Brief regering : Reactie op het rapport 'Mensenrechten in Nederland 2023: Realisatie van het recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu in Nederland - Deel 2: Nederlands klimaatbeleid in het licht van artikel 8 EVRM' van College voor de Rechten van de Mens

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 56
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 mei 2025

De vaste commissie voor Klimaat en Groene Groei heeft bij brief van 23 januari 2025
(kenmerk 2025Z00269/2025D02527) verzocht om een reactie op deel 2 van het jaarrapport 2023 van het College voor
de Rechten van de Mens (hierna: het CRM).

Het CRM publiceert jaarlijks een rapport over mensenrechten in Nederland. Het jaarrapport
over 2023 bestaat uit twee delen. In deze brief treft de Kamer, conform het verzoek
van 23 januari 2025, de reactie op deel 2. Dit deel richt zich op klimaatverandering
en mensenrechten. Het CRM schrijft dat klimaatverandering een bedreiging vormt voor
mensenrechten en dat het daarom van groot belang is om wereldwijd de uitstoot van
broeikasgassen terug te brengen tot netto nul emissies. Volgens het CRM heeft Nederland
hierin een bijzondere taak en moet het de hoogst mogelijke klimaatambities nastreven.

Het kabinet dankt het CRM voor het deelrapport en heeft het deelrapport met veel interesse
tot zich genomen. We werken toe naar een duurzaam en schoon Nederland, met een betrouwbare,
veilige en betaalbare energievoorziening. In het kader van onze veiligheid en weerbaarheid
wil Nederland minder afhankelijk zijn van onbetrouwbare landen voor de levering van
energie. Het kabinet wil de hoge energieprijzen drukken zodat energie voor burgers
betaalbaar blijft en bedrijven internationaal kunnen concurreren. Daarom vindt het
kabinet het zeer belangrijk stevig door te pakken. Dit doet Nederland samen met haar
Europese partners.

In onderstaande reactie gaat het kabinet in op de aanbevelingen van het CRM.

Reactie op de aanbevelingen van het CRM

Aanbeveling 1. Vergroot op korte termijn de Nederlandse inzet op mitigatie van klimaatverandering
om leven, gezondheid, welzijn en kwaliteit van leven van huidige en toekomstige generaties
zeker te stellen. Neem hierbij onder meer de volgende voorwaarden in acht: een zorgvuldig,
transparant en participatief proces, gebaseerd op best beschikbare wetenschap, waarbij
voortgang gemonitord wordt, en gehandeld wordt met respect voor mensenrechten en in
lijn met duurzame ontwikkelingsdoelen.

In het bijzonder:

a. Neem onmiddellijk maatregelen om op korte termijn de huidige – en de herijkte –
klimaatdoelen weer binnen bereik te brengen.

In de Kamerbrief «Pakket voor Groene Groei: voor een weerbaar energiesysteem en een
toekomstbestendige industrie» geeft het kabinet aan hoe hier invulling aan wordt gegeven.1 Zo gaan we met een verstandige en realistische aanpak door. Daarvoor zetten we concrete
stappen in alle sectoren – de industrie, elektriciteit, landbouw, de gebouwde omgeving
en mobiliteit. Stappen die zowel op korte termijn haalbaar zijn én op lange termijn
verstandig. De afgelopen jaren hebben we ons voornamelijk gefocust op het ontwikkelen
van nieuw beleid om de doelen voor 2030 te halen. Nu is het tijd om de focus te verschuiven
naar het daadwerkelijk uitvoeren van de plannen die al op tafel liggen. Met als einddoel
nog steeds een sterke, schone en weerbare economie. Die duurzaam is en draait op schone
energie.

Dat betekent allereerst dat we de randvoorwaarden voor verduurzaming op orde moeten
brengen. Dit is essentieel om ervoor te zorgen dat we alle plannen en ambities daadwerkelijk
voor elkaar kunnen krijgen. Het zo snel mogelijk verzwaren en het beter benutten van
het elektriciteitsnet is cruciaal voor de ambities van het kabinet op het gebied van
woningbouw, groei van de economie en werkgelegenheid en de verduurzaming van bedrijven,
maatschappelijke instellingen en mobiliteit.

Ook moet er een extra stap gezet worden om het 55%-doel weer binnen bereik te krijgen.
Om dat voor elkaar te krijgen, kiest het kabinet voor maatregelen die logisch aansluiten
bij wat er al in gang is gezet en om de beweging ná 2030 erin te houden. Het kabinet
wil het bijvoorbeeld gemakkelijker maken voor mensen om voor een elektrische auto
te kiezen.

Als onderdeel van het pakket verlengt het kabinet verlengt de Subsidieregeling Indirecte
Kostencompensatie (IKC-ETS) met drie jaar. Dat is een snelle manier om de energiekosten
voor de industrie te drukken. Samen met de verkenning van amortisatie van de energiekosten
is dit een belangrijke stap richting een gelijker speelveld.

b. Stel een landelijk koolstofbudget vast aan de hand van een eerlijke verdeling van
het wereldwijde koolstofbudget voor 1,5-graad opwarming. Daarbij moet in ieder geval
worden geëxpliciteerd welke berekeningen hieraan ten grondslag liggen, welke verdelingsmethode
is gebruikt en waarom die voldoet aan rechtvaardigheidsvereisten, en welke emissies
hierin zijn meegenomen.

c. Scherp de Nederlandse klimaatdoelstellingen aan overeenkomstig het vastgestelde
landelijke koolstofbudget. Licht daarbij toe of en op welke wijze klimaatdoelstellingen
en -maatregelen worden aangepast, en/of hoe gecompenseerd wordt voor de overschrijding
van het nationale koolstofbudget.

Het CRM bespreekt de verplichtingen voor Nederland onder artikel 8 van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (recht op eerbiediging van privéleven, familie-
en gezinsleven) in relatie tot klimaatverandering. Daarbij baseert het zich op de
uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) van 9 april
2024 in de Zwitserse Klimaseniorinnenzaak.2 In deze uitspraak heeft het Hof voor het eerst de verplichtingen van staten op grond
van artikel 8 EVRM in de context van klimaatverandering behandeld.

Het CRM leidt uit deze uitspraak af dat effectief klimaatbeleid dat in lijn is met
artikel 8 EVRM, vereist dat landen een nationaal koolstofbudget vaststellen op basis
van hun eerlijke aandeel in het resterende wereldwijde koolstofbudget om de opwarming
van de aarde te beperken tot 1,5 graad Celsius. Het CRM concludeert verder op basis
van de uitspraak dat een verdeling op basis van gelijkheid («gelijk per capita») als
ondergrens dient te gelden om een eerlijk nationaal koolstofbudget te bepalen en dat
Nederland zijn klimaatdoelstellingen aan moet scherpen op basis van dat koolstofbudget.

Het kabinet deelt de interpretatie van het CRM niet. In de Klimaseniorinnen-uitspraak
heeft het Hof een algemeen kader neergezet om te beoordelen of een staat voldoet aan
zijn klimaatverplichtingen onder artikel 8 EVRM: staten moeten wetgeving en maatregelen
tot stand brengen en effectief uitvoeren om een substantiële en geleidelijke vermindering
van de uitstoot van broeikasgasesen te realiseren en in beginsel binnen 30 jaar klimaatneutraliteit
te bereiken. Daarbij is het onder andere van belang dat tijdschema’s en tussentijdse
doelen zijn vastgesteld, broeikasgasemissies voor de periode tot het bereiken van
klimaatneutraliteit met een koolstofbudget of een gelijkwaardige methode zijn bepaald,
periodiek informatie beschikbaar wordt gesteld waaruit volgt of het klimaatbeleid
op koers ligt om doelen te halen, doelen zo nodig worden bijgesteld, en dat consistent
wordt gehandeld bij het opstellen en uitvoeren van wetgeving en maatregelen.

Nederland en de EU hebben een juridisch kader dat gericht is op het bereiken van netto
nul uitstoot, uiterlijk in 2050. Europese en nationale klimaatwet- en regelgeving
bevatten tussendoelen en mechanismen voor het periodiek vaststellen van klimaatplannen,
het monitoren en rapporteren over de (te verwachte) resultaten van klimaatplannen
en het zo nodig bijstellen van klimaatplannen. Uit de Klimaseniorinnen-uitspraak blijkt
bovendien dat staten niet alleen zulke wetgeving moeten hebben, maar dit ook moeten
uitvoeren. Dit betekent dat bestaande maatregelen effectief moeten worden uitgevoerd
en aanvullende maatregelen worden genomen indien uit het benoemde proces blijkt dat
doelen niet gehaald worden.3

De EU en haar lidstaten leveren gezamenlijk mitigatie-inspanningen om bij te dragen
aan het realiseren van het temperatuurdoel van de Overeenkomst van Parijs. Het Nederlandse
klimaatmitigatiebeleid wordt dan ook voor een belangrijk deel bepaald door het klimaatbeleid
van de EU. Het Europese klimaatbeleid rust op drie kerninstrumenten die elk uitgaan
van een budgetbenadering: het Europese emissiehandelssysteem (ETS), de Effort Sharing
Regulation (ESR) en de LULUCF-verordening (Land Use, Land-Use Change and Forestry).
Met deze instrumenten wordt de broeikasgasemissieruimte binnen de EU begrensd. Voor
de sectoren die onder het ETS vallen, is de emissieruimte begrensd door de jaarlijkse
afname van emissierechten. Op basis van de ESR heeft iedere lidstaat bindende emissiereductieverplichtingen
voor de sectoren die onder de ESR vallen, waarbij voor de periode tot en met 2030
jaarlijkse emissiebudgetten per lidstaat worden bepaald. In de LULUCF-verordening
zijn budgetten vastgelegd voor de broeikasgasemissies en -verwijderingen voor de sector
landgebruik en bosbouw voor de periode tot 2030. Met de instrumenten van het Europees
klimaatbeleid wordt de broeikasgasemissieruimte binnen de EU, en dus ook van Nederland,
reeds begrensd. Het kabinet ziet geen meerwaarde om aanvullend op deze Europese instrumenten
een nationaal koolstofbudget te introduceren.

d. Stel zo snel mogelijk klimaatplannen vast voor Caribisch Nederland die zijn afgestemd
op de plannen van Europees Nederland en implementeer voortvarend. Maak hiervoor voldoende
middelen en expertise beschikbaar.

Het kabinet onderkent de urgentie van de klimaatopgave in Caribisch Nederland en het
belang van een adequate aanpak. Om de uitdagingen van de eilanden voor veiligheid,
gezondheid, bestaanszekerheid, economie en biodiversiteit het hoofd te bieden, werkt
het kabinet samen met de bestuurscolleges van Bonaire, Saba en Sint Eustatius aan
een klimaatplan per eiland.

Deze plannen zullen maatregelen bevatten om de weerbaarheid tegen de gevolgen van
klimaatverandering te vergroten. Op Bonaire is een klimaattafel ingericht waarin stakeholders
onder leiding van onafhankelijk voorzitter, de heer Reynolds Oleana, tot een gedragen
plan komen. De voorzitter is benoemd door het Bestuurscollege van Bonaire en is in
augustus 2024 gestart. De voorzitter streeft naar een zo breed mogelijke actieve participatie
van de gemeenschap. Dit vergt tijd. Daarom zal het klimaatplan naar verwachting begin
2026 gereed zijn. Op Saba en Sint Eustatius werken de openbare lichamen zelf aan de
voorbereiding van een klimaatplan. De afronding hiervan is medio 2025 voorzien. Het
uitgangspunt is dat alle drie de klimaatplannen bouwstenen vormen voor de herijkte
Nationale klimaatadaptatiestrategie (NAS), die in 2026 verschijnt. Hierin wordt specifiek
aandacht besteed aan Caribisch Nederland.

Het kabinet ondersteunt de totstandkoming van de klimaatplannen met middelen, capaciteit
en onderzoek. Zo is 1 miljoen euro beschikbaar gesteld voor (lokale) ondersteuning,
aanvullende kennisvragen, het betrekken van inwoners en informatievoorziening. In
het kader van onderzoek is een overzicht gemaakt van de verwachte effecten van klimaatverandering
op de BES-eilanden voor tien maatschappelijke sectoren en zijn risicoprofielen opgesteld
voor overstromingen op basis van de nieuwste KNMI-klimaatscenario’s.4 Ook worden de BES-eilanden in het kader van het Natuur- en Milieubeleidsplan Caribisch
Nederland ondersteund bij het uitvoeren van concrete klimaatadaptatiemaatregelen,
zoals het herstellen van dammen op Bonaire en het opzetten van regenwateropvang op
Saba.

Aanbeveling 2. Ontwikkel een mensenrechtenbenadering op het Nederlands klimaatbeleid
en pas deze toe. Zorg ervoor dat daarmee wordt zeker gesteld dat de bescherming van
mensenrechten zowel doel als uitgangspunt is bij het Nederlandse klimaatbeleid, overeenkomstig
de aandachtspunten zoals geformuleerd in dit rapport.

In paragraaf 2.4 van het deelrapport beschrijft het CRM hoe een mensenrechtenbenadering
kan worden toegepast op het klimaatbeleid. Het CRM presenteert daarvoor een stappenplan
dat aansluit bij de hierboven besproken aanbevelingen 1a tot en met 1d. Daarnaast
onderstreept het CRM het belang van een eerlijke lastenverdeling binnen het klimaatbeleid.
Sommige groepen worden zwaarder getroffen door klimaatverandering, terwijl anderen
minder mogelijkheden hebben om deel te nemen aan de klimaattransitie. Het CRM vraagt
aandacht voor toekomstige generaties bij het vormgeven van klimaatbeleid. Het CRM
stelt verder dat Nederland gebruik kan maken van artikel 6 van de Overeenkomst van
Parijs voor het financieren van emissiereducties in het buitenland. Het CRM benoemt
een aantal voorwaarden die vanuit een mensenrechtenbenadering zouden gelden voor deze
financiering, zoals het respecteren van rechten van lokale gemeenschappen, het bevorderen
van publieksparticipatie en het tegengaan van armoede.

De bescherming van mensenrechten is voor het kabinet een belangrijk uitgangspunt in
het Nederlandse klimaatbeleid. Zoals hierboven is aangegeven is het kabinet van mening
dat het beleid in lijn is met de mensenrechtenverplichtingen voor het tegengaan van
klimaatverandering, zoals dat volgt uit het algemeen kader dat het Hof in de Klimaseniorinnen-uitspraak
heeft neergezet.

Het CRM benadrukt verder het belang van een eerlijke lastenverdeling in het klimaatbeleid.
Het kabinet erkent dit en hanteert in dit kader de principes uit het ontwerp-Klimaatplan
2025–2035 die beschrijven wat volgens het kabinet rechtvaardig klimaatbeleid is: realisatie
van de klimaatdoelen, gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid,
bijdrage en ondersteuning naar draagkracht en de vervuiler betaalt. Deze principes
worden bij besluitvorming over het klimaatbeleid betrokken. Ook zal rechtvaardigheid
in evaluaties van het klimaatbeleid worden meegenomen, naast evaluatie op de doelmatigheid
en doeltreffendheid van beleid.

Tot slot gaat het CRM in op koolstofkredieten op grond van artikel 6 van de Overeenkomst
van Parijs. Omdat het bij deze kredieten gaat om mitigatie die plaatsvindt buiten
Nederland en buiten de EU, kunnen deze kredieten niet bijdragen aan het realiseren
van de bestaande doelen uit de Europese en Nederlandse Klimaatwet.5 Om die reden is het kabinet momenteel niet voornemens gebruik te maken van de mogelijkheden
die artikel 6 biedt. De Nederlandse klimaatfinanciering is dus niet ingegeven om de
hierdoor in het buitenland ontstane emissiereducties toe te rekenen aan Nederland.
Deze klimaatfinanciering is bedoeld om samen met andere landen gezamenlijk bij te
dragen aan het dichten van het wereldwijde emission gap en daarmee de collectieve
temperatuurdoelstelling uit de Overeenkomst van Parijs.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans