Brief regering : Innovatiegericht Inkopen en Innovatiekrediet

Nr. 104
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 november 2021

Nederland behoort tot de zes meest concurrerende en innovatieve landen ter wereld.1 Deze positie willen we ten minste behouden en daar waar mogelijk, verbeteren. Diverse
innovatie-instrumenten moeten hieraan bijdragen. In deze brief zal ik nader ingaan
op de inzet van innovatiegericht inkopen. Daarbij licht ik specifiek toe hoe het kabinet
uitvoering geeft aan motie van het lid Bruins (Kamerstuk 35 570 XIII, nr. 50), die de regering verzoekt afspraken te maken om innovatiegericht inkopen te bevorderen
en hierover in overleg te treden met het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG). Tenslotte geef ik een toelichting op een recente
wijziging in de rente-systematiek van het Innovatiekrediet.

Context: economische kansen bij maatschappelijke doelen

Sinds 2018 versterken we de innovatiekracht van Nederland vanuit het Missiegedreven
Topsectoren- en Innovatiebeleid (MTIB). In deze aanpak worden maatschappelijke uitdagingen
verbonden aan economische kansen die liggen in het tot stand brengen van innovaties
die deze uitdagingen kunnen helpen oplossen. Dit zijn bijvoorbeeld uitdagingen op
het gebied van betaalbare en duurzame energie, plasticvrije wateren, voldoende gezond
voedsel en een veilig Nederland om in te wonen en werken.2

In de brief (Kamerstukken 33 009 en 32 637, nr. 102) dd. 15 oktober 2021 heb ik u nader geïnformeerd over de voortgang van het MTIB.
Kern hierin is dat de overheid het bedrijfsleven, wetenschap, maatschappelijke organisaties
en nieuwe spelers aanzet om met concrete, ambitieuze antwoorden te komen op uitdagingen
waar nu nog geen oplossing voor bestaat, maar waar wel vraag naar is. Het gaat om
innovaties die nodig zijn om de huidige economie geleidelijk om te vormen naar een
meer duurzame en groene, digitale, veerkrachtige en inclusieve economie. Denk aan
vraagstukken als: hoe blijft zorg betaalbaar en toegankelijk voor iedereen? Wat kunnen
we doen tegen klimaatverandering? Hoe zetten we afval om in waardevolle grondstoffen?
En hoe blijven we dreigingen tegen onze veiligheid voor? Uitdagingen waar Nederland
zich op richt voor 2030, 2050 en verder. De overheid kan als grote opdrachtgever haar
eigen inkoopkracht inzetten om de ontwikkeling van innovaties in de markt direct te
stimuleren en maatschappelijk gewenste innovaties uit te lokken.

Innovatiegericht Inkopen

Bij innovatiegericht inkopen ontwikkelen en implementeren publieke organisaties innovatieve
oplossingen samen met het bedrijfsleven, al dan niet in samenwerking met kennisinstellingen.
Omdat een publieke organisatie gezamenlijk met ondernemers werkt aan een innovatieve
oplossing sluit deze mogelijk beter aan bij de specifieke behoefte van de publieke
organisatie, waardoor de kans op afname toeneemt. Afzetkansen voor ondernemers worden
verder vergroot wanneer de oplossing ook bruikbaar is voor andere (semi-)overheden
of (private) marktpartijen en er kansen ontstaan voor export. Innovatieve oplossingen
richten zich vaak op het effectiever, efficiënter, goedkoper, duurzamer, sneller,
betrouwbaarder of veiliger uitvoeren van (veranderende) publieke taken. Bij innovatiegericht
inkopen gaat het om (1) de pre-commerciële inkoop van onderzoeks- en ontwikkelingsdiensten
(O&O-diensten) of/en (2) de inkoop van (reeds bestaande) ontwikkelde innovatieve oplossingen
die slechts kleinschalig verkrijgbaar zijn of beperkt worden toegepast. Het instrumentarium
voor innovatiegericht inkopen bestaat onder andere uit Small Business Innovation Research
(SBIR), Innovatiepartnerschappen en Startup in Residence (SiR).3

De overheid is als grote opdrachtgever in staat om met genoemd instrumentarium ontwikkeling
van innovaties in de markt te stimuleren. Om het gebruik van deze inkoopmacht met
behulp van dit instrumentarium bij publieke organisaties te vergroten is door EZK
afgelopen kabinetsperiode in totaal 11,5 miljoen euro beschikbaar gesteld voor voornamelijk
financiële ondersteuning bij SBIR’s of Innovatiepartnerschappen (10 miljoen euro in
het Regeerakkoord en 1,5 miljoen euro extra in 2021). Voor SiR is door EZK van 2019
tot 2021 300.000 euro beschikbaar gesteld voor het uitvoerende programma. Verder zijn
in het kader van dit programma binnen EZK de afgelopen kabinetsperiode 7 SiR challenges gestart voor een totaal bedrag van 400.000 euro. Met de (financiële) ondersteuning
van EZK voor innovatiegericht inkopen zijn trajecten gestart die het mogelijk maken
de huidige economie geleidelijk om te vormen naar een meer duurzame en groene, digitale,
veerkrachtige en inclusieve economie. Zoals via de SBIR «Energie Transitie Vaarwegen»
voor het ontwikkelen van nieuwe, innovatieve producten voor het opwekken van energie
door kades en oevers van provinciale vaarwegen (zie kader 1). De praktijk laat zien
dat meerjarige programma’s meer perspectief bieden op structurele toepassing dan kort-cyclische
innovatie-uitvragen. Een voorbeeld hiervan is het consortium «Building with nature»,
dat heeft geleid tot ontwikkeling en toepassing van nieuwe methoden van kustbescherming.4 Naast de inzet op het oplossen van specifieke maatschappelijke uitdagingen, heeft
EZK bekendheid met het instrument willen vergroten om innovatie in algemene zin te
versterken. Het huidige kabinet heeft middelen vrijgemaakt voor Innovatiegericht inkopen;
het zou een expliciet besluit van het volgende kabinet vergen om dat door te zetten,
omdat er geen structurele middelen voor beschikbaar zijn op de Rijksbegroting.

Kader 1. Energie Transitie Vaarwegen – Provincie Zuid-Holland

Aanleg en beheer van infrastructuur vragen veel energie. Hier liggen grote kansen
voor energiebesparing en duurzame inkoop. Via een SBIR daagt de Provincie Zuid-Holland
ondernemers uit om nieuwe, innovatieve producten te ontwikkelen voor het opwekken
van energie door kades en oevers van provinciale wegen. Hiermee kan de CO2-voetafdruk bij aanleg en onderhoud van vaarwegen worden gecompenseerd. Op de markt
zijn nog geen bruikbare toepassingen om dit te realiseren. De innovatieve oplossingen
uit de SBIR met Provincie Zuid-Holland kunnen mogelijk verder worden uitgerold bij
andere (semi-)overheden. Energietransitie Vaarwegen levert een positieve bijdrage
aan de ontwikkeling van de economie in een duurzame en groene richting, door specifiek
bij te dragen aan SDG-thema’s als «Betaalbare en Groene Energie», «Industrie, Innovatie
en Infrastructuur» en «Klimaatactie».5
,
6

Invulling motie over bevorderen van innovatiegericht inkopen

De motie van het lid Bruins (Kamerstuk 35 570 XIII, nr. 50),verzoekt de regering om (a) afspraken te maken met aanbestedende diensten binnen
de rijksoverheid om innovatiegericht inkopen de komende drie jaar te bevorderen en
hierover streefcijfers vast te leggen en (b) met het IPO en de VNG te overleggen hoe
innovatiegericht inkopen via het mkb kan worden bevorderd bij decentrale overheden.

Afspraken met aanbestedende diensten

Voor het bevorderen van innovatiegericht inkopen is het van belang het nut van innovatiegericht
inkopen breed onder de aandacht te brengen en de kennis hierover te vergroten onder
publieke opdrachtgevers binnen (en buiten) de rijksoverheid. Om deze reden heeft EZK
enerzijds ingezet op financiële ondersteuning en anderzijds op voorlichting, communicatie
en bijeenbrengen van partijen, bijvoorbeeld via het PIANOo-congres7 en de Wetenschapsmiddag Innovatiegericht Inkopen8. Bekendheid met de mogelijkheden van innovatiegericht inkopen, samenwerking tussen
betrokken actoren, overheden, ondernemers en onderzoekers en het creëren van een leeromgeving
die het vermogen om innovatiegericht in te kopen stimuleert, biedt een basis om tot
eventuele afspraken over streefcijfers te kunnen komen. Streefcijfers zijn geen doel
op zich; ze moeten bijdragen aan de versterking van het innovatie-inkoopecosysteem,
waarin diverse actoren als bestuurders, inkopers, innovatieve ondernemers en startups
ieder een rol vervullen. Belangrijker is daarom om eerst in beeld te hebben welke
knelpunten innovatiegericht inkopen in de weg staan en deze waar mogelijk te verhelpen.
In dat kader vind ik het van belang de wenselijkheid en bruikbaarheid van streefcijfers
eerst nader te onderzoeken, alvorens deze eventueel in te voeren. Ik heb een werkgroep
met koplopers uit het ecosysteem gevraagd om het belang van innovatiegericht inkopen
uit te dragen, knelpunten in kaart te brengen en oplossingen hiervoor aan te dragen
en best practices te delen. Bij deze werkgroep heb ik ook de vraag neergelegd of, en zo ja hoe, streefcijfers
een positieve bijdrage kunnen leveren aan de doelstellingen en het vergroten van het
potentieel van innovatiegericht inkopen (zie kader 2). Het is dan gepast een eventuele
beslissing over de introductie van een streefcijfer aan een nieuw kabinet over te
laten.

Naast streefcijfers zijn er ook andere interventies die actoren in het ecosysteem
effectief kunnen helpen hun inspanning op innovatiegericht inkopen te vergroten. Het
eerder aangekondigde Dialogic rapport over verschillende beleidsinterventies voor
innovatiegericht inkopen is gepubliceerd.9 Het Expertisecentrum Aanbesteden, PIANOo, werkt aan een praktische doorvertaling
van deze inventarisatie voor overheden die de interventies willen toepassen.

Kader 2. Werkgroep Innovatiegericht Inkopen

Naar aanleiding van een lezing van Prof. Mariana Mazzucato (8 december 2020) over
SBIR en de rol van publieke opdrachtgevers bij innovatie, is een werkgroep gestart
met koplopers van verschillende aanbestedende diensten. De werkgroep heeft als doel
inkoop en innovatie dichter bij elkaar te brengen en daarbij mogelijkheden te benutten
van instrumenten als SBIR en het Innovatiepartnerschap.

De opdracht van de werkgroep behelst de volgende onderdelen:

• Een ambassadeursrol om het nut en belang van innovatiegericht inkopen onder de aandacht
te brengen binnen (en buiten) de eigen organisatie. Om hiermee vanuit een selectie
van koplopers een vliegwiel te creëren zodat ambities op innovatiegericht inkopen
breder worden gedeeld en de (theoretische) kennisbasis onder aanbestedende diensten
wordt vergroot. Dit leidt hopelijk tot het succesvol toepassen van het instrument.

• Identificeren van knelpunten rondom innovatiegericht inkopen en het aandragen van
oplossingen.

• Klankbord/testgroep zijn voor EZK en andere betrokken beleidsministeries over het
beleid voor innovatiegericht inkopen. Denk bijvoorbeeld aan het vormen van een advies
over de wenselijkheid van streefcijfers en eventuele voorwaarden daarvoor, het inzetten
van eventuele centrale cofinancieringsmiddelen voor specifieke doelstellingen of het
aandragen van oplossingen voor monitoring op innovatiegericht inkopen en het identificeren
van mogelijke knelpunten/implicaties hieromtrent.

• Identificeren van innovatieve projecten die in aanmerkingen kunnen komen voor SBIR
of Innovatiepartnerschappen en deze te ondersteunen/begeleiden. Hiermee draagt de
werkgroep bij aan het realiseren van kwalitatief hoogwaardige aanvragen.

Overleg met IPO en VNG

Het overleg over het bevorderen van innovatiegericht inkopen met decentrale overheden,
onder meer verenigd in IPO en VNG, loopt. De maatschappelijk-economische uitdagingen,
waar we als Nederland voor staan, vragen om een brede gezamenlijke inzet van partijen.
Samenwerking met decentrale overheden, mede op het vlak van marktcreatie en innovatiegericht
inkopen, is daarbij essentieel. Het belang en de kansen hiervan worden door de regionale
partijen bevestigd. In de MKB-samenwerkingsagenda 2019–2020 (Kamerstuk 32 637, nr. 316) en in de regionale bijdrage in het Kennis- & Innovatieconvenant (Kamerstukken 33 009 en 32 637, nr. 82) zijn bestuurlijke afspraken gemaakt om de mogelijkheden tot intensievere inzet van
inkooptools (zoals SBIR, het Innovatiepartnerschap en SiR) op te schalen en uit te
bouwen. Met het doel om de inkoopkracht van overheden gerichter en met meer impact
in te zetten voor versnelling van uitvoering van transities en het uitlokken van maatschappelijk
gewenste innovaties. Voorbeelden uit onder andere Amsterdam10, de provincie Flevoland11 en Groningen12 laten zien dat het werken met publieke challenges innovaties bij het mkb kan aanjagen en gelijktijdig maatschappelijke vraagstukken
dichterbij een oplossing kan brengen.

In het IPO-herstelplan, waarover u eind 2020 per brief (Kamerstuk 35 570 XIII, nr. 75) bent geïnformeerd, hebben de provincies de gezamenlijke ambitie uitgesproken om
hun inzet als launching customer (publieke opdrachtgever) verder te willen versterken.
Binnen het Economisch Samenwerkingsplatform, waarin IPO, VNG, MKB NL, BZK en EZK afstemming
zoeken op gezamenlijke speerpunten, vindt overleg plaats over een eventuele verdere
gezamenlijke impuls, waarbij de inzet van de eerdergenoemde Werkgroep Innovatiegericht
Inkopen zal worden meegenomen. Daarin wil ik ook de verkenning door Dialogic naar
perspectief benutting fieldlabs binnen het MTIB13 betrekken, daar SBIR de potentie heeft om binnen fieldlabs ingezet te worden.

Naast deze gesprekken en de eerder genoemde activiteiten waarbij (leden van) IPO en
VNG worden uitgenodigd, stimuleer ik de samenwerking met decentrale overheden en hun
regionale inzet met cofinanciering van perspectiefvolle regionale SBIR’s of Innovatiepartnerschappen,
begeleiding door RVO bij SBIR’s van (decentrale) overheden en expertise en advies
vanuit onder meer PIANOo.

Door de inzet op (financiële) ondersteuning, voorlichting en communicatie, bijeenbrengen
van partijen, inrichten van de Werkgroep Innovatiegericht Inkopen en gesprekken met
(leden van) IPO en VNG beschouw ik de motie van het lid Bruins als afgerond.

Doeltreffend innovatie-instrumentarium: wijziging Innovatiekrediet

Het innovatiebeleid kent naast innovatiegericht inkopen diverse andere innovatie-instrumenten.
Middels deze brief wil ik uw Kamer informeren over een recente aanpassing in de rentestructuur
van het Innovatiekrediet.

In het verleden werd een vaste rente binnen het Innovatiekrediet gehanteerd.

De totale rentesom die bedrijven moesten betalen kon door rente op rente flink oplopen.
De afgelopen jaren bedroeg deze rente 7 procent voor technische en 10 procent voor
klinische ontwikkelingsprojecten. Deze structuur wordt nu aangepast: de rente wordt
verlaagd naar 3 procent voor beide soorten projecten, maar hiernaast komt een vaste
opslag. Dit is een vast percentage van het krediet dat bedrijven moeten betalen. In
2022 zal de opslag 15 procent voor technische ontwikkelingsprojecten en 25 procent
voor klinische ontwikkelingsprojecten bedragen.

Door de jaarlijkse vaste rente te verlagen, blijven bedrijven en Innovatiekrediet-projecten
beter financierbaar. Bij langer lopende Innovatiekredieten vormen de sterk oplopende,
cumulatieve rentelasten voor financiers op dit moment een drempel om (vervolg)financiering
te verschaffen aan een Innovatiekredietproject.

Door de introductie van de opslag worden over kortlopende Innovatiekrediet-projecten
meer rentelasten (met name in de vorm van de opslag) betaald. Over het algemeen kunnen
bedrijven die een Innovatiekrediet voor hun project snel aflossen hogere (rente)lasten
goed dragen; het snel kunnen aflossen is namelijk vrijwel altijd het gevolg van een
succesvol project. De overheid kan daarom dankzij de vaste opslag beter meeprofiteren
van succesvolle projecten.

Naast de aanpassingen aan de rentestructuur constateer ik ook dat de revolverendheid
lager uitvalt dan eerder gecommuniceerd. Eerder is een revolverendheid van 60 procent
met de Kamer gecommuniceerd (Kamerstuk 32 637, nr. 344). Na nieuw onderzoek naar de portefeuille van het Innovatiekrediet blijkt de revolverendheid
op ongeveer 50 procent uit te komen. De hoogte van het jaarlijkse budget voor het
Innovatiekrediet (in de regel 70 miljoen euro) neemt niet af als gevolg van de lagere
revolverendheid. Door EZK worden de terugontvangsten uit het Innovatiekrediet voldoende
voorzichtig geraamd om deze lagere revolverendheid op te vangen. Vooralsnog zie ik
daarom geen aanleiding om wijzigingen binnen het Innovatiekrediet door te voeren die
erop gericht zijn de revolverendheid te laten toenemen. De revolverendheid van dit
krediet is immers geen doel op zich, en een striktere selectie van projecten met het
oog op een hogere slagingskans zou ertoe leiden dat projecten met een hoog risico
en een hoge opbrengst minder snel worden geselecteerd.

Een striktere selectie van projecten zou een negatief effect hebben op de toegang
van innovatieve bedrijven – veelal start- en scale-ups − tot het Innovatiekrediet.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok