van medeoverheden en andere stakeholders

Het Natuurplan zal een gezamenlijk product worden van meerdere departementen en medeoverheden.
De NHV schrijft voor dat lidstaten bij de voorbereiding en uitvoering van hun Natuurplan
een eerlijke en algemene maatschappelijke benadering bevorderen. Dit is ook nodig
om de dialoog en de verwerving en verspreiding van wetenschappelijk onderbouwde informatie
over biodiversiteit en de voordelen van dit beleid te bevorderen. Voor de verdere
implementatie van de NHV zal daarom een gezamenlijk proces worden ingericht waarin
stakeholders goed worden betrokken. Inmiddels is gestart met de voorbereidingen voor
het organiseren van een passend proces. Daarbij wordt goed gekeken naar de financiële-
en maatschappelijke uitdagingen die dit met zich meebrengt.

Tot slot

Het kabinet zal de Kamer blijven informeren over de voortgang van de implementatie
van de Natuurherstelverordening en verdere vormgeving van het Natuurplan. Het kabinet
vindt het belangrijk om te komen tot een beleid dat de natuur in goede staat brengt
en behoudt. Samen met medeoverheden, betrokken sectoren en andere belanghebbenden
zal het kabinet zich inzetten voor het behoud en verbeteren van de natuur passend
bij de zeer beperkte ruimte in Nederland, internationale ontwikkelingen en groeiende
bevolking. Er zal door de NHV veel op ons afkomen, maar samen kunnen we ervoor zorgen
dat we de positieve effecten van een rijke en gezonde natuur blijven ervaren.

De Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, J.F. Rummenie