Brief regering : Evaluatie van de Nederlandse deelname aan Eurostars, Eureka Clusters en Joint Technology Initiatives

33 009 Innovatiebeleid

Nr. 1711
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juli 2020

Onderzoek en innovatie zijn essentieel voor het Nederlandse verdienvermogen op lange
termijn. Om te zorgen dat Nederland concurrerend blijft, is het van belang dat Nederlandse
bedrijven en kennisinstellingen toegang hebben tot de meest excellente kennis. Deze
kennis is niet altijd aanwezig binnen de landsgrenzen en daarom is samenwerking met
buitenlandse bedrijven en organisaties noodzakelijk. Om dit te stimuleren investeert
Nederland in internationale samenwerking op het gebied van onderzoek en innovatie.

Tijdens de coronacrisis en in de herstelperiode daarna spelen onderzoek en innovatie
een belangrijke rol: om tot (nieuwe) oplossingen te komen om de mondiale gezondheidscrisis
te beheersen, om de economische schade te beperken en de herstart te faciliteren,
en om ons toekomstige verdienvermogen veilig te stellen.

Instrumenten waarin Nederland de afgelopen jaren heeft geïnvesteerd om internationale
innovatiesamenwerking te stimuleren zijn Eurostars1, Eureka Clusters en Joint Technology Initiatives (JTI’s)2. Deze instrumenten worden uitgevoerd in het kader van Eureka3 en/of de Europese Unie. Nederland is via inzet van Rijksmiddelen actief in het JTI
ECSEL en de Eureka Clusters PENTA en ITEA3 en was actief in hun respectievelijke voorgangers
(ARTEMIS, ENIAC en CATRENE en ITEA2). De regelingen richten zich op excellente internationale
R&D-samenwerkingsprojecten om zo het innovatieve vermogen en daarmee de concurrentiekracht
van Nederland en Europa te versterken.

Om de doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidieregelingen in kaart te brengen
worden periodiek evaluatieonderzoeken uitgevoerd. De vorige periodieke evaluatie van
de Nederlandse deelname aan Eurostars, Eureka Clusters en JTI’s had betrekking op
de periode 2008–2012 en is in 2014 met uw Kamer gedeeld.4 Aan het onderzoeksbureau SEO Economisch Onderzoek is de opdracht gegeven om de periodieke
evaluatie van deze instrumenten over de periode 2013–2018 uit te voeren. Naast de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid is hierbij apart aandacht geschonken
aan een doelgroepanalyse van de regelingen. Bijgaand vindt u het evaluatierapport5. Daarnaast heeft onderzoeksbureau Panteia in samenwerking met Erasmus Centre for
Entrepreneurship (ECE) een kwalitatief onderzoek uitgevoerd naar startups en scale-ups
in de Eurekaprogramma’s Eurostars en de Eureka Clusters. Dit rapport vindt u ook bijgevoegd
bij deze brief6. De bevindingen uit beide rapporten licht ik hierna nader toe.

Doeltreffendheid van het beleid

Om de effecten van de regelingen te onderzoeken is gebruik gemaakt van kwantitatieve
en kwalitatieve analyses. Het kwantitatieve deel betreft econometrische analyses.
Het kwalitatieve deel bestaat uit een literatuurstudie, descriptieve analyses, diepte-interviews
en een enquête onder aanvragers, experts en beleidsmakers.7 Voor Eureka Clusters en JTI’s is het niet mogelijk gebleken om betrouwbare econometrische
analyses uit te voeren, omdat het aantal waarnemingen van gebruikers van de instrumenten
daarvoor niet voldoende groot was. De bevindingen voor deze instrumenten zijn geheel
gebaseerd op kwalitatieve methoden.

Uit de enquête komt een positief beeld naar voren over de doeltreffendheid van de
drie onderzochte regelingen. Bedrijven met een toegewezen projectaanvraag geven aan
dat deelname aan de regelingen vooral bevorderlijk is voor meer en betere internationale
R&D-samenwerking, het verwerven van nieuwe technologische kennis en een snellere doorlooptijd
van innovaties. Ervaringen wat betreft effecten op productiviteit en verdere bedrijfsprestaties
zijn overwegend positief, maar hierover heerst meer onzekerheid. De enquête-uitkomsten
duiden ook op een bepaalde mate van additionaliteit wat betreft de invloed van de
subsidies op het doorgaan van ingediende projecten. Zo geeft slechts 3 procent van
de respondenten met een toegewezen aanvraag aan dat bij het uitblijven van de subsidie
het project ongewijzigd zou zijn uitgevoerd. Bij 32 procent van deze respondenten
zou het project zonder subsidie niet zijn uitgevoerd en bij 24 procent in kleinere
vorm. De regelingen maken dus projecten mogelijk die zonder subsidie niet of in een
kleinere omvang tot stand zouden komen. Er zijn geen grote verschillen bij de genoemde
percentages voor de regelingen afzonderlijk.

In de econometrische analyses zijn ook positieve effecten voor doeltreffendheid van
de Eurostars-regeling gevonden als het gaat om investeringen in R&D. Een belangrijke
bevinding is dat er sprake is van een significant positief effect van toekenning van
een Eurostars-subsidie op R&D-activiteiten dat opgeteld over meerdere jaren 353 R&D-uren
per fte bedraagt. Er zijn via de econometrische analyses geen significante effecten
gevonden voor een verhoging van de productiviteit of betere bedrijfsprestaties in
brede zin. Deze effecten liggen waarschijnlijk verder in de tijd en vallen zo mogelijk
buiten de evaluatieperiode.

Uit de gehouden interviews blijkt dat Eureka Clusters en de JTI’s goed aansluiten
bij de behoefte van hun industrie en op andere initiatieven, met als belangrijk pluspunt
de mogelijkheid om zelf de juiste partijen te kunnen selecteren om mee samen te werken
en zo goed aan te sluiten op de huidige industriële doelen. In de interviews is echter
ook naar voren gekomen dat de Eureka Clusters onvoldoende kunnen inspelen op veranderingen
binnen het politieke landschap, omdat de Clusters voor een langere periode vast staan
(meestal zeven jaar). Hierdoor ontbreekt in de praktijk soms aan aansluiting bij de
actualiteit, en worden kansen voor internationale samenwerking gemist.

Doelmatigheid van het beleid

De doelmatigheid van de regelingen is op basis van de kwantitatieve analyse en de
resultaten afkomstig uit de enquête in beeld gebracht. Dat betreft een beoordeling
van de effecten van het beleid in verhouding tot de ingezette middelen en een analyse
van uitvoeringsaspecten. Naar het oordeel van de onderzoekers is de doelmatigheid
van de regelingen vergelijkbaar met die bij andere subsidieregelingen.

Op basis van de gevonden effecten in de econometrische analyse wordt berekend dat
er bij bedrijven met een toegekende Eurostars-subsidie 27 extra R&D-uren per € 1.000
subsidie worden ingezet door de Eurostars-regeling. Dit staat gelijk aan een bedrag
van € 0,91 aan extra R&D-loonkosten per euro verstrekte subsidie.8 Vanwege beperkte beschikbaarheid van microdata over de niet-looncomponent binnen
de R&D-uitgaven is geen effect op deze categorie R&D-uitgaven gekwantificeerd. De
onderzoekers geven aan dat het aannemelijk is dat er ook positieve effecten zijn op
de niet-loonuitgaven binnen de R&D-uitgaven. Daarmee is het aannemelijk dat het effect
op de totale R&D-uitgaven groter is dan het gevonden effect op alleen de R&D-loonkosten.

De totale uitvoeringskosten voor RVO.nl zijn sinds 2014 in zowel absolute bedragen
als in verhouding tot de ingezette beleidsgelden gedaald. In 2018 bedroegen de kosten
voor RVO.nl circa € 2 miljoen (3,9 procent van totale ingezette beleidsmiddelen) en
in 2014 was dit € 3,2 miljoen (8,1 procent van totale ingezette beleidsmiddelen).
Dit is een gevolg van enkele efficiëntieslagen in de uitvoering van RVO.nl.

Organisaties die gebruik maken van de regelingen zijn positief over de ondersteuning
van RVO.nl. Organisaties beoordelen in de enquête de vaardigheden, kennis en de uitleg
van RVO.nl over de subsidieregelingen het meest positief. Voor Eureka Clusters en
Eurostars worden ook de voorlichtingsbijeenkomsten als informatief beschouwd en bij
JTI’s de tussentijdse evaluaties van toegevoegde waarde. Ook de bereikbaarheid, de
behulpzaamheid en het persoonlijk contact van RVO.nl worden positief beoordeeld.

De administratieve lasten in verhouding tot het Nederlands subsidiebedrag zijn voor
deelnemende organisaties 2,4 procent voor Eurostars, 1,4 procent voor Eureka Clusters
en 6,0 procent voor JTI’s. Dit is minder dan of vergelijkbaar met die bij andere innovatiesubsidieregelingen.
De administratieve lasten van JTI’s zijn in vergelijking tot de vorige evaluatie wel
gestegen. Dit komt mogelijk doordat de subsidieaanvraag van JTI’s omvangrijker is
geworden door aanvullende regels die gelden voor de EU-subsidie, als aanvulling op
het Nederlandse subsidiedeel.

Doelgroepanalyse

Er zijn in de periode 2013–2018 bij Eurostars 294 projecten, bij Eureka Clusters 59 projecten
en bij JTI’s 45 projecten toegewezen met Nederlandse deelname. Per project is door
gemiddeld 1,4 Nederlandse organisaties deelgenomen aan Eurostars, door gemiddeld 3,7 Nederlandse
organisaties aan Eureka Clusters en door gemiddeld 5,1 Nederlandse organisaties aan
JTI’s.

De onderzoekers concluderen dat de regelingen erin slagen hun relevante doelgroep
te bereiken en te betrekken bij de activiteiten. Hoewel bedrijven moeten voldoen aan
bepaalde voorwaarden om aan de regelingen te kunnen deelnemen, is het met behulp van
CBS-statistieken niet mogelijk gebleken om een doelgroep kwantitatief af te bakenen
en de omvang daarvan te bepalen.

Uit een analyse van de gebruikers van de regelingen blijkt dat het veelal WBSO-bedrijven
met minimaal 200 R&D-uren per fte zijn die een aanvraag indienen. Van het totaal aantal
WBSO-bedrijven met minimaal 200 R&D-uren per fte heeft zo’n 3 procent een aanvraag
ingediend voor Eurostars, 1,5 procent voor Eureka Clusters en 1,5 procent voor JTI’s.
Deelnemers aan Eurostars blijken vooral tot de topsectoren Hightech systemen en materialen
en Life sciences & health te behoren. Bij Eureka Clusters en JTI’s doen vooral bedrijven
uit de topsector Hightech systemen en materialen mee. De sterke concentratie in de
sector Hightech systemen en materialen heeft te maken met de thematische gerichtheid
van Eureka Clusters en JTI’s op onderwerpen in deze topsector. Ook vormen bedrijven
uit deze topsector een relatief grote groep binnen de WBSO in vergelijking met andere
topsectoren.

Mkb-bedrijven doen relatief vaker mee aan Eurostars dan aan JTI’s en Eureka Clusters.
Dit is in lijn met de opbouw en doelstellingen van de regelingen. Bijna 3 van de 4
bedrijven die meedoen aan Eurostars is een mkb-bedrijf, bij Eureka Clusters en JTI’s
zijn deze percentages lager met respectievelijk circa 40 procent en 30 procent. De
uitkomsten van de evaluatie onderbouwen het belang van Eurostars, alsook Eureka Clusters
en JTI’s, voor internationale innovatiesamenwerking van het mkb.

Uit de analyse blijkt ook dat een aanzienlijk deel van de bedrijven in meerdere programma’s
deelneemt, en ook dat bedrijven vaak meerdere aanvragen binnen hetzelfde programma
doen. Dat een deel van de bedrijven gebruik maakt van verschillende regelingen kan
worden verklaard doordat de regelingen in algemeenheid een gezamenlijk doel nastreven
(internationale innovatiesamenwerking), maar met verschillende accenten en thematiek.
Dat bedrijven in verschillende jaren vaker gebruik maken van dezelfde regeling kan
aantonen dat deze bedrijven tevreden zijn over het eerdere gebruik en/of het unieke
karakter van de regeling in het gehele instrumentarium.

Onderzoek Panteia

Uit het onderzoek uitgevoerd door Panteia blijkt dat de Nederlandse deelnemers aan
Eurostars veelal relatief jonge bedrijven zijn: 53 procent is jonger dan tien jaar;
27 procent is jonger dan vijf jaar. Het aandeel startups in de Eureka Clusters ITEA3
en PENTA ligt in Nederland op 40 procent van de deelnemende mkb’ers. Bij één op de
drie Nederlandse Eurostars-bedrijven neemt de werkgelegenheid toe; de gemiddelde groei
bedroeg 14 werknemers over een periode van drie jaar. Rond een derde van de Nederlandse
deelnemers aan de Eurekaprogramma’s kreeg additionele financiering naast de Eureka-subsidie
van twee of meer andere bronnen; dit percentage ligt hoger dan bij buitenlandse deelnemers.
Met name jonge en kleine bedrijven blijken succesvoller in het verkrijgen van additionele
investeringen.

Vervolg

De evaluatie toont aan dat de innovatie-instrumenten bedrijven en kennis- en onderzoeksinstellingen
stimuleren om over de grenzen heen samen te werken. Het Eurostars-programma is laagdrempelig
en minder thematisch van opzet en sluit zo goed aan op de voorkeuren van het innovatieve
mkb. Het JTI ECSEL vormt een belangrijk aandeel in het versterken van de internationale
concurrentiepositie van Nederlandse organisaties en het creëren van pan-Europese innovatie-ecosystemen
op het gebied van Elektronische Componenten en Systemen. Het JTI ECSEL stimuleert
hierbij met name omvangrijke strategische innovatieprojecten binnen de waardeketen.
In aanvulling op JTI ECSEL richten de Eureka Clusters ITEA3 en PENTA zich meer op
kleinere «bottom-up» marktgerichte innovatieprojecten, waarin het mkb ook een grote
rol speelt. Dit is bij JTI ECSEL minder het geval. Ook bilaterale projecten, waaronder
met partijen buiten Europa, en projecten die gebaseerd zijn op nationale prioriteiten
kunnen binnen de Eureka Clusters worden ondersteund in tegenstelling tot JTI ECSEL.

De positieve uitkomsten van de evaluatie geven onderbouwing om de Nederlandse inzet
op deze instrumenten te continueren. De vormgeving van de instrumenten JTI ECSEL en
Eurostars voor periode van het nieuwe Europese kaderprogramma voor onderzoek en innovatie
Horizon Europe (2021–2027) is echter in ontwikkeling. De evaluatieresultaten zullen
worden meegenomen in de Nederlandse inzet bij deze verdere vormgeving. Het kabinet
verwacht eind 2020 meer duidelijkheid te hebben over de definitieve vorm van de instrumenten,
om hierop volgend de definitieve inzet te kunnen bepalen.

Het JTI ECSEL is onderdeel van een herziening van het partnerschappenlandschap die
de Europese Commissie in samenwerking met de EU-lidstaten uitvoert. De Europese Commissie
werkt momenteel aan een opvolger van het JTI ECSEL voor de periode 2021–2027 onder
de werktitel JTI KDT (Key Digital Technologies). Dit najaar wordt een definitief voorstel
verwacht. Met betrekking tot Eurostars en de Eureka Clusters zijn er reeds hervormingen
doorgevoerd. Gedurende het Nederlands Eureka-voorzitterschap (juli 2019–juli 2020)
is gewerkt aan de vormgeving van het Eurostars-3 programma voor de periode 2021–2027.
Belangrijke verbeteringen ten opzichte van Eurostars-2 (2014–2020) zijn een kortere
doorlooptijd voor bedrijven voor de subsidieaanvragen, een betere aansluiting op EU
mkb-programma’s en lagere administratieve lasten. Vanaf 1 juli zal Oostenrijk het
Eureka-voorzitterschap van Nederland overnemen en de gesprekken met de Europese Commissie
voortzetten om Eurostars in partnerschap met de EU te continueren na 2020. Ook zijn
onder het Nederlands Eureka-voorzitterschap de Eureka Clusters hervormd. Met de hervorming
zijn belangrijke verbeteringen doorgevoerd. Zo is het vernieuwde Eureka Clusters-programma
nog steeds gericht op het bevorderen van internationale samenwerking in vertrouwde
innovatie-ecosystemen, terwijl het meer flexibiliteit biedt om ook nieuwe maatschappelijke
en economische uitdagingen te adresseren en goed aan te sluiten bij beschikbare middelen
voor innovatie en industriebeleid van de deelnemende Eureka-landen.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, M.C.G. Keijzer