Brief regering : Financiële werknemersparticipaties

Nr. 502
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2024

Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen op 21 september 2023 hebben de leden Bontenbal
en Marijnissen een motie ingediend die het demissionaire kabinet verzoekt om in samenwerking
met vakbonden en bedrijven te onderzoeken welke fiscale of andersoortige obstakels
winstdeling belemmeren, in dit onderzoek met manieren te komen om winstdeling te stimuleren
en daarnaast in samenwerking met vakbonden en bedrijven op basis van het onderzoek
een plan op te stellen om het percentage bedrijven dat doet aan medewerkersparticipatie
te vergroten.1

In deze brief zal ik verslag uitbrengen van de stappen die gezet zijn in opvolging
van de vorengenoemde motie en aan uw Kamer rapporteren welke obstakels gesignaleerd
zijn tijdens het onderzoek en of er een rol voor de overheid is weggelegd om deze
te verhelpen en daarmee winstdeling te stimuleren. Ik doe dit mede namens de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Economische Zaken.

Opzet van het onderzoek

De opdracht vanuit uw Kamer luidt allereerst te onderzoeken welke fiscale of andersoortige
obstakels winstdeling belemmeren en dit te doen samen met vakbonden en bedrijven.
Ik heb deze opdracht breed vormgegeven door niet alleen winstdeling maar financiële
werknemersparticipaties in den brede te agenderen voor overleg met de Stichting van
de Arbeid waarin zowel werknemers- als werkgeversorganisaties vertegenwoordigd zijn.
Na een eerste algemene bespreking hebben er drie inhoudelijke besprekingen in de werkgroep
minimumloon en arbeidsvoorwaarden van de Stichting van de Arbeid plaatsgevonden over
het onderwerp financiële werknemersparticipaties met tussentijdse verslaglegging.
Zoals gezegd hadden deze overleggen als doel om te inventariseren of er obstakels
bestaan voor het toekennen van financiële werknemersparticipaties aan werknemers en
zo ja, welke. Voorafgaand aan het tweede overleg in de werkgroep zijn er, op verzoek
van de Stichting van de Arbeid, presentaties over financiële werknemersparticipaties
verzorgd door Utrecht University School of Economics en Stichting Nederlands Participatie
Instituut (SNPI).

Voorgeschiedenis

Een pleidooi voor aandacht voor financiële werknemersparticipaties voor werknemers
is niet nieuw. Op 21 april 2022 verzocht het lid Alkaya om een kabinetsreactie op
voorstellen van het Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV) gedaan in een position
paper over financiële werknemersparticipaties. Dit heeft geleid tot de kabinetsreactie
van 9 december 2022.2

De belangrijkste conclusies uit de kabinetsreactie kunnen als volgt worden samengevat:

• Het kabinet staat in principe positief tegenover financiële werknemersparticipaties
en de daarmee beoogde doelen.

• Arbeidsvoorwaardenoverleg en loonvorming zijn primair zaken tussen werkgevers en werknemers
waarin het kabinet geen sturende rol wenst te spelen door bepaalde vormen van loon
meer te stimuleren dan andere vormen van loon.

• Er bestaan op dit moment geen wettelijke fiscale obstakels om een deel van het loon
van werknemers toe te kennen in de vorm van werknemersparticipaties. Werknemersparticipaties
worden fiscaal beschouwd als loon en evenals iedere andere vorm van loon progressief
belast in box I.

Vormen van financiële werknemersparticipaties

Financiële werknemersparticipaties in de zin van het delen in de (positieve en negatieve)
bedrijfsresultaten komen in zeer veel verschillende vormen voor. De hoofdvormen kunnen
als volgt schematisch worden weergegeven waarbij de stippellijn de grens aangeeft
tussen delen in de winst en/of waardeontwikkeling van het bedrijf van de werkgever
en mede-eigenaarschap:

Potentiële voor- en nadelen van financiële werknemersparticipatie

Zowel de vertegenwoordigers van werkgevers als die van werknemers in de overleggen
met de Stichting van de Arbeid hebben aangegeven voordelen te zien van het toekennen
van financiële werknemersparticipaties aan werknemers.

Het kan leiden tot een hogere motivatie van werknemers, meer binding met het bedrijf
en kan helpen bij het behouden van werknemers. Werknemers voelen zich meer betrokken
omdat ze delen in winsten (en verliezen) van het bedrijf. Daarnaast kunnen startups
en scale-ups een deel van het salaris uitbetalen in aandelen of aandelenopties en
daarmee een concurrerende beloning bieden. Bij startups en scale-ups is in de regel
minder geld beschikbaar voor salarissen dan bij gevestigde bedrijven. Ook is bij startups
en scale-ups de potentiële upside van dergelijke aandelen of opties hoger en kunnen
medewerkers meer invloed ervaren of een startup of scale-up succesvol wordt. Voor
deze organisaties is binding van (een deel van) het personeel vaak extra belangrijk
vanwege hun kennis en ervaring om het business model op te kunnen schalen. Om deze
redenen vervolgt het kabinet het onderzoek naar een fiscale regeling voor medewerkersparticipatie
bij startups en scale-ups.

Financiële werknemersparticipatie kan echter ook nadelen of risico’s met zich meebrengen.
Bij het gebruik van werknemersparticipatie verandert de risicodeling tussen de onderneming
en werknemers. In goede tijden profiteren werknemers, in slechte tijden zal een gedeelte
van het risico ook bij de werknemer liggen. Deze risicodeling vraagt (financiële)
flexibiliteit van werknemers. Het is de vraag in hoeverre dit wenselijk is, zeker
aan de onderkant van het inkomensgebouw. Tot slot kan een grotere focus op financiële
werknemersparticipatie de (semi-)publieke sector minder interessant maken aangezien
dit niet mogelijk is in deze sector.

Betalingsconstructie of eigenaarschap?

Financiële werknemersparticipatie in de vorm van betalingsconstructies of vormen van
eigenaarschap kunnen ook specifieke voor- of nadelen bieden.

Betalingsconstructies zijn makkelijk uitvoerbaar en daarmee breed te implementeren.
Financiële werknemersparticipatie door middel van eigenaarschap kijkt meer vooruit,
kan de inspraak van werknemers vergroten, leidt tot vermogensopbouw op de langere
termijn en kan ook vanwege deze vermogensopbouw als aanvulling voor de oude dag dienen.
Ook hier zitten echter enkele kanttekeningen aan: het beleggen van vermogen brengt
namelijk ook risico’s met zich en die zijn groter als sprake is van ongespreid beleggen.
Vanuit risicospreiding is het sterk de vraag of het optimaal is dat werknemers vooral
vermogen opbouwen bij het bedrijf waar zij zelf werken (met het risico dat bij faillissement
ze zowel hun baan als vermogen kwijt zijn). Daarnaast wordt inspraak ook niet altijd
behaald (denk aan stemrechtloze aandelen) en is het de vraag of eigenaarschap hiervoor
het juiste instrument is. De inspraakmogelijkheden voor werknemers in de onderneming
van hun werkgever zijn immers in beginsel geborgd via de Wet op de ondernemingsraden.

Gegeven de verschillende voor- en nadelen is het aan werkgevers en werknemers om deze
samen te wegen en te kijken of financiële werknemersparticipatie voor hen meerwaarde
biedt. In het overleg met sociale partners is dat ook meermaals benoemd en is ook
de vraag gesteld waarom, ondanks de genoemde voordelen en het enthousiasme van zowel
werknemers- als werkgeversvertegenwoordigers, vormen van financiële werknemersparticipatie,
en dan met name die met vormen van eigenaarschap, in de praktijk maar beperkt worden
toegepast.

Redenen om geen werknemersparticipaties toe te kennen

Onderzoekers van de Utrecht University School of Economics hebben bedrijven gevraagd
naar de redenen waarom zij geen werknemersparticipaties toekennen aan werknemers.
De heeft geleid tot onderstaande grafiek3.

Uit bovenstaande grafiek valt af te leiden dat fiscale of andersoortige obstakels
geen prominente rol spelen bij de beslissing om geen gebruik te maken van werknemersparticipaties.
Deze obstakels zijn wellicht begrepen in de categorieën «Anders» en «Het lijkt me
teveel moeite». Naast het feit dat de omvang van deze categorieën beperkt is, zijn
het ook restcategorieën waarin diverse factoren begrepen zijn. De rol van de fiscale
of andersoortige obstakels op de beslissing van werkgevers om geen werknemersparticipaties
toe te kennen lijkt daarmee (zeer) beperkt.

Onderzoekers die onderzoek hebben gedaan naar werknemersparticipaties hebben aangegeven
dat de geringe mate van toekennen van werknemersparticipaties voor een deel is terug
te leiden naar het adagium: «onbekend maakt onbemind». Uit onderzoek blijkt dat 33%
van de bedrijven die gevraagd wordt naar de reden waarom zij geen gebruik maken van
werknemersparticipaties een tekort aan informatie over werknemersparticipaties ervaren.
Het gebrek aan kennis als knelpunt werd ook door sociale partners ingebracht in de
Stichting van de Arbeid. Het vergroten van de kennis over financiële werknemersparticipaties,
de voor- en nadelen en de uitvoering ervan is een taak voor de sociale partners en
de andere partijen die hierbij betrokken zijn.

Fiscale obstakels voor het toekennen van financiële werknemersparticipaties in de
vorm van eigenaarschap

In de gesprekken met werknemers- en werkgeversvertegenwoordigers in de Stichting van
de Arbeid werd naast beperkte informatie gerefereerd aan vier specifieke praktische
obstakels in de uitvoering van het toekennen van werknemersparticipaties die leiden
tot eigenaarschap.

1. Waardering van niet-beursgenoteerde bedrijven

Waardering wordt vaak als grootste knelpunt benoemd bij werknemersparticipatie via
eigenaarschap bij niet-beursgenoteerde bedrijven4. Het is nodig om het aandeel in een bedrijf te waarderen, zowel voor het moment waarop
de werknemer de financiële participatie ontvangt (wat als loon in box 1 wordt belast)
als daarna de waarde van het aandeel wat periodiek geijkt moet worden (in box 3).

De complexe waardering is echter niet primair een fiscaal, maar allereerst een bedrijfseconomisch
vraagstuk. Waardering van niet-beursgenoteerde bedrijven is niet te vangen in één
algemeen toepasbare formule. De fiscale waardering van een onderneming is maatwerk
en ook afhankelijk van diverse factoren, zoals de branche waarin de onderneming actief
is, cashflow stromen, kapitaal, mate van vreemd vermogen in de onderneming etc. De
Belastingdienst hanteert in de praktijk bepaalde waarderingsmethoden die het mogelijk
maken om toekomstige kasstromen contant te maken. Daarbij spelen diverse variabelen,
zoals toekomstige inkomsten en risicoprofiel een rol. Elk van deze onderdelen is voor
discussie vatbaar, omdat ieder bedrijf anders is, de invulling van criteria in sommige
opzichten subjectief is en op verschillende punten vraagt om een blik in de toekomst.

Deze problematiek van de waardering van niet-beursgenoteerde ondernemingen speelt
ook op andere gebieden binnen de fiscaliteit, zoals in de verkoop (van delen) van
de onderneming, bedrijfsopvolging, inbreng van een onderneming in een bv, bij vererving
etc.

Wij zullen in overleg met de Belastingdienst bezien in hoeverre een uitspraak kan
worden gedaan over een preferente waarderingsmethode vanuit de Belastingdienst. Wij
begrijpen dat de praktijk behoefte heeft aan meer duidelijkheid op dit punt.

Indien financiële werknemersparticipaties worden toegekend of aangekocht in de vorm
van aandelen die gedurende een bepaalde periode niet vervreemd mogen worden (een zogenoemde
lock-up period), dan heeft het vervreemdingsverbod een waardeverminderend effect.
Voor aandelen in beursgenoteerde bedrijven heeft één van mijn voorgangers richtlijnen
vastgesteld aan de hand waarvan het waardeverminderend effect kan worden bepaald.5 In het overleg van de Stichting van de Arbeid is naar voren gekomen dat ook in het
geval van niet-beursgenoteerde ondernemingen een dergelijk waardeverminderend effect
in de praktijk in voorkomende gevallen wordt toegepast, maar dat het ontbreekt aan
heldere richtlijnen voor de omvang van het waardeverminderend effect. Het beeld is
dat daardoor een dergelijk waardeverminderend effect niet breed wordt toegepast bij
niet-beursgenoteerde bedrijven. Ik zal bezien in hoeverre dit verschil in duidelijkheid
kan worden weggenomen door te onderzoeken of ook richtlijnen kunnen worden opgesteld
voor niet-beursgenoteerde ondernemingen. Wellicht kan op die manier wederom een door
partijen gesignaleerd obstakel in de uitvoering van financiële werknemersparticipaties
worden weggenomen.

2. Lange doorlooptijd van verzoeken om vooroverleg over de waardering van niet-beursgenoteerde
bedrijven

Door de werknemers- en werkgeversvertegenwoordigers wordt ook gewezen op de lange
doorlooptijd van verzoeken om vooroverleg over werknemersparticipatieregelingen. Dit
wordt in zekere zin herkend door de Belastingdienst. De Belastingdienst wijst er wel
op dat de termijn van 8 weken in het algemeen wel gehaald wordt voor een eerste reactie
op regelingen waarbij de standpunten ten aanzien van het invullen van de variabelen
die nodig zijn om tot een waardering te komen niet ver uit elkaar liggen. In andere
gevallen zijn vaak meerdere besprekingen nodig en wordt in meerdere rondes informatie
opgevraagd hetgeen allemaal tijd vergt. Ten slotte is de langere doorlooptijd van
verzoeken om goedkeuring van werknemersparticipatieregelingen voor een beperkt deel
ook terug te voeren op een capaciteitstekort aan de zijde van de Belastingdienst.

Gelet op de samenhang met het vorige punt over de waardering zelf, zullen wij dit
gesignaleerde obstakel meenemen in de communicatie die hierover nog gaat plaatsvinden;
meer duidelijkheid over de waarderingsmethode kan ook een positief effect hebben op
de doorlooptijd van vooroverleggen.

3. Nieuwe systematiek box III

Door werknemersvertegenwoordigers wordt ook gewezen op de negatieve impact van een
eventuele vermogensaanwasbelasting op de toekenning van werknemersparticipaties die
leiden tot eigenaarschap. Dit zou er immers toe kunnen leiden dat werknemers al belasting
dienen te betalen over de waardestijging van de participaties zonder dat de werknemers
een contante opbrengst hebben ontvangen.

Voor het toekomstige stelsel is box 3 is onlangs een wetsvoorstel voor advies naar
de Raad van State gestuurd. Wij verwijzen op dit punt verder naar de debatten, brieven
en andere informatie op het terrein van het toekomstig stelsel box III.

4. Niet-aftrekbaarheid werknemersparticipaties in de vennootschapsbelasting

Als nadeel wordt aangegeven dat de schenking van aandelen of certificaten voor de
werkgever in de vennootschapsbelasting (Vpb) niet aftrekbaar is, in tegenstelling
tot bijvoorbeeld loon in geld. De aftrekbaarheid van het schenken van aandelen of
certificaten aan werknemers is al vaker onderwerp van discussie geweest, zowel in
jurisprudentie – de eerste relevante arresten stammen uit 1956 – als in wetgeving.
Aanleiding daarvoor is dat voor twee tegenovergestelde opvattingen – dat de kosten
van deze schenking zich bevinden in de winstsfeer (aftrekbaar) dan wel de kapitaalsfeer
(niet aftrekbaar) – argumenten kunnen worden gevonden. Enerzijds kan men betogen dat
het vermogen van de vennootschap daadwerkelijk afneemt bij de inkoop van aandelen
ter dekking van werknemersopties. Deze kosten zouden dan als loonkosten in aftrek
kunnen worden gebracht. Anderzijds kan worden betoogd – en zo is ook de Hoge Raad
van oordeel – dat inkoop van eigen aandelen om aan een optieverplichting te voldoen
de winstsfeer niet raakt, aangezien die aandelen als ingetrokken dienen te worden
beschouwd6. Het vermogen van de vennootschap die de aandelen inkoopt neemt weliswaar af, maar
het vermogen van de aandeelhouder neemt met hetzelfde bedrag toe. Deze transactie
bevindt zich dus in de kapitaalsfeer. Bovendien heeft de Hoge Raad geoordeeld dat
een optiehouder vergelijkbaar is met een aandeelhouder en dat daarom alle transacties
tussen de optiehouder en de vennootschap, op gelijke voet als geldt voor de aandeelhouder,
buiten de winstsfeer worden afgewikkeld. Het waardeverloop van een optie heeft daarom
ook geen invloed op het fiscale resultaat.

Herintroductie van de aftrekbaarheid verkleint de grondslag van de Vpb, terwijl het
juist de tendens is dat de grondslag wordt verbreed. Invoering van een aftrekmogelijkheid
voor werknemersopties leidt tot een aanzienlijke structurele budgettaire derving (eerder
geraamd op € 105 miljoen in 2016). Het schrappen van de aftrekbaarheid was onderdeel
van Wet Werken aan Winst en de opbrengst is destijds gebruikt voor een verlaging van
het Vpb-tarief. Met de eventuele herinvoering van de aftrekbaarheid zou weer worden
teruggekeerd naar de situatie zoals deze voor 2007 gold.

Conclusies:

Ten aanzien van de verschillende hierboven gesignaleerde obstakels kunnen de conclusies
en de vervolgstappen als volgt worden samengevat.

Beperkte informatie: onderzoek laat zien dat werkgevers vaak niet bekend zijn met de mogelijkheid van
financiële werknemersparticipatie. Het vergroten van bekendheid van dit instrument
zou tot een toenemend gebruik kunnen leiden. Hier ligt een rol voor organisaties die
werknemersparticipaties wensen te stimuleren zoals werknemers- en werkgeversvertegenwoordigingen
en intermediairs. Zij zijn het beste in staat om deze bekendheid op een passende wijze
te vergroten.

Waardering: de waardering van niet-beursgenoteerde bedrijven is van diverse factoren afhankelijk,
dit vergt maatwerk en is daarom lastig in een algemeen geldende formule te vatten.
Wij zullen in overleg treden met de Belastingdienst om te bezien in hoeverre het mogelijk
is om toch richting te geven aan de discussies rondom de waardering van niet-beursgenoteerde bedrijven, bijvoorbeeld in de vorm van een preferente waarderingsmethode. In
dit overleg zullen wij ook de mogelijkheid betrekken om richtlijnen voor de afwaardering
van de fiscale waarde van werknemersaandelen met een vervreemdingsverbod ook op te
stellen voor niet-beursgenoteerde bedrijven. Wij gaan ervan uit hiermee een verbetering te kunnen aanbrengen
ten aanzien van veelvuldig gesignaleerde knelpunten in de uitvoering van het toekennen
van financiële werknemersparticipaties aan werknemers.

Duur van vooroverleg: meer duidelijkheid over de waardering van niet-beursgenoteerde bedrijven kan ook
een positief effect hebben op de duur van vooroverleggen over deze materie, hoewel
iedere waarderingsmethode de invulling van bepaalde variabelen vraagt die op zich
weer voer voor discussie kunnen vormen.

Box III: Een wetsvoorstel voor het nieuw stelsel van box III om belasting te heffen op basis
van het werkelijke rendement ligt momenteel voor advies bij de Raad van State. Wij
verwijzen op dit punt naar dit lopende traject.

Niet-aftrekbaarheid van werknemersparticipaties in de vennootschapsbelasting: de niet-aftrekbaarheid in de vennootschapsbelasting is een doelbewuste keuze van
de wetgever geweest. Het kabinet is niet voornemens om hier aanpassingen in te doen.

Alles overwegende blijft het kabinet bij haar eerdere standpunt dat het wel of niet
financieel laten participeren van werknemers in het bedrijf van de werkgever een onderwerp
is dat deel uitmaakt van de arbeidsvoorwaardenonderhandelingen tussen werkgevers en
werknemers, bijvoorbeeld in cao-onderhandelingen. Enkel werkgevers en werknemers kunnen
samen, binnen bestaande wet- en regelgeving, in onderling overleg de voor- en nadelen
van financiële werknemersparticipaties afwegen en daarmee kijken of financiële werknemersparticipatie
een aantrekkelijke vorm van loon is die zij willen toepassen. Wij beschouwen het niet
als een taak van de overheid om de ene vorm van loon meer te stimuleren dan andere.

Wel ziet het kabinet het als haar taak om knelpunten in de uitvoering die binnen haar
bereik liggen aan te pakken. Zo wordt met de Belastingdienst gekeken in hoeverre zij
meer richting kunnen geven rondom de waardering van niet-beursgenoteerde bedrijven,
wil ik onderzoeken of voor niet-beursgenoteerde bedrijven ook richtlijnen voor de
afwaardering van aandelen met een vervreemdingsverbod kunnen worden opgesteld en is
in het verleden reeds het heffingsmoment aangepast.

Het aanpakken van de knelpunten zal gebruik van werknemersparticipatie eenvoudiger
maken wat het gebruik ervan kan verhogen. In die zin kan de overheid een stimulerende
rol spelen, maar verdere stimulering zie ik niet als een taak voor de overheid, maar
wordt overgelaten aan werkgevers en werknemers. Uiteraard blijft het kabinet in gesprek
met sociale partners en andere stakeholders over mogelijke knelpunten.

De Staatssecretaris van Financiën,
F.L. Idsinga