Brief regering : Handhavingsbesluiten Wet natuurbescherming met betrekking op nationale luchthavens

31 936
Luchtvaartbeleid

Nr. 77
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 april 2020

Conform mijn toezegging in het Algemeen Overleg stikstofproblematiek van 18 december
2019 (Kamerstuk 35 334, nr. 50) informeer ik uw Kamer over de recent door mij genomen handhavingsbesluiten op grond
van de Wet natuurbescherming (Wnb) over de nationale luchthavens. In de tweede helft
van vorig jaar is bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)
een aantal handhavingsverzoeken ingediend. Deze verzoeken richten zich op het ontbreken
van Wnb-vergunningen vanwege de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden als gevolg
van aan deze luchthavens gerelateerde activiteiten. De besluiten stuur ik uw Kamer
bijgaand toe1.

Ik realiseer me dat de afgelopen weken is gebleken dat de luchtvaartsector zeer kwetsbaar
is door de coronacrisis. Dit laat echter onverlet dat ik over de handhavingsverzoeken
dien te besluiten op grond van het geldend recht.

Handhavingsverzoeken

In september 2019 heeft Coöperatie Mobilisation for the Environment (MOB) verzocht
om alle activiteiten die in strijd met een geldige Wnb-vergunning worden uitgevoerd
door Groningen Airport Eelde, Maastricht Aachen Airport, Rotterdam The Hague Airport,
Lelystad Airport en Eindhoven Airport te beëindigen. Van MOB is die maand eenzelfde
verzoek ontvangen over Schiphol Airport. In oktober 2019 heeft Vereniging Omwonenden
Luchthaven Eelde (VOLE) een vergelijkbaar verzoek gedaan over Groningen Airport Eelde.
De beslistermijn voor het nemen van deze besluiten is, gezien de complexe behandeling
van de verzoeken, 1 april 2020.

Eerder, in juli 2019 heeft de Stichting Red de Veluwe een handhavingsverzoek over
Lelystad Airport ingediend. Daarover heb ik op 17 december 2019 een besluit genomen.
Over Schiphol Airport is in november 2019 door Greenpeace Nederland een handhavingsverzoek
ingediend, waarover ik vóór 1 juni 2020 zal besluiten.

Aan de belanghebbende luchthavens en het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
(I&W) zijn ter voorbereiding op de besluiten zienswijzen gevraagd.

Juridisch toetsingskader

Het juridisch toetsingskader voor de beoordeling van de handhavingsverzoeken wordt
bepaald door de Wnb, de Algemene wet bestuursrecht en de jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).

Een luchthaven is een project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
De aan een luchthaven gerelateerde activiteiten kunnen door een toename van stikstofdepositie
significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden hebben.

Vervolgens is nagegaan op welke data de verplichting uit artikel 6, derde lid, van
de Habitatrichtlijn is gaan gelden voor de betrokken Natura 2000-gebieden (Europese
referentiedatum). De Europese referentiedatum is voor Vogelrichtlijngebieden op zijn
vroegst 10 juni 1994 en voor Habitatrichtlijngebieden op zijn vroegst 7 december 2004.

Als op de Europese referentiedatum naar nationaal recht reeds toestemming was verleend
voor het project is sprake van bestaande rechten en geldt een vrijstelling van de
vergunningplicht uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

Daaropvolgend is nagegaan of het project sinds de Europese referentiedatum ongewijzigd
is voortgezet. Daarvan is geen sprake als de toestemming na de Europese referentiedatum
publiekrechtelijk is beperkt. Als dit zo is, dan geldt de bijbehorende lagere depositie
als bestaand recht en als referentiesituatie.

Wanneer de depositie gekoppeld aan de luchthaven binnen het (beperkt) bestaand recht
blijft, is er geen sprake van een overtreding.

Wanneer de depositie gekoppeld aan de luchthaven niet binnen het (beperkt) bestaand
recht blijft, en daarvoor geen Wnb-vergunning, of andere toestemming overeenkomstig
artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn als bedoeld in artikel 9.4, achtste
lid, van de Wnb is verleend, is er in beginsel aanleiding om te handhaven, tenzij
sprake is van een concreet zicht op legalisatie of handhaving onevenredig zou zijn.

Handhavingsbesluiten

Eindhoven Airport

Eindhoven Airport heeft rechten op grond van het aanwijzingsbesluit als luchthaventerrein
van 1987. Na de Europese referentiedatum (10 juni 1994) is het project gewijzigd,
onder meer met het aanwijzingsbesluit uit 2007, voor het laatst met het Luchthavenbesluit
uit 2014. Het aanwijzingsbesluit uit 2007 is het meest beperkende publiekrechtelijke
besluit na de Europese referentiedatum en geeft daarmee de basis voor het bestaande
recht ten aanzien van stikstofdepositie. Het Luchthavenbesluit uit 2014 betreft een
uitbreiding en heeft de voorgenomen ontwikkeling van het commercieel burgerluchtvaartverkeer
mogelijk gemaakt. Eindhoven Airport draagt door de vliegtuigbewegingen bij aan de
stikstofdepositie op overbelaste Natura 2000-gebieden, en is sinds de Europese referentiedatum
niet ongewijzigd voortgezet. Daarmee is een vergunning nodig en zolang deze niet is
aangevraagd, is sprake van overtreding van het verbod van artikel 2.7, tweede lid,
van de Wnb.

Concreet zicht op legalisatie is er niet op dit moment, omdat nog geen vergunningaanvraag
is ingediend. Om te kunnen beoordelen of sprake kan zijn van een gelijkblijvende of
kleinere stikstofdepositie door bijvoorbeeld het gebruik van emissiearmere motoren
dient Eindhoven Airport vóór 1 oktober 2020 een verschilberekening als onderdeel van
een vergunningaanvraag aan te leveren. Daarbij dient de aanvraag ook een beoordeling
van andere effecten dan die van stikstofdepositie te omvatten.

Ik vind het onevenredig om in afwachting daarvan feitelijk te handhaven, omdat Eindhoven
Airport recht kan doen gelden op aanzienlijke bestaande rechten vanaf 2008. Verder
vind ik handhavend optreden onevenredig in verhouding tot het belang van Eindhoven
Airport vanwege de dit gebruiksjaar geldende internationale verplichtingen in de vorm
van slots op grond van de Europese Slotverordening (Verordening (EG) nr. 793/2004).

Ik heb daarom op 2 april 2020 het handhavingsverzoek afgewezen. Zodra op basis van
een door Eindhoven Airport aan te leveren vergunningaanvraag zicht bestaat op legalisatie
van de huidige vliegtuigbewegingen zal ik een nieuwe afweging maken over handhaving
en wordt een nieuw handhavingsbesluit genomen.

Groningen Airport Eelde

De handhavingsverzoeken van zowel MOB als VOLE zijn op 2 april 2020 afgewezen, omdat
Groningen Airport Eelde over een onherroepelijke Wnb-vergunning beschikt van de provincies
Groningen en Drenthe (2 december 2009) beschikt. Vóór 2010 viel de vergunningverlening
voor deze luchthaven niet onder de bevoegdheid van LNV, maar onder die van beide provincies.
De vergunning omvat zowel de op dat moment bestaande vliegtuigbewegingen als de extra
vliegtuigbewegingen als gevolg van de baanverlenging. De beslissing die is bijgevoegd
is naar zowel MOB als VOLE gestuurd.

Lelystad Airport

Over het ontbreken van een Wnb-vergunning voor Lelystad Airport zijn vorig jaar twee
handhavingsverzoeken bij LNV ingediend.

Het eerste verzoek van Stichting Red de Veluwe heeft betrekking op de uitbreiding
van Lelystad Airport. Het betreft zowel wijzigingen van het grondgebonden gebruik
als de toekomstige uitbreiding van het aantal vliegtuigbewegingen met groot luchtverkeer
tot maximaal 45.000. In het handhavingsbesluit van 17 december 2019 is het verzoek
om onmiddellijke handhaving voor grondgebonden activiteiten afgewezen, omdat deze
inmiddels zijn gerealiseerd. Het verzoek om preventieve handhaving is afgewezen, omdat
de luchthaven nog niet is opengesteld voor groot luchtverkeer en er geen acute dreiging
van overtreding van de verbodsbepaling van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is.
Voor de stikstofdepositie die zal ontstaan na openstelling voor groot luchtverkeer
dient Lelystad Airport een vergunning aan te vragen.

Het handhavingsverzoek van MOB heeft betrekking op de huidige kleine luchtvaart op
Lelystad Airport.

Lelystad Airport heeft bestaande rechten op grond van het aanwijzingsbesluit uit 1991.
Na de Europese referentiedatum (10 juni 1994) is het project publiekrechtelijk beperkt
met een wijziging van het aanwijzingsbesluit in 1999, waarin de grenswaarde van de
geluidszone van 50 naar 47 bkl werd verlaagd. Daarmee is geen sprake van een ongewijzigde
voortzetting van het project sinds 10 juni 1994. Het gewijzigd aanwijzingsbesluit
van 2001 betreft een uitbreiding: de luchthaven werd opengesteld voor openbare burgerluchtvaart
en er werd een nieuwe geluidszone met een grenswaarde van 35 Ke vastgesteld. De huidige
vliegtuigbewegingen door de kleine luchtvaart op Lelystad Airport dragen bij aan de
stikstofdepositie op overbelaste Natura 2000-gebieden. Het project is sinds de Europese
referentiedatum niet ongewijzigd voortgezet. Daarmee is een vergunning nodig en zolang
deze niet is aangevraagd, is sprake van overtreding van het verbod van artikel 2.7,
tweede lid, van de Wnb.

Lelystad Airport dient vóór 1 oktober 2020 een verschilberekening aan te leveren over
de depositie van het maximale aantal vliegtuigbewegingen door de kleine luchtvaart
dat mogelijk was op grond van het aanwijzingsbesluit van 1999, en de depositie van
de huidige feitelijke situatie, met de emissiecijfers van nu. Deze verschilberekening
zal ook worden betrokken bij de vergunning die op grond van de Wnb nodig is voor de
openstelling van de luchthaven voor groot handelsverkeer.

In afwachting daarvan vind ik het onredelijk om feitelijk te handhaven, omdat Lelystad
Airport aanzienlijke bestaande rechten heeft. Ik heb daarom op 2 april 2020 het handhavingsverzoek
afgewezen. Zodra op basis van de door Lelystad Airport aan te leveren verschilberekening
en vergunningaanvraag zicht bestaat op legalisatie van de huidige vliegtuigbewegingen,
zal ik een nieuwe afweging maken over handhaving en wordt een nieuw handhavingsbesluit
genomen.

Maastricht Aachen Airport

Maastricht Aachen Airport heeft bestaande rechten op grond van het aanwijzingsbesluit
uit 1994. Deze toestemming is in 2004 vervangen door een gewijzigd aanwijzingsbesluit,
dat direct is getoetst aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Omdat dit
besluit na de Europese referentiedatum, maar vóór 1 februari 2009 is genomen, is de
overgangsrechtelijke bepaling van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb van toepassing.
Het huidig gebruik past daarbinnen. Er is daarom geen sprake van een overtreding van
het verbod van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Op die grond is het verzoek bij
besluit van 2 april 2020 afgewezen.

Rotterdam The Hague Airport

Rotterdam The Hague Airport heeft bestaande rechten op grond van het aanwijzingsbesluit
uit 1964. Na de Europese referentiedatum (10 juni 1994) is het project gewijzigd met
onder meer uitbreidingen in 2001, 2004 en 2010. In 2010 is het aanwijzingsbesluit
opnieuw gewijzigd door een verruiming van de 35 Ke-zone voor de afwikkeling van extra
overheidsvluchten als gevolg van de sluiting van Marinevliegkamp Valkenburg.

Rotterdam The Hague Airport draagt door de vliegtuigbewegingen bij aan stikstofdepositie
op overbelaste Natura 2000-gebieden, en is sinds de Europese referentiedatum niet
ongewijzigd voortgezet. Daarmee is een Wnb-vergunning nodig en zolang deze niet is
aangevraagd, is sprake van overtreding van het verbod van artikel 2.7, tweede lid,
van de Wnb.

Concreet zicht op legalisatie is er niet op dit moment, omdat nog geen aanvraag is
ingediend. Om te kunnen beoordelen of met het huidig aantal vliegtuigbewegingen er
ook na de wijzigingen sprake kan zijn van een gelijkblijvende of kleinere stikstofdepositie
door bijvoorbeeld emissiearmere motoren, dient Rotterdam The Hague Airport vóór 1 oktober
2020 een verschilberekening aan te leveren als onderdeel van een vergunningaanvraag.
Andere effecten dan die van stikstofdepositie dienen ook in de aanvraag te worden
betrokken.

Ik vind het onevenredig om in afwachting daarvan feitelijk handhavend op te treden,
omdat Rotterdam The Hague Airport recht kan doen gelden op aanzienlijke bestaande
rechten van vóór de Europese referentiedatum. Ook voor Rotterdam The Hague Airport
gelden internationale verplichtingen in de vorm van slots. Deze omstandigheid maakt
feitelijke handhaving op dit moment ook onevenredig.

Ik heb daarom op 2 april 2020 het handhavingsverzoek afgewezen. Zodra op basis van
de door Rotterdam The Hague Airport aan te leveren verschilberekening en vergunningaanvraag
zicht bestaat op legalisering van de huidige vliegbewegingen, zal ik een nieuwe afweging
maken over handhaving en wordt een nieuw handhavingsbesluit genomen.

Schiphol Airport

Schiphol Airport heeft onbeperkte bestaande rechten op grond van de aanwijzingsbesluiten
van 1962 respectievelijk 1965. Aan deze toestemmingen waren op de Europese referentiedatum
(10 juni 1994) geen beperkingen verbonden.

Bestaande rechten op de Europese referentiedatum mogen daarna in beginsel zonder vergunning
worden uitgevoerd zolang er sprake is van ongewijzigde voortzetting. Dat is bij Schiphol
Airport niet het geval. Schiphol Airport heeft in de loop van de tijd een aantal keren
het gebruik gewijzigd door bijvoorbeeld de aanleg van een vijfde start- en landingsbaan
en een ander gebruik van de start- en landingsbanen. Ook in wet- en regelgeving zijn
er voorwaarden en beperkingen gesteld aan de manier waarop Schiphol Airport kon en
mocht fungeren. Met de inwerkingtreding van de PKB Schiphol en Omgeving ontstond een
eerste publiekrechtelijke beperking (februari 1995). In het daaropvolgende aanwijzingsbesluit
werd voor het eerst een geluidszone van 35 Ke opgenomen, waarbinnen het vliegverkeer
moest worden afgewikkeld, de milieugebruiksruimte. Met de inwerkingtreding van Luchthavenverkeersbesluiten
(LVB) in 2003 en 2004 ontstonden geen wijzigingen of beperkingen.

Op 8 oktober 2008 is het LVB 2008 in werking getreden. Met de inwerkingtreding van
dit LVB 2008 werd een aantal wijzigingen beoogd, namelijk een betere benutting van
de milieuruimte en wijziging van de uitvliegroutes in oostelijke richting vanaf de
Zwanenburgbaan. Het systeem van het beschikbaar stellen van milieugebruiksruimte in
de vorm van handhavingspunten met grenswaarden bleef ongewijzigd. Door de keuze van
de handhavingspunten in het LVB 2008 werd het aantal vliegtuigbewegingen wel feitelijk
beperkt. Niet geheel duidelijk is hoeveel vliegtuigbewegingen binnen die beperkingen
feitelijk mogelijk waren, maar uit de toelichting op LBV 2008 blijkt dat de handhavingspunten
zijn gebaseerd op 480.000 vliegtuigbewegingen per jaar.

Schiphol Airport kan geen beroep doen op bestaande rechten zoals die golden op de
Europese referentiedatum. Wel is er een bestaand recht gebaseerd op 480.000 vliegtuigbewegingen
vanaf de inwerkingtreding van het LVB uit 2008. Concreet betekent dit dat het bestaand
recht in elk geval de depositie omvat van de door het LVB uit 2008 mogelijk gemaakte
480.000 vliegtuigbewegingen. Vanaf 2017 zijn er meer dan 480.000 vliegtuigbewegingen
uitgevoerd en is daardoor mogelijk meer stikstofdepositie veroorzaakt. Daarvoor moet
Schiphol Airport beschikken over een Wnb-vergunning en zolang deze niet is verleend,
is sprake van overtreding van het verbod van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.

Concreet zicht op legalisatie is er niet op dit moment, omdat nog geen aanvraag is
ingediend. Om te kunnen beoordelen of met het huidig aantal vliegtuigbewegingen er
ook na de wijzigingen sprake kan zijn van een gelijkblijvende of kleinere stikstofdepositie
door bijvoorbeeld emissiearmere motoren, dient Schiphol Airport vóór 1 oktober 2020
een verschilberekening aan te leveren als onderdeel van een vergunningaanvraag. Uit
de verschilberekening moet onder meer blijken of de stikstofdepositie voortvloeiend
uit het aantal aan te vragen vliegtuigbewegingen kleiner of gelijk is dan is toegestaan
met het LVB in 2008. Los van de verschilberekening voor stikstofdepositie dienen ook
mogelijke andere effecten te worden beoordeeld.

Ik vind het onevenredig om in afwachting daarvan nu feitelijk handhavend op te treden,
omdat Schiphol Airport aanzienlijke bestaande rechten heeft. Ook voor Schiphol Airport
gelden internationale verplichtingen in de vorm van slots. Deze omstandigheid maakt
feitelijke handhaving op dit moment ook onevenredig.

Ik heb daarom het handhavingsverzoek bij besluit van 2 april 2020 afgewezen. Zodra
op basis van de Schiphol Airport aan te leveren verschilberekening en vergunningaanvraag
zicht bestaat op legalisatie van de huidige vliegtuigbewegingen, zal ik een nieuwe
afweging maken over handhaving en wordt een nieuw handhavingsbesluit genomen.

Tot slot

Door het grotendeels stilvallen van het vliegverkeer als gevolg van de coronacrisis
zal het feitelijk aantal vliegtuigbewegingen in 2020 hoogstwaarschijnlijk niet boven
de bestaande rechten uitkomen.

Het kabinet werkt aan een maatregelenpakket om de stikstofproblematiek op te lossen.
Ook de luchthavens kunnen bij de aanvraag van een natuurvergunning gebruik maken van
dit maatregelenpakket. Om tijdig tot een aanvraag te kunnen komen is het van belang
dat deze maatregelen ook in de praktijk voldoende toepasbaar zijn vanwege het gebiedsoverstijgende
karakter van de met deze activiteit verbonden depositie.

Ik ga er vanuit dat de luchthavens die het betreft tot goed onderbouwde vergunningaanvragen
zullen komen.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten