VERSLAG VAN EEN HOORZITTING
Vastgesteld 14 januari 2009

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap<1> heeft op vrijdag 20 november 2009 gesprekken gevoerd over:
- de brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap d.d. 2 november 2009 over de heroverweging passend onderwijs (31497, nr. 17).

Van deze gesprekken brengt de commissie bijgaand stenografisch verslag uit.

Aanvang 10.00 uur

Voorzitter: Ferrier
Griffier: De Kler

Aanwezige leden: Bosma, Dezentjé Hamming-Bluemink, Dibi, Kraneveldt-van der Veen en Smits

Delegatie ECPO
Gesprek met mevrouw Lambrechts, mevrouw Gonggrijp en de heer Peschar

De voorzitter: Welkom op de eerste dag van de hoorzittingen over de invoering van passend onderwijs. De staatssecretaris werkt aan een heroverweging aangaande de invoering van passend onderwijs. Er is een beleidsbrief naar de Kamer gestuurd en begin volgend jaar wisselen wij hierover van gedachten met de regering. Wij hechten eraan een groot aantal deskundigen te raadplegen. Ik heet de vertegenwoordigers van de Evaluatie- en adviescommissie passend onderwijs (ECPO) van harte welkom. Voor de vraagstelling geef ik allereerst het woord aan de heer Bosma.

De heer Bosma (PVV): In zekere zin hebben wij het aan het heldere rapport van ECPO te danken dat wij hier zitten. Hiervoor hartelijk dank namens de hele commissie. Het rapport heeft geleid tot een paradigmaverschuiving bij de staatssecretaris.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Mevrouw Lambrechts, wij kennen u goed. U hebt van 1994 tot 2006 voor D66 in de Tweede kamer gezeten met onder meer onderwijs in uw portefeuille. Sinds augustus 2008 bent u voorzitter van de ECPO. Mijnheer Peschar, u bent onderzoeksmethodoloog en hoogleraar sociologie. U was onder meer voorzitter van de Stuurgroep Evaluatie "Weer Samen naar School" (WSNS) en hebt gewerkt aan indicatoren voor internationaal vergelijkende studies van basale onderwijsvaardigheden. Mevrouw Gonggrijp, u bent secretaris van de ECPO en directeur van het ondersteunende bureau van de commissie. U bent te kenmerken als de spin in het web van de commissie. Wij zullen u een aantal vragen voorleggen en ik hoop dat mevrouw Lambrechts zal bezien wie deze het best kan beantwoorden.

De heer Bosma (PVV): Ik begin met een aantal basiszaken, om ook voor de mensen buiten dit gebouw die dit volgen duidelijk te maken waarover wij spreken. Kunt u een schets geven van het betreffende veld en de betreffende kinderen? Wat zijn bijvoorbeeld zorgleerlingen?

Mevrouw Lambrechts: Dat zijn geen simpele vragen. Het is niet helder of dit specifiek gaat over leerlingen die extra zorg en aandacht nodig hebben en waarop al een stempel rust, of over alle leerlingen. Er is een groep die stelt dat dit over alle leerlingen gaat, vooral vanuit de gedachte dat snel zichtbaar wordt waar preventief ingrijpen nodig is, als alle leerlingen in beeld zijn. Een andere groep stelt dat het beleid zich alleen richt op kinderen die al een etiket hebben, zoals sbo'ers en zmok'ers. In wezen gaat het erom het onderwijs zo in te richten dat men kinderen met een extra zorg- en onderwijsbehoefte snel de hulp kan bieden die zij nodig hebben. De kernvraag is hoe dit moet.

De heer Bosma (PVV): Wat zijn de uitgangspunten daarbinnen?

Mevrouw Lambrechts: De uitgangspunten van de speciale leerlingenzorg of van het hele traject dat is ingezet?

De heer Bosma (PVV): Ik bedoel de uitgangspunten van het beleid met betrekking tot zorgleerlingen.

Mevrouw Lambrechts: Dat is geen vraag voor ons. Wij zijn uitgegaan van het neergelegde beleid, uitgaande van de bouw van regionale netwerken en de positie van alle onderwijspartners daarin. Wij hebben bezien hoe zij uitvoering geven aan de afspraak te komen tot één loket, hoe zij de ouders erbij betrekken, hoe de leerkracht in positie wordt gebracht en of leerlingen inderdaad sneller de zorg en hulp krijgen die zij nodig hebben. Het gaat om het creëren van een eenvoudige, toegankelijke structuur, waarin kinderen en leerkrachten snel de nodige hulp krijgen en ouders weten waar zij terecht kunnen.

De heer Bosma (PVV): "Passend onderwijs" is een term die al langer bestaat. Wat is uw definitie van passend onderwijs?

Mevrouw Lambrechts: Een van onze adviezen was te komen tot een concrete invulling van de term "passend onderwijs" en de aanspraken die daaruit voortvloeien, met name voor ouders. De algemene notie die eraan ten grondslag ligt is dat kinderen snel en adequaat de nodige hulp krijgen. Hieruit blijkt echter niet duidelijk welke concrete aanspraken daaruit voortvloeien. Welke hulp krijgen kinderen straks? Wie beoordeelt of een aanbod passend is? Welke keuzes zijn er nog voor ouders? Dit alles is nog steeds niet helder en moet alsnog worden uitgewerkt.

De heer Bosma (PVV): Kunt u vertellen hoe de commissie van start is gegaan en hoe het contact met de staatssecretaris is verlopen? Hebt u onafhankelijk kunnen werken? Bent u geholpen?

Mevrouw Lambrechts: Onze opdracht is om in de eerste plaats te kijken naar de veldinitiatieven en experimenten, hoe de ontwikkelingen daar zijn, in welke staat zij zijn en hoe er wordt samengewerkt aan het ene loket, en vervolgens de staatssecretaris hierover te rapporteren en te adviseren over de verdere voortgang. Daarnaast bezien wij of zaken al klaar zijn om te worden omgezet in wetgeving. Wij hebben daarop een werkplan met vijf poten afgestemd. Eén poot is het bezien wat er in fysieke zin gebeurt bij de regionale netwerken wat de samenwerking aan één loket betreft. De tweede poot, voor ons de belangrijkste en de lastigste, is bezien wat de effecten voor leerlingen zijn. De derde poot betrof praktijkvoorbeelden, good practices, mogelijk ook bad practices, want daarvan kun je ook leren. De vierde poot betrof de financiën, het gebrek aan transparantie, de mate van effectiviteit van de budgetfinanciering. Het is nog te vroeg om dit laatste te beoordelen, maar een aantal zaken kan al worden vastgesteld. De laatste poot waren de losse adviezen die wij reeds meekregen van de staatssecretaris en soms ook vanuit de Kamer. Een aantal van deze onderzoeken is afgerond en heeft geleid tot een advies aan de staatssecretaris, een deel zit nog in het programma. De secretaris van de commissie zal hierop ingaan. Wij hebben een grote mate van vrijheid. Het werkplan is goedgekeurd en daarbinnen doen wij ons best om vast te stellen hoe dit uitwerkt. Wij vinden het wel een gemis dat er zo weinig concrete doelstellingen zijn die focus kunnen geven voor het veld, maar ook richtinggevend zouden kunnen zijn bij de evaluatie.

Mevrouw Gonggrijp: De commissie heeft haar instellingsbeschikking gekregen in augustus 2008. In oktober 2008 is het eerste rapport met het eerste advies uitgebracht over preventieve ambulante begeleiding. De vraag was of er geld uit de Rugzakjes moet worden overgeheveld naar de middelen voor preventieve ambulante begeleiding, met de bedoeling om met de preventie te zorgen dat er minder indicaties zouden komen. Wij hebben niet kunnen vaststellen dat preventieve ambulante begeleiding tot minder indicaties leidt en hebben geadviseerd dit aan te tonen alvorens een dergelijke stap te zetten. In november hebben wij de staatssecretaris het werkplan van de ECPO aangeboden, begeleid door een brief met een aantal eerste aanbevelingen. Wij hebben aandacht gevraagd voor de effecten van passend onderwijs. In juni 2009 verscheen het eerste rapport over de koplopers en vlak daarna, ook na de brief van de staatssecretaris, het advies dat u uitgebreid hebt besproken. Inmiddels hebben wij de staatssecretaris nog drie rapporten toegestuurd, alle drie vergezeld door een brief waarin stond dat de ECPO later in een advies op de rapporten zou terugkomen. De rapporten betreffen percepties van verandering van de bekostiging van zorg voor kinderen met specifieke onderwijsbehoeften. Hoe zien partijen in het veld de budgetfinanciering? Wat zijn de verwachtingen? Voorts een rapport over keuzevrijheid in ambulante begeleiding, over de vraag: "Gedwongen winkelnering of niet?" en hoe mensen in het veld dit zien. Recent hebben wij een rapport gestuurd over de mate waarin allochtone leerlingen gebruikmaken van speciale onderwijsvoorzieningen. De commissie adviseert op basis van onderzoek, maar ook op basis van gesprekken met het veld en deskundigen.
Toen de commissie van start ging is de afspraak gemaakt dat een deel van het programma Beleidsgericht onderzoek primair onderwijs (BOPO) -- een pot geld die bij NWO is gestald voor het maken van een evaluatieprogramma voor beleid op het gebied van primair onderwijs -- zo kan worden ingezet dat het kan dienen als onderzoek waarover deze commissie kan adviseren. Het onderzoek naar de effecten van passend onderwijs op stelsel-, school- en leerkrachtniveau is ondergebracht in BOPO en onlangs goedgekeurd. Aan de eerste rapporten zal nog een heel traject voorafgaan. Ook heeft de commissie steeds onderzoek aanbevolen naar de effecten van passend onderwijs op leerlingen. Daarover hebben wij ook gesprekken gevoerd, want het meest geschikte onderzoek, dat al loopt en dat daar misschien zicht op kan geven, blijkt het Cohortonderzoek onderwijsloopbanen (COOL) te zijn, waarbij eens per drie jaar leerlingen van een steekproef van de scholen worden getoetst en hun context en onderwijsprestaties worden bekeken. In dit onderzoek werden de zorgleerlingen niet meegenomen. Wij hebben aanbevolen dat wel te doen. Inmiddels wordt een eerste verkenning gedaan en wij hopen dat dit binnenkort van start kan gaan.

De voorzitter: Wij moeten doorgaan. Ik geef mevrouw Kraneveldt het woord.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Voorzitter. De politiek heeft de afgelopen jaren gekozen voor een lerende aanpak, waarbij niet meteen een blauwdruk voor het veld is neergelegd, maar is bezien of allerlei initiatieven van onderop kunnen worden ondersteund om met een aantal randvoorwaarden te komen tot een eigen invulling van passend onderwijs. Dit heeft veel bestuurlijke drukte opgeleverd, maar te weinig concrete handvatten voor scholen, leraren en ouders om mee aan te slag te gaan. Nu komt er een landelijk referentiekader. Hierover denkt het veld nu na, opdat niet alle scholen zelf het wiel opnieuw hoeven uit te vinden, maar een kader hebben waarbinnen zij besluiten kunnen nemen die belangrijk zijn voor de invulling van passend onderwijs. Wat is uw mening over dit landelijke referentiekader? Is het een zinvol, goed gekozen instrument? Wat verwacht u ervan? Zou dit kader een vorm kunnen zijn van zelfregulering, die steeds aan verandering onderhevig kan zijn, of zou een referentiekader uiteindelijk als basis moeten dienen en in wetgeving worden verankerd?

De voorzitter: Ik heb de aanvullende vraag wat in dit referentiekader minimaal en maximaal geregeld zou moeten zijn.

Mevrouw Lambrechts: Er wordt te snel gedacht dat wij hebben geconcludeerd dat het niet goed ging in het veld. Wij hebben de vinger wel op een aantal zere plekken gelegd, maar wij vinden het te vroeg om te zeggen of het al dan niet goed gaat. Iedereen zat nog in de planfase, de stap naar de praktijk moest nog worden gemaakt en dat was ook verklaarbaar. In het advies staat niet dat het niet goed ging, maar dat er nog weinig over te zeggen was of het succesvol zou kunnen zijn voor de gestelde doelen.
Het landelijk referentiekader bevat veel zaken waarvan wij eerder gezegd hebben dat er helderheid over moet komen, zoals de handelingsgerichte diagnostiek, de positie van ouders en hun aanspraken op het aanbod, de bandbreedte van de zorg op school en de leerkracht. Ik mis echter de positie van de overheid. Ik zou graag helder hebben wat de rol van de overheid in het referentiekader is. Wat wil de overheid voor alle kinderen gewaarborgd hebben? Hoe bewaakt ze dat? Het gaat er niet om, alles maximaal in de wet te zetten, maar om een kader te geven. Daarmee is meteen gedefinieerd welke ruimte het veld heeft om dit zelf in te vullen. Dit volgt de lijnen van het Dijsselbloem-rapport, namelijk dat helder moet worden aangegeven wat men voor elk kind gewaarborgd wil hebben. Overigens staat ook in de brief van de staatssecretaris dat er een wet op de zorgplicht komt, maar er ligt nu nog geen proeve van een concept. Deze wet zou helderheid kunnen geven, maar vooralsnog is dat niet het geval. In de volgtijdelijkheid der dingen ligt er nu een enorme opdracht bij het veld, dat ook vrij snel een antwoord zou moeten geven. Gelet op de tijd en het gebrek aan helderheid over het kader kan men zich afvragen of het veld aan deze opdracht kan voldoen. Je kunt je afvragen of veel van de onderliggende zaken niet in een apart traject moeten worden ondergebracht, zoals de medezeggenschap en de positie van ouders en leerkrachten en de handelingsgerichte diagnostiek. Dat allemaal in één kader onderbrengen is complex.
Het is niet aan ons om de vraag te beantwoorden wat er geregeld moet worden in het referentiekader. De kernvraag is wat de overheid gewaarborgd wil zien voor elk kind. Gelet op het huidige beleid is dat in ieder geval een plek op school voor kinderen die in staat zijn om naar school te gaan. Wij hebben ook een aantal suggesties gedaan in ons eerdere advies. Wellicht kan COOL bijvoorbeeld een antwoord geven op de vraag of er straks minder kinderen als functioneel analfabeet van school komen en of er minder instroom in de Wajong zal zijn. Ook moet zichtbaar worden of de periode tussen het moment van aanmelding voor hulp en het moment waarop deze hulp wordt verleend korter wordt. Dat zou een teken zijn van minder bureaucratie en sneller inspelen op behoeften. Dit kader zou zulke waarborgen moeten bieden, vanuit de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de overheid voor aanbod, kwaliteit, bekostiging en toezicht.

De heer Bosma (PVV): In uw rapport staat dat de zorgplicht onvoldoende is gedefinieerd. Wat zou "zorgplicht" moeten betekenen?

Mevrouw Lambrechts: In het voorjaar bleek uit de gesprekken die wij voerden dat dit begrip een moreel appel is geworden. Iedereen vindt het belangrijk en kan zich er iets bij voorstellen, maar een moreel appel is iets anders dan een zorgplicht waarin verantwoordelijkheden goed zijn vastgelegd, zodat helder is waartoe dit het schoolbestuur verplicht en welke aanspraken leerlingen en ouders op de zorgplicht kunnen maken. Wij zijn van mening dat het dit laatste zou moeten zijn. Het moreel appel blijft van belang, maar biedt onvoldoende garanties dat er aanspraak op kan worden gemaakt en dat het daadwerkelijk kan functioneren.

De heer Bosma (PVV): De staatssecretaris noemt in haar brief een niet-vrijblijvende regionale samenwerking tussen scholen en besturen. Kunt u daarmee wel uit de voeten?

Mevrouw Lambrechts: Zeker, er moet worden samengewerkt. Een belangrijke vraag is waar de prikkels tot samenwerking moeten worden neergelegd. Bij een niet-vrijblijvende samenwerking moet er het gevoel zijn dat het een verplichte samenwerking is.

De heer Bosma (PVV): Horen daar ook sancties bij?

Mevrouw Lambrechts: Ja, daar horen rechten, plichten en sancties bij.

De heer Bosma (PVV): Wat moet er dan gebeuren als niet aan de zorgplicht wordt voldaan?

Mevrouw Lambrechts: Dat moet u niet aan ons vragen, want wij bezien dit evaluerend, maar helderheid daarin is belangrijk. Over de vraag wat men met een evaluatie wel en niet kan doen geef ik graag het woord aan de heer Peschar.

De heer Peschar: Ik zou graag het antwoord geven, maar er zijn enkele voorbehouden. De commissie ontwerpt het beleid niet, maar kijkt ernaar met de handen op de rug. Wij stropen niet de mouwen op. Het belangrijkste probleem is steeds het criterium. Wanneer moet je besluiten of het beleid met alles eromheen -- de regelingen, de financiering, de organisatie - is geslaagd? Waar kijk je dan naar en in welke context? Over welke groep leerlingen en over welke scholen gaat het? Dat is in het traject tot nu toe op de achtergrond geraakt. Het begrip "passend onderwijs" is aantrekkelijk, maar heeft juist daarom de valkuil in zich dat men vergeet precies te omschrijven voor welke leerlingen het is bedoeld. Een commissie als de onze wil zo weinig mogelijk met meningen komen die niet onderbouwd zijn. Er moet onderzoek onder liggen en een redenering, voordat wij zeggen dat het voldoende is, dat dit de gewenste richting is. Dat maakt het vooral op dit terrein lastig. Niemand denkt dat er geen goede bedoelingen zijn en dat het niet de goede kant op zou gaan, maar de vraag is waarop je dit moet baseren. Is er een empirische indicatie? Kan die worden uitgelegd en kan erover worden gediscussieerd of de indicatie klopt?
Er is gevraagd wat deze heroverweging betekent voor de manier waarop de ECPO hiernaar kijkt. De experimenten en de veldinitiatieven zijn in principe afgelast. Men voelt in het veld wel degelijk de behoefte ermee door te gaan. Men wil weten waar men aan begonnen is en of dat er toe doet. Tegelijkertijd is daarmee de basis voor een wat hardere evaluatie minder sterk geworden, want dit is niet het enig mogelijke criterium. Wat mogelijk is, is de ontwikkelingen in het veld de komende jaren goed bij te houden. Naast de meer globale monitor van Actis Advies kan men meer in detail kijken naar de interessante hoeken van het veld, waar zaken worden toegevoegd en interessante experimenten plaatsvinden. Daarmee zouden wij verder kunnen en is de lerende aanpak voor een deel geherintroduceerd. Zoals de secretaris zei, is het COOL-zorgcohort buitengewoon belangrijk, want daarmee is een deel van het onderwijs buiten zicht gebleven. Wij hebben altijd een optimistisch beeld van het Nederlandse onderwijs gehad, doordat wij een groot deel van onze zorgleerlingen en het speciaal onderwijs buiten de cijfers hielden. Naarmate daarmee wordt geschoven kan het beeld ook gunstiger of minder gunstig worden gemaakt. Voor de evaluatie van iedere mogelijke vorm van passend onderwijs, hoe dit ook is ingericht, is het een noodzakelijke voorwaarde om dat goed op de rails te hebben.
Bij WSNS mochten er geen experimenten zijn. Het moest zich in de praktijk voltrekken om te bezien of je met gezond verstand, wetenschappelijke theorieën en experts kunt bedenken waarom iets zou moeten werken of absoluut niet zou kunnen werken. Wij hebben toen vrij grondig geprobeerd om door analytische evaluaties -- in feite gezondverstandredeneringen, onderbouwd met ervaringen en theorie -- uit te leggen waarom iets wel of niet werkt. Een van de principes was bijvoorbeeld: op het moment dat iemand het geld al heeft, zal er weinig stimulans zijn om nog samen te werken. Het is een algemeen principe, dat men ook toegepaste sociale psychologie kan noemen, maar door van zulke principes uit te gaan kun je een stelsel wel beïnvloeden. Dit leidt tot de constatering dat iemand die het geld niet heeft, moet samenwerken. Dit leidt weer tot een bepaalde vorm van strategisch gedrag, maar niet ieder strategisch gedrag is slecht. Veel beleid is gericht op het aansturen van het juiste strategische gedrag door op de juiste plek geld te leggen, een beloning of een sanctie, waardoor het onderwijs zo wordt ingericht en docenten en schooldirecties zich zo gedragen als bedoeld is.

De heer Bosma (PVV): Kunt u terugkomen op het bijna magische begrip "zorgplicht" en de rol die dit speelt en zou moeten spelen in het beleid?

De heer Peschar: Op het moment dat de zorgplicht wordt gedefinieerd kan een evaluatiecommissie kijken hoe daarmee wordt omgegaan. Onze belangrijkste zorg is dat dit begrip zodanig moet worden omschreven dat kan worden vastgesteld of het werkt zoals bedoeld. De vraag wat er precies bij hoort kan ik niet in een achternamiddag beantwoorden. Als u zegt dat dit een belangrijk punt is, dat meteen moet worden ingevoerd en waar regels voor moeten komen, maar als u ook van mening bent dat enige tijd moet worden besteed aan het nadenken wat hier allemaal in moet, haal dan enige mensen bij elkaar die er verstand van hebben en een idee kunnen geven hoe dit moet worden ingericht. Dat zou het etiket "analytische evaluatie" verdienen. In Nederland hebben wij daarmee weinig ervaring, dus wij zouden kijken of er in het buitenland soortgelijke situaties zijn, die zelf niet kunnen worden gekopieerd, maar de onderliggende mechanismen wel. Wij weten nog niet wat wij daarvan kunnen leren. Voor Nederland is dit een experiment, dat wij niet onvoorbereid in zouden willen gaan. Wij willen graag nagaan wat wij ervan weten, wat de bedoelde, maar vooral ook de herkenbare onbedoelde effecten zijn.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Wij willen zowel in het reguliere onderwijs als in het speciale onderwijs de kwaliteit van de zorg voor en het onderwijs aan de kinderen over wie wij vandaag spreken verbeteren. Wij proeven in de reacties die wij van beide kanten krijgen soms echter een grote afstand tussen deze beide werelden en soms ook wat weerstand, maar zij moeten natuurlijk goed gaan samenwerken en goed op elkaar aansluiten. Welke consequenties zou de beleidswijziging die de staatssecretaris heeft aangekondigd hebben voor het speciaal onderwijs? Kan het van de wijziging profiteren? Wordt het erdoor bedreigd, zoals wij ook wel horen? Hoe ziet u de kansen voor de samenwerking tussen de beide werelden?

Mevrouw Lambrechts: Ik wil eerst het beeld rechtzetten dat er op dit moment niets gebeurt met het speciaal onderwijs. Er wordt hard aan de kwaliteit gewerkt. Naar mijn mening zijn er al effecten van de Kwaliteitsagenda te zien, hoewel dit nog niet onderzocht is. Er wordt gewerkt aan de wet over de kwaliteitaspecten van het speciaal onderwijs, het introduceren van kerndoelen, doorstroomprofielen en diplomering. Ik kan niet inschatten welke gevolgen de beleidswijziging zal hebben, maar wel kijken wat er gebeurt. Een deel van de expertise in wording bij de expertisecentra, waarbij soms weliswaar vraagtekens worden gezet, wordt daar weggehaald en overgeheveld naar de samenwerkingsverbanden of de scholen. Expertise berust in mensen, dus als de mensen beschikbaar en toegankelijk blijven voor het onderwijs, wordt daarmee een doel gediend. Wij weten dat niet zeker en zullen moeten zien wat er gebeurt. Er zijn in theorie een paar mogelijkheden: ofwel alle ambulante begeleiders verdwijnen uit het onderwijs, ofwel zij worden op andere plekken heel goed en directer ingezet voor het onderwijsproces, ofwel zij worden gewone leerkrachten. Dit kan als voordeel hebben dat er meer handen in de klas komen of een betere toerusting van het proces. Wij kunnen dat niet voorspellen. Ik hoor zorgen uit het speciaal onderwijs, maar merk ook dat zij nu samen met het regulier primair onderwijs het rondje langs de scholen maken. Dit wijst erop dat men zelf goede mogelijkheden ziet om hierin samen te werken. Het vergt een goede samenwerking, omdat er nu iets wordt weggehaald bij de ene vorm van onderwijs en toegevoegd bij de andere, terwijl wel goed moet worden samengewerkt vanwege de kwaliteitswet en de diplomering, die op gewone scholen zou moeten gebeuren.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Binnen het speciaal onderwijs bestaat zorg dat het de bedoeling zou zijn dat deze vorm van onderwijs moet verdwijnen en alles regulier moet worden. Begrijpt u deze zorg?

Mevrouw Lambrechts: Ik lees niet in de brief dat het speciaal onderwijs moet verdwijnen, maar als je de lijnen doortrekt wordt het voorstelbaar dat het speciaal onderwijs en de expertisecentra weer gewoon so-scholen worden en de expertise op een andere plek terechtkomt. Het is overigens wel belangrijk dat deze expertise dan ook daadwerkelijk op een andere plek terechtkomt en toegankelijk is.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): De samenwerking tussen speciaal en regulier onderwijs moet goed afgestemd zijn, zodat leerlingen op de juiste plek terechtkomen. Ziet u met deze beleidswijziging van de staatssecretaris echt kansen voor een goede samenwerking in de toekomst?

Mevrouw Lambrechts: In het geheel of alleen op dit punt?

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): In het geheel. Ziet u beide onderwijssoorten binnen een paar jaar naar elkaar toe groeien?

Mevrouw Lambrechts: Het zou goed zijn als wij in beeld brachten welke bewegingen er op dat punt zijn. Ik vat enkele punten op als positief, waaronder de expliciete keuze voor het primaire proces. Daarmee is het nog niet geregeld, maar is wel de focus verlegd van een sterke gerichtheid op de bestuurlijke inrichting naar meer gerichtheid op de school, de leerkrachten en leerlingen, dus op de inhoud. Dat is een pluspunt uit de brieven over de heroverweging. Een ander pluspunt, waarvan ons eigen onderzoek heeft aangetoond dat er grote behoefte aan is, is meer flexibiliteit in de inzet van middelen, waardoor een ander type zorgvoorzieningen kan ontstaan, soms ook vroegere zorg, soms langer durend en soms korter durend. Duidelijkheid over het feit dat er budgetfinanciering komt en het tijdspad daarbij zien wij ook als een pluspunt. Daarnaast zijn er nog wel wat losse eindjes, waarvan de effecten nog niet te voorzien zijn. Een daarvan is het referentiekader. Het is nog volstrekt onduidelijk wat dat gaat opleveren en hoe het gaat functioneren.
Wij maken ons zorgen, omdat er een zeker risico is voor de positie van de overheid, die nu wel veel stappen terug lijkt te doen, en de positie van de ouders. Er lijkt soms een grote discrepantie te bestaan tussen de verschillende ouderorganisaties. Uit de gesprekken die wij recent daarover hebben gevoerd blijkt dit mee te vallen. Het gaat hier niet zozeer om de Rugzak als Rugzak, maar om de functie van de Rugzak. Deze functie is dat men zich welkom voelt aan tafel, omdat men geld meebrengt. Zoals gezegd is dat toch een bepaalde prikkel. In die zin gaf de Rugzak ook keuzes. De functie van het welkom zijn, een volwaardige gesprekspartner zijn en als ouder ook iets te kiezen hebben binnen regulier en speciaal onderwijs, waarbij niet elk aanbod meteen als passend hoeft te worden beschouwd, wordt door alle ouderorganisaties gezien als een belangrijke waarborg voor hun positie.

De voorzitter: Dat is een goede overgang naar een aantal vragen over de financiën.

De heer Bosma (PVV): Wat zijn de gevolgen van verschillende financieringsmodellen? Soms valt de term "perverse prikkel". De Rugzakfinanciering lijkt de ouders meer macht en invloed te geven. Kan het financieringsmodel dat de staatssecretaris nu voorstelt ook prikkels bevatten? Op welke manier stuurt het beleid?

Mevrouw Lambrechts: Er is natuurlijk maar een bepaald aantal prikkels voorhanden. Een ervan is management by speech. Dit is belangrijk voor het moreel, maar biedt weinig handvatten. Er is wet- en regelgeving en financiën, en veel meer is er niet. Financiën vormen een enorme prikkel. Er kan natuurlijk overal perversiteit insluipen. Er kan bureaucratie zijn op het niveau van het regionale netwerk, maar ook op het samenwerkingsniveau of op het niveau van schoolbesturen. Als men bijvoorbeeld geld gaat oppotten en niet inzetten in de klas, en als er daardoor opnieuw wachtlijsten ontstaan en kinderen niet worden bediend, is er niets gewonnen. Elk model kan dat in zich hebben. Men dient zich te realiseren dat het verleggen naar een ander niveau niet automatisch betekent dat het goed gaat functioneren. Het kan opnieuw op die manier uitwerken. Dat is niet de bedoeling en men moet kijken of de voorwaarden beter zijn, en dat is ook ieders inzet, maar het is niet voldoende om dit op een ander niveau te leggen.
Ik verzoek de heer Peschar nader in te gaan op de financiële prikkels.

De heer Peschar: Het budget is een onderdeel van een strategie, niet het uitgangspunt. Er is een beperkt aantal middelen om iets te bereiken. Eén daarvan is het budget. De vraag is of het budget voldoende is om de nodige taken naar alle redelijkheid te verrichten. Dat kun je evalueren, daar moet een maatstaf voor zijn. Een andere vraag is of je de middelen daar wilt neerleggen waar wordt samengewerkt aan de oplossing van het voorliggende probleem. Het is duidelijk dat niet elke school alles tegelijkertijd kan doen, dus er moet op een of andere manier worden samengewerkt. De beschikbare middelen moeten worden ingezet om de samenwerking te bevorderen, althans niet te ontmoedigen. Dat betekent dat je moet gaan kijken wie er op een gegeven moment een extra bonus moet krijgen. Er moet worden samengewerkt en die samenwerking moet worden beloond. De beloning moet bij voorkeur niet ten goede komen aan degenen die samenwerken, maar aan degenen voor wie ze bedoeld is, namelijk de leerlingen. Als wordt gekozen voor middelen die een open eindkarakter hebben, zal blijken dat die middelen een eigen leven gaan leiden en dat ook allerlei bewegingen die richting uit zullen gaan. Voor een deel is het ook de bedoeling van het leerwegondersteunend onderwijs (LWOO) om leerlingen die kant uit te krijgen en dat te stimuleren, tot het moment dat het in zijn tegendeel omslaat en men ontdekt dat daar een strategie op kan worden gevoerd. Dit geldt voor veel openeindregelingen en dat is dus het risico dat je daarmee inbouwt. Er valt waarschijnlijk veel meer te zeggen over budgetteringen, maar het is veel belangrijker om daar grondig naar te kijken, voordat definitieve conclusies worden getrokken. Het CPB heeft een voorstudie gedaan over de manier waarop zorggelden kunnen worden gebudgetteerd. Zij denken in eerste instantie aan stabiliseren en het vaststellen van een financieel plafond, maar het is belangrijker om een aantal verschillende modellen naast elkaar te zetten, wat bij ons weten nog niet echt is gebeurd. Wat zijn de verschillende budgettaire modellen? Wat zijn de risico's voor het ontploffen van zo'n model? Dat is wat er in feite in deze hele sector steeds is gebeurd. Wat zijn de mogelijkheden om de gewenste samenwerking van verschillende partners tot stand te brengen? Wij leren natuurlijk het meeste van echte experimenten. In het ene gebied financier je het zus, in het andere zo, en er ontstaat een verschil. Is dat verschil toe te wijzen aan de verschillende manieren van financiering? Dat willen wij in Nederland kennelijk niet, althans ik lees het nergens, maar het is wel de manier waarop wij het meeste kunnen leren. Als we die situatie niet kunnen realiseren, moeten wij kijken naar alternatieve financieringsmodellen in het buitenland en daarvan willen leren, of gebruikmaken van een soort denktank om op een rijtje te zetten wat men ervan weet. Blindelings in een financieringsmodel stappen omdat het aantrekkelijk lijkt voor het doel brengt grote risico's met zich mee, omdat van tevoren niet de tijd is genomen om na te denken over de mogelijke negatieve effecten.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Wat kan de voorgestelde herverdeling van de middelen betekenen voor de begeleiding van en het onderwijs aan leerlingen? Lokt de herverdeling strategisch gedrag uit? Zitten er ook mogelijkheden in? Welke gevolgen heeft deze nieuwe manier van werken voor de ambulante begeleiders?

Mevrouw Lambrechts: Vooralsnog levert het onrust op, wat hopelijk afgelopen is als er duidelijkheid komt. Het hangt sterk af van de keuzes die worden gemaakt op het regionaal samenwerkingsniveau, waar veel vrijheid wordt neergelegd. Men heeft de vrijheid om de ambulante begeleiders te laten zitten waar ze zitten bij de REC's en hen in te huren, om hen op het samenwerkingsniveau zelf aan te stellen en om gewone leerkrachten van hen te maken in het reguliere onderwijs. Er is een groot scala aan mogelijkheden. Mijns inziens is de gevoelde onrust wel terecht, omdat hun positie in het geheel niet duidelijk is.

De voorzitter: Uw antwoord is duidelijk. Ik wil u bedanken voor uw tijd en voor de grote hoeveelheid informatie die u ons hebt gegeven.

Mevrouw Lambrechts: Ik wil nog twee dingen toevoegen. Weliswaar is gekozen voor de focus op het primaire proces, wat veel aandacht voor leraren en leerlingen betekent. Uit de brief blijkt dat dit nog niet duidelijk handen en voeten heeft gekregen, maar dat dit buitengewoon belangrijk gevonden wordt. Het succes van het passend onderwijs zal vooral afhangen van de mate waarin wij leerkrachten in staat stellen hun taak te verrichten en het ook voor hen aantrekkelijker kunnen maken. Het mag niet alleen een Moeder Theresa-achtige oproep worden dat dit een appel is dat zij moeten uitvoeren. De leraar is een belangrijke focus in de benadering van onderop.
Ook wijs ik hier nog op de positie van de veldinitiatieven en experimenten, die in één klap van een stimuleringsbeleid in een ontmoedigingsbeleid zijn terechtgekomen. Zij mogen doorgaan, maar er wordt wel op bezuinigd. Dat is een probleem. Half Nederland zit op de een of andere manier in een veldinitiatief of in de voorbereidingen daarvan. Uit de gesprekken die wij voeren blijkt dat de intentie er is om door te gaan, maar dat zal mogelijk niet gebeuren als erop wordt bezuinigd. Het is één ding om te zeggen dat dit geen blauwdruk is, dat niet iedereen het hoeft te doen en dat wij in een rustiger tempo een andere structuur daarin gaan kiezen. Het is iets anders dat daarmee lopende initiatieven worden ontmoedigd. De vraag is of het de bedoeling is om dit zo in te inzetten?

De voorzitter: Mijnheer Peschar, mevrouw Gonggrijp, zijn er nog zaken die u ons wilt meegeven? Hartelijk dank, ook namens mijn collega's hier.

Hoofdinspecteur primair onderwijs/inspecteurs speciaal onderwijs
Gesprek met de heer Henkens, mevrouw Broeren, de heer Van de Pol en de heer Triemstra

De voorzitter: Welkom op deze eerste dag van de hoorzittingen naar aanleiding van de invoering van passend onderwijs. De Tweede Kamer zal hierover begin volgend jaar met de regering debatteren. Het is belangrijk dat wij mensen uit het veld met verstand van zaken horen en wij zijn dankbaar voor deze gelegenheid om u vragen te stellen.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Hartelijk welkom hoofdinspecteur Henkens. U was vanaf 1991 werkzaam als directeur vo bij het ministerie van OCW. Sinds 2002 bent u hoofdinspecteur primair onderwijs en expertisecentra bij de Inspectie van het Onderwijs. Tot uw portefeuille behoren daarnaast het Onderwijsverslag, het niet bekostigd onderwijs en Nederlands onderwijs in het buitenland.
Verder heten wij welkom de inspecteur expertisecentra heer Triemstra, mevrouw Broeren, toezichtdirecteur expertisecentra, en de heer Van der Pol, programmaleider sectorontwikkeling en instrumentatie. Ik hoop dat de heer Henkens zelf zal beoordelen aan wie hij binnen zijn team onze vragen voorlegt.

De heer Dibi (GroenLinks): Uit het concept Jaarwerkplan van 2010 van de Onderwijsinspectie blijkt dat u op verzoek van het ministerie van Onderwijs een belangrijke bijdrage levert aan de ontwikkeling van het passend onderwijs. In 2009 hebt u vooral gekeken naar de levering van data ten behoeve van de nationale experimenten en de veldinitiatieven. Kunt u vertellen waarnaar u hebt gekeken bij deze levering van data en hoe u betrokken bent geweest bij de koerswijziging die de staatssecretaris voorstelt?

De heer Henkens: Ik geef het woord aan Piet van de Pol.

De heer Van de Pol: Wij hebben in 2009 alle kennis en data die de inspectie beschikbaar heeft gesteld voor de diverse initiatieven. Dat betekent alles wat wij in een reeks van jaren hebben gerapporteerd over wachtlijsten in het speciaal onderwijs, thuiszitters, doorlooptijden van de gegevens uit het toezicht op de REC's en de indicatiestellingen, en de kwaliteitsprofielen van afzonderlijke scholen in een regio.

De heer Dibi (GroenLinks): Ziet u een causaal verband tussen de heroverweging van de staatssecretaris en de gegevens die u hebt aangeleverd?

De heer Van de Pol: Wij hebben onze gegevens aangeleverd en uiteindelijk zijn daaruit beleidsconclusies getrokken. Wij zijn niet degenen die hebben gezegd welke beleidsconclusies zouden moeten worden getrokken. Verder hebben wij tweemaal geparticipeerd in brainstormbijeenkomsten met het departement, waar wij wederom onze kennis en gegevens beschikbaar hebben gesteld.

De heer Dibi (GroenLinks): U ziet de rol van de inspectie als leverancier van data. Vervolgens bepaalt het ministerie wat daarmee wordt gedaan. Hebt u zelf ook bepaalde conclusies verbonden aan de data die u hebt verzameld, of beschouwt u dat niet als uw taak?

De heer Henkens: Ik verwijs naar het Onderwijsverslag, waarin wij onze zorg hebben uitgesproken over de kwaliteit van de zorg in de onderwijssectoren. Dat vindt u ook terug in de brief van de staatssecretaris, waarin wordt gewezen op de kritische geluiden vanuit de ECPO en de inspectie. Wij hebben er ook op aangedrongen om aan de hand van de data vast te stellen waar de problematiek het grootste was. Er wordt te vaak gesproken over "de groei van het speciaal onderwijs" of "de groei van het aantal Rugzakleerlingen". Wij hebben erop gewezen dat deze problematiek heel verschillend is voor de onderscheiden clusters en dat de groei niet gelijk is verdeeld over het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs. Wij hebben daarom in overweging gegeven goed te kijken of dit tot een onderscheiden aanpak zou kunnen leiden. Een aantal van die overwegingen is terug te vinden in de brief, maar het is uiteindelijk niet aan ons om hierin keuzes te maken.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): In het persbericht bij de aanbieding van het Onderwijsverslag 2009, getiteld "Veel leerlingen krijgen niet de zorg die zij nodig hebben", lezen wij dat 10% van de leerlingen in het basisonderwijs en 17% van de leerlingen in het voortgezet onderwijs kunnen worden aangemerkt als zorgleerlingen. U stelt dat zij niet altijd de passende hulp krijgen, waardoor achterstanden ontstaan of onnodig blijven bestaan. Kunt u waarnemen of deze vraag naar zorg in de loop der jaren is toegenomen?

De heer Triemstra: Een belangrijke indicatie is de groei in het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs in de afgelopen twintig jaar. In 1988 gaf professor Doornbos zijn inaugurele rede de titel "Honderdduizend kinderen". Zo veel kinderen bezochten destijds het speciaal onderwijs. Daarop is actie ondernomen, onder meer WSNS, LWOO en praktijkonderwijs, waarmee lom en mlk uit het speciaal onderwijs zijn gehaald en er nog 20.000 leerlingen over waren. In het komende Onderwijsverslag kunt u lezen dat er weer 110.000 indicaties zijn. In de cijfers van de deelname aan het speciaal onderwijs, respectievelijk de Rugzak, wordt zichtbaar dat het aantal zorgleerlingen sterk is toegenomen. Ook is opvallend dat het aandeel van gedragsgestoorde kinderen, cluster 4, inmiddels de helft bedraagt van het totale aantal. Dit aandeel maakte vroeger 15% of 20% uit en is enorm toegenomen. Met name de leerlingen met gedragsproblemen dreigen sterk oververtegenwoordigd te raken in het speciaal onderwijs. Bij de jeugdzorg is een vergelijkbare ontwikkeling te zien. Als het gaat om de groei van het aantal zorgleerlingen, zou het accent op deze groep moeten liggen. Aan cluster 3, het zml, heeft het beleid ten grondslag gelegen dat wij jongere kinderen gingen toelaten en ook leerlingen die voorheen niet naar het onderwijs gingen, maar naar kinderdagcentra. Dit verklaart een groot deel van de groei in die sector, die niet gerelateerd is aan toenemende problematiek van leerlingen. Bij cluster 4 is dat wel het geval.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Heeft de inspecteur een rol bij het beoordelen of een school of schoolbestuur de zorgplicht op een goede manier invult? Wat is uw oordeel over het feit dat leraren vaak niet eens weten dat zij Rugzakleerlingen in de klas hebben?

De heer Henkens: Het laatste is bijna onvoorstelbaar. Alleen al gezien de wettelijke verplichting zou voor elke leerling die is geïndiceerd ten minste een handelingsplan beschikbaar moeten zijn. Een handelingsplan dient de basis te zijn voor het handelen van de leraar in de dagelijkse praktijk. Het zou niet mogelijk moeten zijn dat deze niet weet dat een leerling geïndiceerd is.
Wij zijn ons aan het bezinnen op onze toekomstige rol bij de zorgstructuur. Die hangt ook af van wat in het parlement wordt besloten met betrekking tot de invulling. Ik kan mij niet voorstellen dat de inspectie niet een toeziende rol zal hebben op het continuüm van zorg dat in de regio wordt geboden. De invulling van dit toezicht hangt af van de invulling van de gekozen zorgstructuur, hetzij de regionale varianten die men daarin zelf kan aanbrengen, hetzij de basis die in de wet wordt gelegd. Het is nu te vroeg om te zeggen hoe het toezicht wordt ingevuld. Duidelijk is wel, dat als het bovenschoolse belangrijk wordt, wij op dat gebied meer zullen moeten doen dan wij op dit moment doen. Wij hebben enkele jaren geleden wel gekeken naar de samenwerkingsverbanden van WSNS, maar op dit moment is ons toezicht sterk instellingsgericht. Er zal een ander element bijkomen als gevolg van de aanpak voor passend onderwijs.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Het rapport "Vertrouwen in de school" van Pieter Winsemius spreekt boekdelen over de toegenomen maatschappelijke druk in samenhang met probleemkinderen op de scholen. Ook bijvoorbeeld de leer-werkplicht tot 27 jaar zorgt voor maatschappelijke druk, omdat in het vmbo en mbo sprake kan zijn van de situatie dat een drugsverslaafde tienermoeder met een schuldenproblematiek in de klas zit bij kinderen van 16 jaar. Hebt u een oordeel over de invloed hiervan op de kwaliteit van het onderwijs? Vindt u dat hiervoor een andere oplossing moet worden gevonden?

De heer Van de Pol: Los van de geschetste casuïstiek is een van de problemen dat de toegankelijkheid voor leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften in vormen van regulier onderwijs kwetsbaar is. Wij hebben er de afgelopen jaren regelmatig over gerapporteerd dat een leerling, als deze eenmaal met een Rugzak in het voortgezet onderwijs zit, daar niet automatisch een diplomering of startkwalificatie haalt. Wij zien in toenemende mate dat jongeren boven de 15 jaar voortijdig schoolverlater zijn zonder een startkwalificatie. Het oprekken van de leerplicht zal een aanzienlijk complexere problematiek met zich meebrengen, die bijvoorbeeld ook speelt in de justitiële jeugdinrichtingen. Jeugd-tbs kan doorlopen tot na het 20ste jaar, zodat iemand van 24 daar ook nog kan meedoen in een onderwijsvoorziening. Een vraag is of de combinatie in een voorziening van iemand van 24 en iemand van 16 jaar gewenst is.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Hoe worden de resultaten van de zorgleerlingen meegeteld in de schoolprestaties? Hoe wordt voorkomen dat scholen leerlingen uitsluiten van bijvoorbeeld het afleggen van Cito-toetsen, of zorgleerlingen weren uit angst dat door hen de prestatie van de school daalt?

De heer Henkens: Dat is een vraag die wij regelmatig horen. Men lijdt het meest door het lijden dat men vreest. Als dit het gevolg zou zijn van ons toezicht, zouden wij het toezicht direct moeten veranderen, want dat kan de bedoeling niet zijn. De situatie is ook niet zo. Wij kijken naar de resultaten van leerlingen aan het eind van de basisschool. Wij hebben daarvoor onze normen. Zit een school daaronder, dan is dat het begin van het verantwoordingsgesprek met de school. Als een aantal leerlingen daar specifieke behoeften hebben en op een aparte leerlijn zitten, en de school dat goed kan verantwoorden, dan worden die leerlingen buiten de beoordeling van de prestatie gehouden. Wij verwachten dat de school voor die leerlingen een ontwikkelingsperspectief heeft gedefinieerd en dat ook volgt, bijstelt en bij achterblijvende resultaten aanpast. De volgende stap die wij willen maken, ook bij het speciaal voortgezet onderwijs en het speciaal onderwijs, is niet alleen kijken of scholen een ontwikkelingsperspectief hebben opgesteld, maar of wij ook een maat kunnen vinden om te zien of de ontwikkelingsperspectieven voldoende ambitie bevatten. Dat hebben wij nadrukkelijk op de agenda staan voor het speciaal basisonderwijs. In onze rapportages ziet u dat wij een grote slag hebben gemaakt doordat bijna alle scholen echt bezig zijn met de ontwikkelingsperspectieven. Nu is de vraag of deze voldoende ambitie hebben. Wij willen op dezelfde manier in het basisonderwijs de verantwoordingsdiscussie met de scholen aangaan. Als een school kan aantonen dat er een zorgbeleid is waardoor er leerlingen op zitten die anders in het speciaal basisonderwijs zouden zitten, hoeft die school niet bang te zijn dat de beoordeling ten onrechte onvoldoende zou zijn. Ik hoor deze vraag vaak, ook in overleggen van de staatssecretaris met het onderwijsveld, en dit is ons antwoord.

De heer Dibi (GroenLinks): Wij zoeken naar de beste wijze van organisatie van de zorg en van de controle door de inspectie. De heer Hoffmans heeft in zijn rapport over de effecten van de zorg een aantal aanbevelingen gedaan waardoor het toezicht misschien kan worden verbeterd, onder meer om de zorgmiddelen te koppelen aan doelen en effecten. Hoe kan het toezicht door de inspectie beter worden geregeld?

De heer Van de Pol: Wij hebben toezicht op BRIN-nummers, op scholen, op instellingen. Wij verzamelen kwalitatieve gegevens van die instellingen, waarover wij rapporteren, maar dat blijft vaak beperkt tot de individuele scholen. In de notitie van de heer Hoffmans en ook in de discussie over passend onderwijs wordt het steeds belangrijker om iets te zeggen over het samenspel tussen de scholen en voorzieningen in een regio, hoe de regio dan ook wordt gedefinieerd. Wij moeten daarvoor in onze methodiek een toezichtkader ontwikkelen om toezicht te houden op de kwaliteit van dit regionale samenspel en op de effecten op de zorg voor de leerlingen die de zorg nodig hebben. Dan is niet alleen informatie nodig over de zorgcapaciteit van individuele scholen, maar ook over de wijze waarop het regionale continuüm van zorg handen en voeten krijgt zodat iedere leerling het onderwijs kan krijgen waarop deze recht heeft.

De heer Dibi (GroenLinks): Hoe kan dit toezichtkader worden opgesteld? Hoe kun je op regionaal niveau zien hoe reguliere en speciale scholen samenwerken en of het continuüm van zorg goed werkt?

De heer Van de Pol: Je kunt vaststellen of iedere leerling de nodige zorg krijgt. Dit kan op een afzonderlijke school, maar als de leerling naar een voorziening met meer expertise moet, kun je ook vaststellen of dat niet te lang duurt; of de wijze waarop hij daar terechtkomt logisch en duidelijk is; of ouders daar voldoende bij betrokken zijn; of de zorgmiddelen die regio's en scholen krijgen effectief worden ingezet; of er voldoende deskundigheid is als het gaat om kinderen met complexe problematiek. Dat zijn indicatoren die bruikbaar zijn om een toezichtkader te ontwikkelen dat over de individuele scholen heen wordt gelegd.

De heer Dibi (GroenLinks): Dat is nog onvoldoende gerealiseerd. U kunt nu beoordelen of de individuele school goede zorg geeft of in ieder geval weet hoe een behandelingsplan op te stellen als een kind een bepaalde behoefte heeft, maar de inspectie heeft onvoldoende zicht op de regionale samenwerking tussen scholen.

De heer Van de Pol: Wij kunnen nog niet voldoende zeggen over de kwaliteit, maar wellicht wel over de kwantiteit. Ik verwijs naar wachtlijstonderzoeken, het toezicht op de REC's en de gegevens over indicatiedruk die wij in het CvI hebben. Deze vraag gaat meer over de kwalitatieve effecten van de zorg. Dat betekent een andere manier van toezicht als het gaat om de problematiek van passend onderwijs.

De heer Henkens: Toen de samenwerkingsverbanden "Weer Samen naar School plus" vorm kregen, was daarbij een aantal dat duidelijk onder de maat presteerde en bijvoorbeeld een hoog verwijzingspercentage had naar het speciaal basisonderwijs. Het departement heeft hiervoor een stimuleringstraject ingezet, dat door de inspectie is gemonitord. Wij hebben gerapporteerd wanneer samenwerkingsverbanden onvoldoende vorderingen maakten met betrekking tot de gemaakte afspraken. Dit geeft aan dat een toezichthouder iets kan doen, als er bepaalde afspraken worden gemaakt op het niveau van een samenwerkingsverband. Wel was het samenwerkingsverband van WSNS beter gedefinieerd dan de samenwerking die er de afgelopen jaren is geweest tussen speciaal, voortgezet en primair onderwijs.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Infinite concludeert in het onderzoek "De inzet van zorggelden nader beschouwd" uit september 2009 dat de beslissingsstructuur voor de inzet en toekenning van de middelen niet volledig transparant en niet volledig vrij van risico's is. Hoe kunnen inzet en toekenning van de zorgmiddelen transparant gemaakt worden? Heeft de inspectie voldoende capaciteit om dit proces goed te monitoren, nu er steeds meer taken bij de inspectie liggen?

Mevrouw Broeren: Dit is lastig, omdat de gelden niet zijn geoormerkt op het niveau van de individuele leerling. Wij kunnen dus wel kijken naar de financiële jaarverslagen, wat wij op dit moment doen in het kader van ons risicogestuurde toezicht als scholen zeer zwak worden verklaard. Dat betreft natuurlijk een kleine groep scholen. Helaas is er niet voldoende capaciteit als wij een stapje verder moeten gaan.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Vindt u dat dit moet veranderen? Hoe krijgen wij er zicht op of het geld voor Rugzakleerlingen inderdaad daarvoor wordt ingezet?

Mevrouw Broeren: Als enige aangrijpingspunt dat wij soms gebruiken zijn er de handelingsplannen waarin wordt ingegaan op de inzet van de gelden. Ten aanzien van de transparantie moet er nog een slag worden gemaakt.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Vaak weten leraren niet eens dat zij een Rugzakleerling in de klas hebben, dus kunnen wij ook niet weten of de middelen daaraan worden uitgegeven.

Mevrouw Smits (SP): Wat zou een meer geschikte werkwijze zijn? Het lijkt mij lastig om dit te monitoren via het oormerken op het niveau van de individuele leerling.

Mevrouw Broeren: Dat is inderdaad niet mogelijk. De ingang zouden de financiële jaarverslagen van de scholen zijn, waarin de besteding van de gelden zichtbaar is.

Mevrouw Smits (SP): Doelt u op oormerken op dat niveau?

Mevrouw Broeren: Het gaat niet om geoormerkt geld. Wat je ziet, zijn geldstromen, zoals ook uit het onderzoek van Infinite naar voren komt. Je kunt globaal kijken naar de besteding van gelden en daaruit enige conclusies trekken.

De heer Henkens: Er zit iets tussen oormerken en toekennen. In elk bekostigingsmodel zit een onderbouwing van de samenstelling van de lumpsum die een school ontvangt. Dit kan niet zonder meer worden vertaald naar de allocatie van een bepaald onderdeel van de BAPO tot en met de zorggelden en de uitgaven. Wel kunnen mogelijk bepaalde verantwoordingsverplichtingen worden neergelegd voor de jaarverslagen, waarbij een schoolbestuur zich verantwoordt over de vormgeving van de zorg en de inzet van de middelen. Dit hoeft niet op het niveau van de individuele leerling, maar ik begreep uit het rapport dat er niet altijd zicht is op de middelenstromen, niet alleen op het niveau van de leraar, maar ook op dat van de directeur. Het is van belang voor een goede afweging om hierop zicht te hebben op het niveau van de school en het bestuur. Inzet van middelen zou moeten worden gekoppeld aan de zorgprofielen die in de brief worden genoemd. Een school kan een prachtig zorgprofiel hebben, maar als het bestuur geen middelen beschikbaar stelt hoewel het binnen dit bestuur een specifieke zorgschool betreft, gaat het wringen. Oormerken is niet per se noodzakelijk, maar men kan zoeken naar verantwoordingsmechanismen, waar de toezichthouder iets mee kan doen.

De heer Dibi (GroenLinks): Hetzelfde onderzoek van Infinite plaatst serieuze kanttekeningen bij het functioneren van de ambulante begeleiding. Hebt u dat ook waargenomen en vindt u dat de koerswijziging van de staatssecretaris voldoende oplossingen biedt?

De heer Van de Pol: Wij hebben in de afgelopen jaren onderzoek gedaan naar de kwaliteit van het onderwijs in de clusters 4, 3 en 2 en onderzoeken dat nu in cluster 1. Wij hebben in deze thematische onderzoeken gekeken naar de kwaliteit van de scholen binnen een cluster en naar de kwaliteit van het onderwijs aan leerlingen met een Rugzak. Specifiek is gekeken naar de kwaliteit die terechtkwam op de plek waar de leerling zit, dus in de klas, bij de leraar, op school, en naar de kwaliteit van handelings- en begeleidingsplannen. Wij hebben niet kunnen vaststellen dat de leerlingen slecht onderwijs krijgen. Wel hebben wij bij alle clusters vastgesteld dat de ambulante begeleiding in relatie tot de kwaliteit van het handelingsplan en het begeleidingsplan ernstig tekortschiet. Wij zeggen hiermee niets over de individuele ambulante begeleider, maar constateren wel dat wij zeer weinig effecten daarvan gezien hebben op de kwaliteit van het onderwijs aan de individuele leerling.

De heer Dibi (GroenLinks): Waarom is er zo'n grote kloof?

De heer Van de Pol: Er is bij de instellingen sowieso een grote kloof tussen datgene wat in een handelingsplan staat en datgene wat functioneel in de onderwijspraktijk zichtbaar is. De wetgever gaat er van uit dat wat in het handelingsplan staat zichtbaar moet zijn in het dagelijks handelen van leraren. Wij hebben over een reeks van jaren reeds gezegd dat die koppeling niet is aangetroffen en dat daarmee iets dat was bedoeld om te zorgen dat dit goed zou verlopen niet is gerealiseerd.

De heer Dibi (GroenLinks): Komt dat doordat er te weinig geld is vrijgemaakt of door het ontbreken van voldoende professionaliteit? Heeft de inspectie ideeën over mogelijke verbetering?

De heer Van de Pol: Wij hebben buitengewoon veel ideeën, maar wij hebben met name de effecten bekeken op datgene waarvoor het bedoeld was, namelijk wat er gebeurt met een Rugzakleerling in het reguliere onderwijs. Wij geven daarmee niet direct een oordeel over ambulante begeleiders, individueel of in groepen. Wij hebben wel geconstateerd dat de wijze waarop het spel wordt gespeeld tussen de verschillende ambulante begeleiders complex is als er verschillende leerlingen van verschillende clusters met een Rugzak op een school zijn. De handelingsverlegenheid van de leerkracht voor de klas is in de afgelopen jaren ook duidelijk gebleken.

De heer Dibi (GroenLinks): U hebt dit al een aantal jaren geconstateerd en zet volgend jaar op verzoek van het ministerie uw betrokkenheid bij het passend onderwijs voort. Het zou ernstig zijn als wij eind volgend jaar opnieuw constateren dat dit een probleem is. Hoe kunnen wij u helpen om strakker hierop toe te zien en de scholen helpen hiervoor beter te zorgen? Wat bedoelt u met de handelingsverlegenheid van docenten?

De heer Van de Pol: Zij voelen zich in een dergelijke situatie onvoldoende gesteund door enerzijds het handelingsplan en anderzijds mogelijk de ambulante begeleiding die daarbij ondersteuning moet bieden. De handelingsverlegenheid brengt grote risico's met zich mee voor de kwaliteit van het onderwijs aan deze leerlingen. Wij hebben geen opvatting over de beleidskeuze om een gedeelte van het geld aan de scholen of besturen te geven en een gedeelte aan de scholen voor speciaal onderwijs. Ons gaat het om de praktijk van de ambulante begeleiding van Rugzakleerlingen.

De voorzitter: Voor ons is het wel een vraag waar het geld blijft en hoe het bij het kind terechtkomt. In het verleden is gebleken dat moeilijk te achterhalen is waaraan dat enorme bedrag is besteed. Hoe kunnen wij voorkomen dat wij in een nieuw systeem weer geen grip op het geld hebben? De heer Henkens heeft als mogelijke oplossing een verantwoordingsverplichting in de jaarverslagen genoemd.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Op 11 november jl. heeft de SER op verzoek van minister Rouvoet een ontwerpadvies gepubliceerd, "De winst van maatwerk: je kunt er niet vroeg genoeg bij zijn", over de participatie van jongeren met ontwikkelings- of gedragsstoornissen. Hierin worden aanbevelingen gedaan die het onderwijs betreffen en wordt aandacht gevraagd voor het fenomeen van de "push-out", ofwel de tendens dat reguliere voorzieningen steeds meer verwijzen naar speciale voorzieningen en arrangementen. Ook de Onderwijsinspectie speelt hierin een rol, doordat de scholen worden afgerekend op Cito- en examenresultaten. Het onderzoek van de heer Hermans heeft vastgesteld dat 14% van de jongeren van 0 tot 18 jaar in een pleeggezin verblijft, speciaal onderwijs geniet of op een andere wijze gebruikmaakt van jeugdzorg en dat dit voor 9% van hen onterecht is. Deelt de Onderwijsinspectie de mening neergelegd in het SER-advies? Zo ja, welke beleidswijzigingen zouden moeten worden doorgevoerd om de perverse prikkel van het onterecht verwijzen te verminderen?

De heer Henkens: Dat is een zeer complexe vraag. Ik heb al aangegeven dat wij ons werk niet goed zouden doen als scholen werden afgerekend op de Cito- en examenresultaten. In de hele systematiek van passend onderwijs, indicatiestelling en extra financiering bewerkstelligen veel prikkels het tegendeel van wat de bedoeling is. Vaak is sprake van een win-winsituatie. Als een school een indicatiestelling vraagt voor een leerling en een verwijzing naar een speciale voorziening regelt -- nu zeg ik het pervers en zwart-wit -- dan is de school een veel aandacht vragende leerling kwijt, aan wie misschien meer middelen moesten worden besteed dan daarvoor werden ontvangen, en de speciale voorziening is blij met een extra cliënt. Het is de kunst om in het belang van de leerling te zorgen dat dit spel tussen leerling en reguliere en speciale voorziening zo goed mogelijk verloopt. Verantwoording is nodig, maar de verantwoording voor de ambulante begeleiding vindt nu plaats vanuit het REC. Er moet goed worden gekeken waar middelen in het systeem terechtkomen, wie zich daarover moet verantwoorden en welke prikkels er in het systeem zitten. Als iets op het niveau van het samenwerkingsverband ligt, zou het samenwerkingsverband zich daarover collectief moeten verantwoorden. De aangesloten besturen en scholen stemmen dan in ieder geval in met het beleid van het samenwerkingsverband. Bij een gebudgetteerd systeem zoals WSNS is een terechte vraag of dit heeft geleid tot een verdringing en een extra groei van het speciaal onderwijs. Dat is misschien een beetje het geval. Aan de andere kant is er een forse groei in het voortgezet onderwijs, dat geen gebudgetteerd systeem kent. Er is niet zwart-wit te zeggen hoe dit moet worden aangepakt.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Wat zijn de succes- en faalfactoren waardoor het de ene reguliere school lukt om veel zorgleerlingen binnenboord te houden en de andere niet? Leraren en ouders maken zich er zorgen over dat met meerdere zorgleerlingen in een klas het onderwijs aan de andere leerlingen minder goed zou zijn en zij hiervan nadeel zouden ondervinden. Hebt u een indicatie dat meerdere zorgleerlingen in een klas slecht is voor de positie van de andere leerlingen?

De heer Henkens: Op sommige scholen wel, op andere niet. Het staat of valt met de kwaliteit van de zorg en begeleiding op een school. Met eenzelfde populatie inclusief Rugzakleerlingen is de ene school veel beter dan de andere in staat om een bepaalde kwaliteit te leveren, ook aan zorgleerlingen. Een voorbeeld is de problematiek in Almere, waar wij hebben geconstateerd dat de kwaliteit van het zorg- en begeleidingssysteem in een school geen enkele relatie had met het opnemen van de geïndiceerde leerlingen. Dat staat ook in ons rapport over de stichting Gewoon Anders in Almere. In de tweede fase van het experiment in Almere ligt dit punt nadrukkelijk op tafel bij de besturen. Als het systeem voor zorg en begeleiding niet op orde is, is het wel bijzonder als een school een klas organiseert voor leerlingen die speciale zorg behoeven. Als het voor reguliere leerlingen nog niet op orde is, is het nog ingewikkelder om het voor zorgleerlingen op orde te krijgen. Twee jaar geleden hebben wij een kritisch rapport uitgebracht over leerwegondersteunend onderwijs voor geïndiceerde leerlingen in Amsterdam, Rotterdam en Almere. Een van de besturen in Almere heeft naar aanleiding van dit rapport door externen een diepere analyse laten maken om scholen handreikingen te geven voor een verdere aanpak. Binnen sommige scholen blijkt bij de docenten geen eenduidig beeld te zijn van wat een zorgleerling is. Een school moet eerst zelf definiëren welke zorg hij wil en kan bieden. De ene school kan wel 10% zorgleerlingen aan, voor de andere is dat absoluut niet mogelijk. Het aantal zorgleerlingen dat in een groep kan zitten hangt af van de kwaliteit van de leraar die voor die groep staat, maar het begint en eindigt daarmee niet, want dit is een schoolbeleid. De school moet hierover afspraken maken, omdat die in het basisonderwijs in principe een commitment voor acht jaar aangaat met de leerling. Dan moet helder zijn, ook op basis van de zorgprofielen, welke zorg een school biedt. Sommige scholen kunnen en willen daarin meer doen. Het continuüm van zorg hoeft ook niet op het niveau van de school geboden te worden, maar wel op het niveau van het samenwerkingsverband.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Kunt u uw opmerking toelichten dat de scholen zich moeten afvragen wat voor hen een zorgleerling is?

De heer Henkens: Ik constateerde in dit rapport dat er binnen een team zeer verschillende meningen waren over wat een zorgleerling was. Voor de een zijn dat alle leerlingen die onder het c-niveau scoren op de Cito-toets. Als dat 60% van de leerlingen in een groep is, is die 60% dan zorgleerling? Ik bedoelde dat een school zich, gegeven de populatie, moet afvragen wat een zorgleerling is. Je kunt geen 60% zorgleerlingen hebben in een reguliere school, want die kun je onmogelijk op individuele basis zorg bieden.

De heer Dibi (GroenLinks): Het SER-advies verwees ook naar uw conclusie dat het voortgezet onderwijs meer zorgleerlingen heeft dan het primair onderwijs. Dat kan te maken hebben met de puberteit of met problemen die lang niet zijn gesignaleerd. U geeft als derde mogelijke verklaring dat scholen financieel belang hebben bij bepaalde indicaties, in dit geval het vmbo bij de LWOO-indicaties. Dit speelt ook in de jeugdzorg. Moeten wij van de LWOO-indicaties af? Creëren zulke indicatiesystemen niet een groep die in toenemende mate op de indicaties afkomt, omdat er geld aan gekoppeld is?

De heer Henkens: In de brief van de staatssecretaris wordt geconstateerd dat de indicaties voor LWOO en praktijkonderwijs stabiliseren. Dat zien wij ook, maar wij zien tevens dat in sommige scholen en regio's bij alle leerlingen met een vmbo-advies wordt getoetst of zij voldoen aan de criteria voor de LWOO-indicatie, terwijl die leerlingen in de basisschool lang niet altijd als zorgleerlingen waren geïdentificeerd of een LWOO-advies kregen. Waar dat onterecht gebeurt, is dat het gevolg van de financiële prikkel, die hier misschien niet in de gewenste richting staat.

De heer Dibi (GroenLinks): Er zijn dus scholen in de regio's die een kind bewust de LWOO-indicatie geven, omdat zij er geld voor krijgen. Hoe kan die perverse prikkel worden verkleind?

De heer Henkens: Ook in die gevallen weet de docent niet altijd dat het een LWOO-geïndiceerde leerling is. Bovendien vindt de indicatie plaats aan het begin van het vo-traject en kan de leerling zich vervolgens heel goed ontwikkelen, zelfs opstromen van vmbo-t naar havo en vwo. De LWOO-indicatie is alleen aan het vmbo gekoppeld en is geen enkel beletsel, maar de financiering is gekoppeld aan de indicatie aan het begin. Indertijd is door onder meer de Onderwijsraad geadviseerd om ook het LWOO te budgetteren, zodat de prikkel dezelfde zou zijn als bij WSNS in het basisonderwijs. Daarvoor is toen niet gekozen.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Zowel in het Onderwijsverslag 2007-2008 als in het ontwerp-SER-advies wordt vermeld dat alleen vmbo-scholen verplicht zijn deel te nemen aan het samenwerkingsverband voor LWOO, havo en vwo niet. Er is echter ook vraag naar zorgvoorzieningen voor havoleerlingen met gedragsstoornissen binnen het autistische spectrum. Hiertoe is het regionaal zorgbudget in 2007 verhoogd en enkele orthopedagogisch-didactische centra (ODC's) hebben autiklassen ingericht, waarbij het probleem is om bevoegde en bekwame leraren aan te trekken. Wat zijn de ontwikkelingen op dit moment? Waarom is er geen sprake van vraag voor vwo-leerlingen?

De heer Henkens: Er is ook vraag voor vwo-leerlingen. Het was niet onze bedoeling om in onze publicatie de suggestie te wekken dat dit alleen het havo betreft. Op dit moment ontstaan er op diverse plekken havo/vwo-klasjes voor autistische leerlingen. Er bestaan nog belemmeringen. Als je hiermee zou willen beginnen in het kader van de ODC's, zou dat formeel niet kunnen, omdat dit vooral gelieerd is aan het vmbo. Voor dit soort klasjes in het kader van het vso zijn de examenfaciliteiten nog niet aanwezig, maar volgens de heroverwegingsbrief zullen onder bepaalde voorwaarden ook vso-voorzieningen examenmogelijkheden krijgen. Er is op vele plaatsen in het land aandacht voor deze groep leerlingen. Deze groep, die in cluster 4 zit, is in belangrijke mate verantwoordelijk voor de Rugzakproblematiek en de stijging van het aantal geïndiceerde leerlingen.

De heer Dibi (GroenLinks): U zegt dat u op basis van een jaarverslag kijkt naar de financieringsstromen. Als een school zeer zwak is, gaat u risicogestuurd kijken. Er is al langer discussie over het takenpakket van de Onderwijsinspectie. Moet u misschien toezicht houden op zo veel deelterreinen dat u daardoor minder toekomt aan belangrijke zaken? Heeft de Tweede Kamer een rol in het prioriteren van het takenpakket?

De heer Henkens: In het AO over het jaarwerkplan van de inspectie zijn afspraken gemaakt over de wijze waarop de Tweede Kamer dit gaat bezien. Als door nieuwe wettelijke taken de werkzaamheden van de inspectie worden uitgebreid, wordt ook de discussie gevoerd over de vraag of dat kan binnen de beschikbare middelen. Ik heb in het AO gewezen op de Harmonisatiewet kinderopvang, peuterspeelzalen en VVE, waarbij ook extra middelen gemoeid zijn met de uitbreiding van het toezichtgebied naar de voorschoolse educatie. Dat was ook aan de orde toen wij het toezicht kregen op de examens in het beroepsonderwijs, waarbij het voormalige Kwaliteitscentrum Examinering bij de inspectie is gekomen. Iedere keer wordt de discussie gevoerd of het kan binnen de middelen die wij hebben, bijvoorbeeld door scherper te prioriteren of eventueel door uitbreiding. Deze afweging moet worden gemaakt door de politiek en op het niveau van het departement, maar wij zijn daar scherp op. Ook in de uitvoeringstoetsen die wij bij bepaalde wetten samen met de collega's van de Dienst Uitvoering Onderwijs doen, besteden wij er nadrukkelijk aandacht aan of zij niet alleen uitvoerbaar zijn voor het veld, maar ook voor de toezichthouder.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Zou de vroegsignalering, bijvoorbeeld op taalstoornissen, beter moeten, zodat minder kinderen naar het speciaal onderwijs worden verwezen? Ik hoor van organisaties die zich hiermee bezighouden dat kinderen vaak onterecht in het speciaal basisonderwijs terechtkomen, omdat hun taalstoornis niet als zodanig wordt herkend en behandeld.

De heer Henkens: Ik weet niet of daardoor de uitstroom naar het speciaal onderwijs is toegenomen, maar dit kan op veel scholen in het basisonderwijs zeker beter. Beter houdt ook vroeger in. Wij hebben in het verleden onderzoek gedaan naar dyslexie, adhd en LWOO, waarbij het ons opviel dat een hoog percentage leerlingen als dyslectisch werd geïdentificeerd in groep 7 of 8. Dan heeft men toch iets laten liggen. Dat wil niet zeggen dat de leerlingen dan meteen naar het speciaal onderwijs worden verwezen, maar wel dat zij in de jaren daarvoor onderwijs hebben gekregen dat kwalitatief onder de maat was.

De voorzitter: Zijn er nog zaken die u ons wilt meegeven?

De heer Van de Pol: Los van de lastigheid van de definitie van wat een zorgleerling is, waar wij niet echt een sluitend antwoord op hebben, zijn wij in ons toezicht bezig om te zorgen dat wij de resultaten van alle leerlingen in het onderwijs objectief, valide en betrouwbaar kunnen meten. Het merendeel van de leerlingen van het vso verlaat het onderwijs ongediplomeerd, zonder startkwalificatie, zoals u weet. Er worden wel resultaten geboekt, maar die zijn tot nu toe niet meetbaar gebleken. Wij zijn samen met het onderwijsveld bezig om wel tot zo'n maat te komen. Dat betekent in toenemende mate dat je, waar de zorgleerling zich ook bevindt, uiteindelijk moet kunnen vaststellen of deze de resultaten haalt die bij hem of haar passen. Dit hebben wij niet volgend jaar klaar, want het is ingewikkeld, maar het is een inspanningsverplichting die wij onszelf en het onderwijsveld hebben opgelegd. Daarmee zouden we kwalitatief een belangrijke slag kunnen maken.

De voorzitter: Veel dank voor deze laatste hartenkreet. Ik dank u hartelijk voor uw tijd en de open manier waarop u onze vragen hebt beantwoord.

Gesprek met Prof. Dolf van Veen, ambassadeur Samenwerken voor de jeugd

De voorzitter: Welkom op deze eerste dag van de hoorzittingen over de invoering van passend onderwijs. Als volksvertegenwoordiging vinden wij het belangrijk om over dit onderwerp van gedachten te wisselen met mensen die kennis van zaken hebben. Mijnheer Van Veen, hartelijk dank dat u uw agenda hebt willen aanpassen. U bent lector grootstedelijk onderwijs en jeugdbeleid aan de Hogeschool in Holland en tevens bijzonder hoogleraar aan de universiteit van Nottingham en hoofd van het Landelijk Centrum Onderwijs en Jeugdzorg, een onderdeel van het Nederlandse Jeugdinstituut. Daarnaast vervult u verschillende internationale functies, zoals bij de European Educational Research Association en de International Council on Education for Teaching. U bent verantwoordelijk voor de landelijke innovatieprogramma's op het gebied van de Zorg- en adviesteams (ZAT's) in het onderwijs en jeugdbeleid, sociale veiligheid in het onderwijs, gedragsprogramma's in het onderwijs, rebound-onderwijs en zorgarrangementen, en u richt zich op beleidsstrategieën voor overheden en instellingen met betrekking tot het verbeteren van de leef- en leersituaties van kinderen en jongeren.

Mevrouw Smits (SP): In uw publieke optredens pleit u altijd voor een intensieve structurele samenwerking tussen zorg en onderwijs om zeer kwetsbare kinderen een plek in het onderwijs te geven. Wij spreken hier over de Zorg- en adviesteams. Wat zijn de voordelen van die structurele samenwerking?

De heer Van Veen: Eén correctie op de prachtige inleiding. Ik werk niet meer bij het Nederlands Jeugdinstituut. Ik ben onlangs gevraagd door het ministerie van minister Rouvoet en ook door het ministerie van Onderwijs, mede namens de VNG, om ambassadeur te zijn voor samenwerken voor de jeugd. Dat gaat over de grote hoeveelheid onderwijs- en jeugdprogramma's.
Ik pleit inderdaad voor verbetering van de samenwerking tussen het onderwijs en de meer gespecialiseerde zorg- en hulpverlening: gezondheidszorg, jeugdbescherming, jeugdhulpverlening en de sector voor licht verstandelijk gehandicapten. Wij zijn een klein land, maar wij hebben een verschrikkelijk geëxplodeerd voorzieningenstelsel, in al die sectoren keurig in de lijn gebracht. De afgelopen tijd willen wij er om verschillende redenen maatschappelijk en politiek op inzetten om niet steeds de toestroom naar de gespecialiseerde voorzieningen te ondersteunen en de pijpleidingen dikker te maken, zodat er meer kinderen naartoe kunnen, maar om de oplossingen en ondersteuningsmogelijkheden van die instellingen meer in de frontlinie van opvoeding en onderwijs te krijgen. Dit is een belangrijke constatering op vele terreinen, niet alleen in het onderwijs, maar ook in de jeugdzorg. Wij willen dat dichterbij de burgers en de gewone situatie van leven en ontwikkeling brengen. Daarin botsen wij vaak met alle kaders en instituties die zijn ontwikkeld en het is niet vanzelfsprekend dat de dienstverlening die in de instituten plaatsvindt naar voren gaat, naar gezinnen, scholen en kinderopvang. Dat is een historische correctie, die veel verklaart van de moeilijkheid om dit snel te realiseren. Ik denk wel dat wij dat nodig hebben in het onderwijs. Er zijn bijna 250.000 kinderen en jongeren met leer-, gedrags- en ontwikkelingsproblemen en handicaps. Binnen de gezondheidszorg, de jeugdhulpverlening en de AWBZ-zorg hebben wij de sector redelijk ver weg georganiseerd. Willen wij dat terugdraaien en willen wij ook daar waar nodig en gewenst kinderen en hun leerkrachten niet alleen met speciale onderwijszorg ondersteunen, maar ook de combinatie maken met de dienstverlening op andere terreinen, dan moeten wij nadenken hoe je dat productief maakt in en om het onderwijs. De voordelen zijn enorm. Het probleem is de architectuur om dat gefaseerd mogelijk te maken, want het gaat niet van het ene moment op het andere. Als uitvloeisel van de Gezondheidsraad ben ik lange tijd bezig geweest met de dienstverlening voor kinderen met adhd. Overal wordt een enorme toename geconstateerd. Wij denken in dit land graag in stoornissen. De tolerantie voor kinderen die beweeglijk, stil, druk of antisociaal zijn willen wij in woorden vatten. Afhankelijk van waar je aanklopt, komt je dan meteen het stelsel in. Wij weten dat 2 tot 3% van de jongeren met adhd-stoornissen te maken heeft en de Gezondheidsraad heeft al jaren geleden meer dan vijftig aanbevelingen opgeschreven voor verbetering van de dienstverlening. Een daarvan was om eerder opvoedingshulp voor ouders beschikbaar te stellen, want zij zitten thuis met die problemen, en om ook de ondersteuning van leerkrachten eerder te regelen. Dat moet niet zo moeilijk zijn. Er zijn de ggz, de jeugdzorg, de opvoedingshulp, zelfs nog schoolbegeleidingsdiensten die op dit soort terreinen actief zijn, en de scholen. Toch is het heel moeilijk om er in de zorgstructuur van het onderwijs voor te zorgen dat de Bureaus Jeugdzorg en de ggz hun experts op dit terrein beschikbaar stellen, zodat wij tot een begin van ondersteuning kunnen komen. Als ouders en leerkrachten adhd signaleren, welke ondersteuning kunnen wij dan bieden? Lichte opvoedingshulp. Hoe ga je om met drukke kinderen? Als er een zwaardere problematiek is en er is individuele aandacht nodig, soms buiten de school, hoe doe je dat? Hoe zorg je dat leerkrachten samenwerken met de gespecialiseerde hulpverleners? Eigenlijk is het heel eenvoudig. In Delft was dit fantastisch gerealiseerd. Dan heb je een feestje omdat het gelukt is, en dan komen er weer stelselwijzigingen, moet de ggz uit de eerste lijn, vinden de bureaus het weer moeilijk om te schakelen naar de sector, staan ouders en leerkrachten er weer alleen voor en kun je overnieuw beginnen. Het duurt twee jaar langer voordat er wordt gesignaleerd, er is geen gewone hulp in het alledaagse leven, leerkrachten krijgen steeds meer problemen en verwijzingen volgen.
Een ander voorbeeld is het speciaal onderwijs voor zeer moeilijk opvoedbare kinderen in cluster 4. Daar is de opvoedingshulp voor ouders niet geregeld. Scholen staan er alleen voor. Er zitten kinderen met agressieregulatieproblemen voor wie de ggz iets zou kunnen betekenen. Het is belangrijk om voortdurend na te denken over het bundelen en op menselijke maat beschikbaar stellen van expertise.

Mevrouw Smits (SP): Hoe staat het met de ZAT's? Werken zij doelmatig?

De heer Van Veen: Ik ben daarover zeer positief. Je kunt vaststellen dat dit een enorme boost heeft gekregen, gesteund door recente beleidsprogramma's van meerdere ministeries. Er wordt geprobeerd kernprofessionals in een team beschikbaar te krijgen voor scholen en samenwerkingsverbanden van scholen, niet alleen om te praten en nog meer stoornissen vast te stellen, maar om goed te kijken wat er misgaat in de leersituatie en waaraan ouders behoefte hebben. Op basis daarvan wordt bekeken wat er kan worden veranderd en toegevoegd. Het idee is de oplossingsmogelijkheden voor de kar van het onderwijs te spannen en maatwerk te bieden in de ondersteuning. De teams zijn geen verwijsmachines en hebben niet alleen aandacht voor het probleem, maar werken actiegericht. Het gaat steeds beter, hoewel er nog veel te doen is. In het voortgezet onderwijs is de dekkingsgraad inmiddels meer dan 95%, maar soms ontbreekt maatschappelijk werk, vinden Bureaus Jeugdzorg het moeilijk om aan te sluiten en varen provincies een andere koers. Lagere overheden hebben vaak financieringsproblemen bij de bemensing van de teams, omdat ook de Centra voor Jeugd en Gezin en de veiligheidshuizen voor druk op de middelen zorgen. Er zijn beperkingen voor de zorg die daadwerkelijk kan worden ingezet. Dit doet echter niet af aan de potentiële en op veel plaatsen reeds gerealiseerde kwaliteit van de teams bij het snel op gang brengen van goede zorg in de basis. In het voortgezet onderwijs is veel voortgang geboekt en in het basisonderwijs is een versnelling opgetreden. Je kunt deze teams niet op alle 7500 scholen vormgeven, maar kleinere zorgteams met aansluiting op wat hoger niveau wel. In het mbo, waar elke dag veel maatschappelijke vraagstukken binnen wandelen, is deze ontwikkeling ook met kracht ter hand genomen. Wel is het iets van een lange adem, waarop nog twee tot acht jaar maatschappelijke middelen moeten worden ingezet. Ik verwacht hier veel van.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Hoe ziet u de rol van de bovenschoolse ZAT's in de samenwerkingsverbanden als de heroverweging van de staatssecretaris vorm zou krijgen? Zou er in ieder samenwerkingsverband van scholen een bovenschools ZAT zijn, dat een rol kan spelen bij indicatie of toeleiding?

De heer Van Veen: Voor het basisonderwijs lijkt een zorgteam op school en een ZAT op het niveau van het samenwerkingsverband mij een heel goede mogelijkheid. In het voortgezet onderwijs is er nu in bovenschoolse samenwerkingsverbanden al de permanente commissie leerlingenzorg (PCL). Wanneer scholen in hun samenwerking met partners nog steeds menen niet de juiste zorgverlening te kunnen bieden, is het goed als een collectief van scholen een plek heeft waar zij kunnen nadenken over de oorzaak en hoe er wel goede zorg kan worden gerealiseerd. Hoewel aandacht voor de combinatie van leervraagstukken en gedrags- en opvoedingsvraagstukken van belang is, pleit ik er niet voor het zwaartepunt daar te leggen. In het voortgezet onderwijs moet dit zoveel mogelijk op school liggen. Bij het samenwerkingsverband kunnen twee functies worden neergelegd. De eerste is voor groepen van scholen afspraken te maken met bestuurlijke partijen over de maatschappelijke mogelijkheden van instellingen. De tweede, afhankelijk van hoe zorgmiddelen worden belegd, is het bieden van aanvullende ondersteuning voor scholen en leerkrachten, niet alleen in de vorm van deskundigheidsbevordering en advisering, maar ook bij het evalueren van problemen. Wij hebben de afgelopen jaren kunnen vaststellen dat scholen sterk verschillen wat het voorkomen van gedragsproblemen betreft. Er zijn grote verschillen in schoolklimaat, leerklimaat en organisatie van de leerlingbegeleiding. Samenwerkingsverbanden in alle sectoren zouden goed moeten nadenken over de vraag op welke schaal zij nog een expertisefunctie hebben die scholen individueel kan ondersteunen. Het gaat toch ook om het distribueren van middelen, mensen en programma's. Dit kan een belangrijke rol hebben op diagnostisch gebied en bij het activeren en afstemmen van de zorg.

De heer Dibi (GroenLinks): Er is een veelheid aan zorginstanties op gemeentelijk, provinciaal en rijksniveau, zoals zorg- en adviesteams, Centra voor Jeugd en Gezin, Bureaus Jeugdzorg, veiligheidshuizen en de REC's. Is het veld nog wel overzichtelijk? Is dat niet een van de problemen waardoor dit niet goed wordt gerealiseerd?

De heer Van Veen: Het antwoord is "ja". Ik heb ervaring op al die terreinen en af en toe duizelt het mij ook. Het is niet meer uit te leggen aan ouders, professionals en de jongeren zelf. Voor het laatste is veel te weinig aandacht. Er zijn veel mogelijkheden voor jeugdigen, maar zelf weten zij dat echt niet. Je ziet in al die sectoren loketten ontstaan, binnen scholen, jongerenloketten, RMC en onderwijsconsulenten. Als de doelstelling zou zijn om uit te gaan van scholen en samenwerkingsverbanden van scholen, dan moet er, als zich speciale onderwijsbehoeften voordoen, een plek zijn in de school, en als het wat ingewikkelder is ook collegiaal op een wat hoger niveau, waar je daarover kunt praten en van waaruit je het gesprek kunt aangaan met ouders en leerkrachten, niet alleen over stoornissen, maar ook in positieve richting. Er wordt wel te gemakkelijk gezegd dat de verschillende voorzieningen in elkaar moeten worden geschoven. Het is goed dat ouders met vragen over opvoeding en ontwikkeling ergens terechtkunnen. In die zin zijn de Centra voor Jeugd en Gezin belangrijk. Het is ook belangrijk dat het onderwijs een zorgstructuur heeft, omdat alle kinderen naar school gaan. Er moeten geen discussies komen over welke discussies waar worden gevoerd; beide contexten hebben iets dergelijks nodig. Het onderwijs moet de nodige opvoedingshulp vanuit een zorgstructuur naar binnen kunnen trekken en activeren. Dat kan, omdat daar mensen zitten die dat snel kunnen. Hetzelfde geldt voor veiligheid. Zeker als alles nog vrijwillig is, moet niet te veel worden nagedacht over de structuurkant, maar wel over de efficiency en de overzichtelijkheid. De Centra voor Jeugd en Gezin en het onderwijs vind ik twee prominente contexten om dit goed te regelen, zowel voor lichte hulp als bij echte stoornissen. Laten wij ook niet te veel doorverwijzen, maar de professionals de kar laten trekken. Structuurvereenvoudiging is zeker nodig, maar wij moeten niet weer allemaal nieuwe netwerken bouwen. De verwijsindex risicojongeren is een goed instrument, maar moet een hulpmiddel blijven. Laten wij daar niet een zorgstructuur met zorgcoördinatoren omheen bouwen, want wij hebben al te veel zorgcoördinatoren en netwerken. Als wij die structuren dominant vinden rond gezinnen en scholen, laten wij daar dan alle maatschappelijke hulpbronnen ook concentreren. Als er iets wordt gesignaleerd, verwijs het dan daarnaar terug.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): U wilt nog veel in stand houden. Moeten wij niet veel meer kappen in dat oerwoud van aanbod en, zo ja, hoe?

De heer Van Veen: Mijn ideeën daarover sluiten aan bij ontwikkelingen die gaande zijn bij de samenwerkingsverbanden in het onderwijs. Wij moeten onszelf niet te diep het moeras in praten. Wel is het inderdaad een oerwoud en er zitten heel veel inefficiënties in het systeem. Er is geen rationale vanuit epidemiologisch onderzoek voor de hoeveelheid kinderen die in al die gespecialiseerde voorzieningen zitten. Er zitten kennelijk prikkels in het stelsel die een enorme vraag produceren, terwijl de effectiviteit van de aangeboden programma's niet zo groot is als wij hopen. Wij moeten nadenken over verbetering van de programma's en de ondersteuningsmogelijkheden. Het gaat er veel meer om waar de programma's zitten, wanneer zij worden ingezet en of dit in de goede combinatie gebeurt. Dit leidt weer terug naar het stelsel. Een voorbeeld zijn de meervoudig gehandicapte kinderen, voor wie nu AWBZ-zorg, Wmo en speciaalonderwijszorg wordt ingezet. Als er iets wordt veranderd in de AWBZ, zijn direct gevolgen in het onderwijs te zien. Vroeger zaten kinderen in kinderdagcentra. Daar werd wat onderwijs gegeven, omdat wij de leerplicht maatschappelijk van belang vinden. Er zijn niet voldoende middelen bij het AWBZ om voor de kar van het onderwijs te spannen. Het effect is dat de leerkrachten zich niet gesteund voelen en het niet volhouden. Er komen ingewikkelde discussies over het stapelen van middelen. Hierdoor wordt de zorg gefragmenteerd, terwijl het eigenlijk heel simpel kan. Daar zijn voorbeelden van, maar wij vinden het moeilijk om dat te regelen. Ik ben erg voor versimpeling, maar als je nu in het stelsel nog meerdere dingen in het onderwijs wilt hebben, moet je op de zorg kunnen vertrouwen. Als dat niet kan, raken de professionals overbelast. Ik ben erg huiverig voor het zo maar kappen. Er is een hele lijst van zaken die anders kunnen. Kennis over programma's die werken, wordt te weinig benut. Er zijn niet veel programma's met evidentie en deze moeten meer worden ingezet. Ook daar is het een oerwoud. Ik zou deze discussie graag wat meer inhoudelijk aangaan en alle instellingen uit de verzorgingsstructuur van het onderwijs aansporen om te helpen verstandige benaderingen bij elkaar te brengen. Het veld koopt maar in. Je zou het geld eens moeten optellen dat wordt ingezet voor allerlei organisatiebureautjes, en het is allemaal prut. Wij zijn bezig met individuele programma's, terwijl je collectief in scholen het klimaat moet verbeteren, zodat kinderen op school willen zijn. Er moet aan het schoolklimaat worden gewerkt, kinderen moeten verantwoordelijkheid krijgen. Er moet iets aan worden gedaan.
Bij oplossingsgericht denken moet rekening worden gehouden met de draagkracht van leerkrachten, de organisatie en het gremium dat ondersteuning moet bieden. Het is landelijk een grote uitdaging om al die gespecialiseerde instellingen hun werk te laten doen waar dat moet, en dat niet vrijblijvend te laten zijn. Stroomlijning van programma's is belangrijk, net als consensus onder een breed publiek over wat verstandig is om te doen en dat ook doen. In Engeland heeft men bijvoorbeeld rond al die gedragsmoeilijkheden de verplichting om met een behaviour intervention plan of BIP te werken. Een school heeft dan een algemene strategie, waarin staat dat het dichtbij de klas gehouden wordt als er specifieke behoeften zijn, en wat er wordt gedaan als er echte problemen zijn. Ik ben erg voor deze werkstructuur, die voor stroomlijning zorgt en voor het focussen van de schaarse middelen op deze dingen. Het brengt rust en haalt de gekte er uit dat wij elke keer weer denken dat wij er uit zijn door bijvoorbeeld alle leerkrachten te professionaliseren. Ik pleit ervoor dit te faseren en de samenwerkingsverbanden een belangrijke rol te geven met de brancheorganisaties, maar daarbinnen de inhoud tegen het licht te houden. Wat gaan wij doen en in welke fasen? Alle scholen hebben verschillende ontwikkelingstempo's. Je kunt hen niet simpel opdragen iets te doen en in dit land mogen wij ook geen modellen voorschrijven. Hierover moet veel worden nagedacht. En veel kappen.

Mevrouw Smits (SP): Zal deze heroverweging van het passend onderwijs bijdragen aan uw visie, namelijk een vereenvoudiging en dichter bij het kind?

De heer Van Veen: De ambitie die ook in de brief is verwoord is herkenbaar voor veel mensen. Het is verstandig om even pas op de plaats te maken en op een aantal punten goed na te denken over de vraag hoe het verder moet. De richting die wordt gesuggereerd kan bijdragen aan bouwstenen om uit het moeras te komen en vooral weer stippen op de horizon te krijgen. Het is belangrijk een duidelijk toekomstbeeld te formuleren, want anders is het moeilijk mensen te motiveren en richting te geven aan wat je in andere sectoren wilt. Een aantal aanknopingspunten die in de brief staan kunnen daaraan een bijdrage leveren.

Mevrouw Smits (SP): Welke zijn dat?

De heer Van Veen: Bijvoorbeeld het geven van een belangrijke rol aan de samenwerkingsverbanden met de brancheorganisaties. Ook wordt gesuggereerd om met referentiemodellen te komen, hoewel daar een tijdsklem op wordt gezet. Wij hebben er tientallen jaren over gedaan om dit systeem zo te laten worden als het nu is. Het moet nu wel heel snel. Het is belangrijk om de tijd te nemen om na te denken. Het is niet alleen de inhoudelijk maatschappelijke vraag of wij meer sociale integratie en organisatie van dienstverlening aan de basis willen, maar ook een veranderkundig probleem. Hoe kunnen wij dat doen, gegeven de bestaande mogelijkheden? Voor de gefaseerde uitvoering van dit soort operaties moet je acht tot twaalf jaar uittrekken. Het gaat niet alleen om de gewenste architectuur, maar ook om de vraag hoe wij daar komen. Leerkrachten en scholen moeten het kunnen uitvoeren. Wij weten uit wetenschappelijk onderzoek dat je in kleinschalig verband prachtige dingen kunt maken, maar het opschalen van zulke activiteiten vraagt nadenken en regie. Ik ben een voorstander van die richting.

De voorzitter: U hebt de kern van het probleem verwoord met uw uitspraken dat wij denken in stoornissen en dat alles wordt geproblematiseerd, waarna er een oplossing voor wordt bedacht, met ongelooflijk ingewikkelde structuren als gevolg. Konden wij alles maar weg doen, logisch nadenken en opnieuw beginnen. U pleit voor kappen in de veelheid aan structuren, maar wel verstandig kappen. De oplossing die de staatssecretaris aandraagt, te beginnen met het kappen, is dat zij de indicatie weg wil hebben en dat het meer richting referentiekader moet gaan. Ziet u dit ook als een begin om efficiënter te gaan denken? In deze tijd van financiële krapte zien wij een toename van de groei van kinderen die behoefte hebben aan ondersteuning. Hoe kan kappen leiden tot een vermindering van de benodigde middelen? Wij denken dat je niet zoveel geld hoeft te besteden als je logisch nadenkt. Bovendien zijn wij het meeste geld kwijt dat tot nu toe aan zorgleerlingen is uitgegeven. Wij weten niet waaraan het is uitgegeven. Kunt u daar ook iets over zeggen?

De heer Van Veen: De manier waarop op dit moment de indicatiestelling gebeurt, is inderdaad suboptimaal.

De voorzitter: Dat is een pedagogische uitdrukking.

De heer Van Veen: Pedagogen moeten optimistisch zijn, want anders moeten wij weg uit het vak. Het is waar. Laten wij stoppen met labels plakken en veel handelingsgerichter gaan denken. Maar pas op, want voor je het weet duikt iedereen weer in de boeken over handelingsgerichte diagnostiek en zijn wij vijf jaar lang mensen daarin aan het scholen. Dat is niet de bedoeling, want dan gebeurt er weer niets. Wij moeten slagkracht houden en de dingen niet voor ons uitschuiven. Als de indicatiestelling verdwijnt, verdwijnt dus ook de prikkel om maar te indiceren en te problematiseren. Wij moeten ook meer nadenken over wat de leerkrachten nodig hebben, gelet op wat wij met het kind willen bereiken, en niet alleen kijken naar het probleem en bijvoorbeeld kinderen met adhd naar een psycholoog verwijzen. Dat helpt niet. Een pedagogische aanpak is goed voor alle kinderen, alleen is bij deze kinderen de vraag hoe dat moet. Het weghalen van deze prikkel is een voorwaarde om na te denken hoe middelen beter kunnen worden ingezet. Daar moet dan wel iets op volgen. Daarin zijn twee dingen belangrijk, ook gelet op de grote verschillen tussen scholen. Er moet een zekere basis worden geformuleerd waarop scholen kunnen worden aangesproken. Dit kan per sector verschillen. Eind jaren tachtig was er in het voortgezet onderwijs goede leerlingbegeleiding in de vorm van mentoraten. Er was iemand die de leerling kende, die wist wat er was, en die zei: "Jij gaat hier niet de tent uit, want je moet over mij heen." Daar zie ik niets meer van terug. Wij moeten definiëren wat alle scholen pedagogisch en als begeleiding bij leermoeilijkheden in huis moeten hebben. Dat hoeft niet ingewikkeld te zijn. Hetzelfde geldt voor de bandbreedte aan professionele ondersteuning van leraren, ouders en leerlingen, de basis die nu verstopt zit in al die instellingen. Er moet bijvoorbeeld maatschappelijk werk aanwezig zijn, en meer dan vier uur per week, want anders is er later in andere sectoren een veelvoud aan zorg nodig. Misschien moeten niet alle menskracht en middelen in de school zelf aanwezig zijn, maar zij moeten wel beschikbaar zijn. Daarvoor moet veel meer worden geïnvesteerd in deze preventieve mogelijkheden, die zich niet alleen concentreren op de stoornissen en de labels, maar vooral op de behoeften, dan in de zwaardere, geïndiceerde trajecten. De laatste zijn altijd individueel en dus duur. De individuele agressieregulatietherapie van de ggz kan ook groepsgewijs worden ingezet. Ik ben voor sterke basisvoorzieningen. Wij moeten de scholen de middelen geven om daarvoor te zorgen en er moeten mensen zijn die goed orthodidactisch onderlegd zijn. Het is gemakkelijk om te gaan schuiven met de ambulante begeleiding, maar zijn er meer goede begeleiders nodig. Er zijn ook te weinig schoolpsychologen. Het gaat er niet om, nog veel meer deskundigen in te zetten, maar om het leveren van datgene wat ouders en leerkrachten nodig hebben, met name goede en snelle diagnostiek in de eerste lijn. Je moet niet al drie, vier jaar verder zijn voordat een psychiater vaststelt dat er een ingewikkelde problematiek is. Er zijn voorbeelden in Nederland van alles wat ik nu noem. Vroeger waren er pedologische instituten, die de functie hadden om dit soort dingen in het basisonderwijs te observeren. Wij moeten ons richten op deze functie van observatie en probleemdefinitie, en wel binnen de context. De indicatiestelling in de huidige vorm helpt niet. Er moet meer pedagogisch en handelingsgericht worden gekeken en daarbinnen kunnen professionals een rol spelen. Standaardprogramma's zijn mooi, maar de draagkracht van ouders, leraren en scholen moet vooropstaan. Dit kan niet zonder de vakmensen, die in de tweede en derde lijn verstopt zitten. In veel bureaus die zich tegen markttarieven aanbieden zitten zij zelfs niet, zodat verkeerde dingen worden gedaan. Het reguleren hiervan kan het beste worden gedaan door de sector in samenspraak met deskundigen, maar dit zal niet vanzelf gebeuren.

De voorzitter: Ik maak uit uw woorden op dat samenwerking heel belangrijk is. Mensen moeten weten waar zij hulp kunnen vinden en hoe die kan worden ingezet. Volgens de brief van de staatssecretaris zullen de samenwerkingsverbanden hierin coördinerend zijn. Hoe kun je van daaruit de samenwerking bevorderen? Vindt u het een goed idee om de middelen ook bij de samenwerkingsverbanden neer te leggen?

De heer Van Veen: Ik ben erg onder de indruk van wat er door de VO-raad, de PO-raad en de samenwerkingsverbanden tot stand is gebracht.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Wat hebben zij tot stand gebracht en op welk vlak?

De heer Van Veen: Ik doel op de ZAT's en de reboundvoorzieningen voor gedragsmoeilijke kinderen. Ik heb diep ontzag voor wat daar tot stand is gebracht. Natuurlijk verschilt het per samenwerkingsverband, maar binnen de sector wil men hier graag aan werken. Als daar verantwoordelijkheden worden neergelegd, moeten er ook garanties zijn dat het goed gaat. Zaken die nu niet goed gaan, moeten worden verbeterd. De sector moet dit oppakken en daar moeten wij van uit kunnen gaan. Waar nodig ondersteunen wij dat. Ik weet niet hoe dit anders zou kunnen en ik zie hier veel mogelijkheden in. Het antwoord is dus "ja".
Een tweede belangrijke voorwaarde is dat scholen en samenwerkende schoolbesturen in staat worden gesteld de andere maatschappelijke hulpbronnen die ik noemde voor de kar van het onderwijs te spannen. Als wordt besloten dat zij dit moeten doen, is het niet goed als zij maandenlang moeten soebatten om een beetje hulp vanuit de ggz. Die sectoren moeten wel leveren. De scholen deze opdracht geven is niet voldoende. Er is veel bestuurlijke en politieke wil nodig om de goede condities te creëren.
Als wij voor deze weg kiezen, moeten wij niet vergeten dat bij een aantal indringende problemen heel snel actie nodig is, bijvoorbeeld de toename van het aantal hoogbegaafde autisten. Wij kunnen er nu over nadenken hoe wij voor hen voorzieningen kunnen treffen binnen het reguliere onderwijs. Misschien zijn er tussenvoorzieningen nodig. Wij moeten met de sectoren vrij snel oplossingen kunnen bedenken in afwachting van allerlei ingewikkelde regelingen.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Wij zouden kunnen zeggen: "U krijgt nu het budget dat u nu heeft. Alle schotten gaan weg en u gaat het zelf met elkaar regelen, onderwijs en zorg." De belangen zijn echter groot en sommige van de sectoren willen helemaal niet samenwerken. De professionals zeggen dat wel te willen, maar uiteindelijk gaat het ook om geldstromen en verantwoordelijkheden. Hoe kunnen wij dat gevaar tegengaan?

De heer Van Veen: Er rust een belangrijke verantwoordelijkheid op uw schouders. Bij de behandeling van de Wet op de jeugdzorg, waarbij veel indringende vragen voorliggen, is een belangrijke rol weggelegd voor het onderwijs, maar de discussie gaat toch weer over jeugdbescherming, jeugdhulpverleningen, jeugdregistratie en onderwijs krijgt geen prominente plek, terwijl dit wel de ambitie is. Dit lijkt misschien niet relevant, maar hoewel de mo-sector de relatie tussen jeugdzorg en onderwijs zeer belangrijk vindt, krijgt dit in de discussie over het stelsel bij de instellingen voor jeugdzorg geen plaats. Dit punt moet voortdurend veel aandacht krijgen. Zoals ik al zei: als je in de ene sector afstand bewaart, krijg je problemen in een andere sector. Kinderen en jongeren met problemen houden zich niet aan sectoren en postcodes. Hier ligt het enorme belang van samenwerking tussen de bewindspersoon en de Tweede Kamer om daar alert op te blijven.

De heer Bosma (PVV): Hoe gaat de rol van de ouders zich ontwikkelen volgens deze plannen? Wat zou de rol van ouders moeten zijn?

De heer Van Veen: De ouders zijn van vitaal belang. Als je uit de cultuur van labels en stoornissen komt, realiseer je je dat het gaat om de draagkracht van de ouders en de professionals die met de kinderen werken. Het vertrekpunt is de vraag wat zij zelf kunnen en hoe zij dat zien. Er zijn voorbeelden waarbij de positie van de ouders door scholen en samenwerkingsverbanden goed is geregeld, maar er zijn ook grote problemen: het oerwoud aan instellingen, de rechten en de discussies over rechten. Dit is zelfs aan de orde in de jeugdzorg, waar geen sprake is van geïndiceerde zorg, maar van ondersteuning in een vrijwillig kader. Beleidsmatig is dit heel moeilijk, maar ouders moeten goed worden betrokken bij het passend onderwijs. Daarbij moeten ouders, leerkrachten en scholen het vertrekpunt van de ondersteuning zijn. Wij hebben in de regio Noord-Holland onderzocht hoe ouders van een kind met een meervoudige beperking tot hun schoolkeuze komen. Daar schrik je echt van. Alle ouders stellen zich de vraag welke scholen goed zouden zijn voor hun kind. In de manier waarop wij dit vormgeven moeten wij ouders in alle eerlijkheid kunnen bedienen op die simpele vraag. Dan is het handig als ouders weten waar zij die vraag kunnen stellen. Dat moet worden geregeld in het traject van informatievoorziening, advies en begeleiding. Dit gaat niet over ouders die op een school tegen problemen aanlopen, want daar is een begeleidingstraject nodig. Dit gaat over ouders die zich oriënteren op wat zij moeten doen. Het samenwerkingsverband moet het zo regelen dat dat overal goed gebeurt, op volle kracht en in alle openheid. Als ouders zo worden benaderd, komt er geen ruzie, want iedereen wil het beste voor zijn kind. Dan moet je eerlijk zijn over de mogelijkheden van de verschillende scholen. Daar gaan veel dingen fout en mensen zien het vaak volstrekt niet realistisch. Ouders plaatsen hun kind met een Rugzak op een reguliere school, terwijl je kunt zien aankomen dat het over twee jaar misgaat omdat er bijvoorbeeld een andere juf komt. Dat gesprek moet hier worden gevoerd, met de mensen die meekijken wat er nodig en mogelijk is. De samenwerkingsverbanden moeten vormgeven aan deze ondersteuning. Soms kan de gezondheidszorg bijdragen. Er zijn kinderdagcentra die al veel doen vóór de leerplichtige leeftijd. Die brug moeten de samenwerkingsverbanden slaan. Er zijn geen aparte trajecten nodig, maar één punt waar ouders dit kunnen halen, en vandaar moet het goed gaan.

De voorzitter: Zal het systeem zoals neergelegd in de beleidsbrief van de staatssecretaris tot bezuinigingen leiden? En ten slotte, is er nog iets dat u ons wilt meegeven?

De heer Van Veen: Financiën is niet mijn aandachtsgebied. Het beperken van de instroom in het speciaal onderwijs is ook iets anders dan bevorderen dat zo veel mogelijk kinderen maatschappelijk gaan participeren. De staatssecretaris heeft verwoord dat het systeem dit allebei moet doen. Ik heb begrepen dat hiervoor een aantal budgetten wordt gefixeerd. Als het systeem begint te werken op de wijze die wij nu bespreken, wat nog even kan duren, kunnen daarvan kostenbesparende effecten uitgaan, onder de voorwaarde dat ook de maatschappelijke middelen van buiten het onderwijs voor de kar van het onderwijs gespannen worden. Als dat niet gebeurt, wordt er een nieuw echelon gecreëerd met de bijbehorende bureaucratie en komen er geen kostenbesparende effecten. Zo is het bijvoorbeeld in Schotland en Canada gegaan. Als het wel gebeurt, moeten wij bedenken dat het tijd kost. Soms moeten dingen tegelijkertijd worden gedaan, wat lastig is in een tijd van bezuinigingen, maar het realloceren van middelen is nodig. De middelen voor preventie in de jeugd-ggz worden op dit moment niet of slecht benut. Het antwoord is dus: "Ik denk het wel, maar ik weet het niet zeker." Ik verwacht dat het kosteneffectief zal zijn. Het is goed als individuele programma's worden vervangen door groepsprogramma's.

De voorzitter: Wilt u ons nog iets meegeven?

De heer Van Veen: Wij moeten ons realiseren dat wij voor dit soort majeure projecten de tijd moeten nemen. Wij moeten niet zoveel rust opbrengen dat wij te lang op resultaten wachten, maar wij moeten wel in een langere tijdshorizon denken. Het heeft lang geduurd om zo ver te komen, dus zo'n kader is belangrijk. Daarbinnen moeten inhoudelijke stappen worden gedefinieerd. De resultaatkant is van belang, er moet iets gebeuren. Wij moeten nadenken over hoe je de brancheorganisaties, maar met name ook het kennisbestand, bij elkaar krijgt en hoe je een beheerste ontwikkeling kunt inzetten, die niet leidt tot het afblazen van de hele onderneming bij de eerste hindernissen. Die gaan komen. Scholen kunnen het niet alleen en daarom is een belangrijke randvoorwaarde dat men op de belendende beleidsterreinen meer moet denken vanuit onderwijs als bijdrage aan maatschappelijke participatie. Beleidsterreinen als integratie en gezondheidszorg moeten hun focus nog meer op het onderwijs richten en daar kunnen ook mogelijkheden worden gevonden voor reallocatie van middelen. Als je kinderopvang ziet als iets dat in de toekomst belangrijk is, kun je in een sector waar in de hulpverlening wordt geïnvesteerd, in de dagbehandeling, veel menskracht en middelen halen om dat soort sectoren mede te vullen. Het is verstandig om in verband met de kosteneffectiviteit te kijken waar bestaande hulpmiddelen te vinden zijn. Het gaat niet om nieuwe middelen, die er toch niet zijn, maar om een verschuiving van middelen, dus er moeten goede keuzes worden gemaakt.

De voorzitter: Heel hartelijk dank voor dit open en zeer informatieve gesprek.

De heer Van Veen: Dank u wel. 

De hoorzitting wordt van 13.00 - 14.00 uur geschorst.

Onderzoekers SARDES
Gesprek met mevrouw Beekhoven en de heer Jepma

De voorzitter: Hartelijk welkom op de eerste dag van de hoorzitting over de invoering van passend onderwijs. Wij hechten eraan zo veel mogelijk mensen uit het veld te horen voordat wij hierover begin volgend jaar met de staatssecretaris debatteren. Wij stellen het zeer op prijs dat u hiervoor tijd hebt vrijgemaakt. Voor de vragen geef ik het woord aan mevrouw Kraneveldt.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Samen met de heer Bosman zal ik de vragen stellen. SARDES is een onderzoek- en adviesorganisatie op het gebied van onderwijs, welzijn en jeugd. Voor de ECPO hebt u onderzoek gedaan naar de percepties van veranderingen in de bekostiging met betrekking tot deze leerlingen en voert u een benchmark ambulante begeleiding uit. Wij willen graag ingaan op de bekostiging van passend onderwijs en op de ambulante begeleiding. In uw onderzoek hebt u varianten van financiering onderzocht. Kunt u deze varianten in essentie naast elkaar leggen en daarvan voor- en nadelen, knelpunten en/of kansen verduidelijken?

De heer Jepma: Wij hebben inderdaad bepaalde voorkeursvarianten van budgetfinanciering toegepast op 4 van de beoogde 80 vertegenwoordigers uit regionale netwerken. Deze voorkeursvarianten zijn ook voorgelegd aan 24 van de 32 belangenorganisaties en zijn gedefinieerd in een ietwat andere beleidscontext dan de huidige. Er wordt steeds meer bekend over de wijze van budgetfinanciering. De brief van een paar weken geleden zet nog iets scherper neer hoe het er in de toekomst uit gaat zien en dat is een nieuwe actualiteit. We moeten een en ander dus plaatsen in de tijd van voor de brief.Die voorkeursvarianten hielden in dat in de eerste plaats is gevraagd hoeveel eigenaars er van een budget moeten zijn binnen een bepaalde context. Dat zou er een kunnen zijn, bijvoorbeeld een regionaal netwerk, een zorgloket dan wel schoolbesturen. Daartoe hebben wij ons beperkt, want je kan eindeloos variëren op een aantal variabelen en dan wordt het erg ondoorzichtig. We hebben het dan ook beperkt tot het budgeteigenaren. In de tweede plaats hebben wij gevraagd hoe de omvang van het budget eruit zou moeten zien. Er zijn namelijk verschillende financiële stromen: Rugzakmiddelen, financiële bekostiging van so, open einde, WSNS-middelen, speciaal basisonderwijs et cetera en het gaat erom welke daarvan onderdeel van het budget moeten uitmaken.
Vervolgens is gevraagd hoe het macrobudget, dat al min of meer vaststond, naar de regionale netwerken moest worden toegeleid: op basis van uniformiteit -- elke regio krijgt een uniform budget op basis van aantal leerlingen in een bepaald voedingsgebied -- of op basis van de verschillen tussen bijvoorbeeld gebieden met over- en onderconsumptie? Zijn die verschillen wel gerechtvaardigd? Of kennen we verschillende budgetten aan de regio's toe bijvoorbeeld op basis van een weging van factoren? 
In het onderwijsachterstandenbeleid is een van de factoren bijvoorbeeld een gewicht per kind en op basis daarvan wordt een functionele eenheid, een school, gefinancierd. Op deze wijze ontstaan verschillende budgetten per school en per regio, maar dan op basis van concentraties van doelgroepkinderen. De laatste vraag was hoe men dat in het veld zag.
Dat is in vogelvlucht de essentie van de verschillende voorstellen die we hebben gedaan. Ik moet er meteen bij zeggen dat dit niet voor alle gesprekspartners een even helder beeld gaf. Voor sommigen was het zelfs een nieuw beeld, omdat zij nog niet alle mogelijkheden hadden doorgedacht. Er is dan ook meermalen, ook door belangenorganisaties, gezegd dat dit nog heel wat denk- en rekenwerk vraagt, gezien de ingewikkeldheid. De ene keuze valt financieel gezien ongetwijfeld anders uit dan de andere.
De tweede component van uw vraagstelling heeft betrekking op de voor- en nadelen van de verschillende opties. Daarvoor is het misschien aardig om even te schetsen hoe men budgetfinanciering wil hebben om vervolgens stil te staan bij de eventuele voor- en nadelen per systematiek.
Ik hoop dat u het mij niet kwalijk neemt dat ik niet alle cijfertjes paraat heb, maar ik zal in een grove schets aangeven hoe men budgetfinanciering wil hebben, waarbij ik een onderscheid maak tussen regionale netwerken en belangenorganisaties.
De regionale netwerken, althans de leden van de stuurgroep, zijn voorstander van één budget met zoveel mogelijk deelbudgetten voor speciale onderwijszorg, zoveel mogelijk gebundeld maar op basis van verschillen. Dat is een keuze voor regionaal verschillende budgetten op basis van een weging van factoren en dus niet op basis van het aantal leerlingen. In bepaalde gebieden kunnen namelijk meer kinderen aangewezen 
zijn op zorg en speciale onderwijszorg en kunnen zij meer individuele hulp nodig hebben. Daar zijn objectieve criteria voor te verzinnen. Dat is niet makkelijk, maar dat kan. We doen dat ook bij de gewichtenregeling. Dat is het antwoord op uw eerste vraag.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Zaten er ook verschillen tussen netwerken? Er zijn netwerken die nu heel veel verwijzen en al veel geld hebben. Die zijn wellicht bang zijn om wat kwijt te raken. Er zijn ook netwerken die wat dat betreft aan de lage kant zitten en verevening een interessante optie vinden. 

De heer Jepma: Dat is een heel interessante vraag, maar op basis van de data die wij hebben moeilijk te beantwoorden. Dat heeft ook te maken met de omvang: we hebben met zeventien mensen uit vier regionale netwerken gesproken. Het ging erom vast te stellen wat er leeft. Wat zijn de opvattingen over de verschillende budgetten en hoe kan je dat inkleden? Die vraagstelling gaat nu iets te ver en ik durf daar geen antwoord op te geven.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Kunt u concrete voorbeelden geven van die wegingsfactoren?

De heer Jepma: Wij hebben de mensen in het veld niet heel precies gevraagd aan welk type factoren ze denken. Ik heb er een paar genoemd waarop zij konden reageren. Ik heb sociaaleconomische factoren als werkeloosheid en armoede in bepaalde gebieden genoemd. Een andere is bijvoorbeeld milieuspecifiek: deelname aan speciale voorzieningen buiten het regulier onderwijs en dan met name aan cluster drie en cluster vier. Ze zijn herleidbaar naar sociaaleconomische factoren, net als bij de gewichtenregeling. Maar ook werd door de mensen verwezen naar de beschikbare indicatoren voor de jgz of naar bijzondere gebieden, bijvoorbeeld rondom Eindhoven. U zegt het al, ik hoef dat niet te herhalen.

De voorzitter: Misschien kunt u het toch even herhalen, want wij hebben het niet allemaal gehoord.

De heer Jepma: In sommige gebieden, zoals in de regio Eindhoven, zijn bepaalde beroepen oververtegenwoordigd met daaraan verbonden een specifieke problematiek, bijvoorbeeld autisme.
Nogmaals, de regionale netwerken en van de landelijke belangenorganisaties hebben geantwoord dat het een extra exercitie vraagt om te bepalen welke factoren hiervoor in aanmerking komen. In de landelijke belangenorganisaties bestaat iets meer verdeeldheid, ook omdat belangenorganisaties eigen groepen vertegenwoordigen -- bestuur en management, de onderwijssector zelf, ouders en leraren -- met elk een eigen insteek. Zij tonen wat minder eensgezindheid over de voorkeursopties dan de regionale netwerken. Dat is mijn antwoord op uw tweede vraag.
Uw derde vraag was om de voorkeursopties die men kiest vanuit het veld te wegen op basis van de voor- en nadelen. Het is misschien wel aardig om te vermelden dat het veld andere opties heeft ingebracht dan nu voorliggen. Het voordeel is dat wanneer je veel financiële middelen aan een budgethouder toekent, bijvoorbeeld het regionale netwerk, bekend is waar die dikke bundel geld is. Het regionale netwerk wordt daarmee ook verantwoordelijk voor de besteding van de middelen en dat is glashelder. Nu zijn er allerlei stromen naar allerlei voorzieningen met samenwerkingsverbanden, waarin ook weer een onderscheid moet worden gemaakt tussen po en vo, heel eigen sectoren waarin het moeilijk is tot budgetafspraken te komen. Bundeling bevordert de overzichtelijkheid. Het nadeel is dat heel veel op basis van afspraken moet worden geregeld. Net als je bij WSNS een deel van de middelen laat toevloeien naar samenwerkingsverbanden en een deel van de middelen naar de schoolbesturen die het vervolgens doorsluizen naar de scholen, ben je op basis van dat budgeteigenaarschap verplicht om met de andere budgeteigenaar om de tafel te gaan zitten over de inzet van de middelen. Dat zijn in essentie de belangrijkste voor- en nadelen van een budgethouder versus meerdere budgethouders.

De heer Bosma (PVV): U sprak zojuist over regionale netwerken met een budget, maar u leek ook iets te willen vertellen over belangenorganisaties.

De heer Jepma: Ja, dat klopt. Daar zijn de voorkeuren iets minder duidelijk dan binnen de regionale netwerken en dat heeft alles te maken met de eigen posities die de belangenorganisaties innemen. Bestuurlijke organisaties zien bijvoorbeeld graag dat de schoolbesturen eigenaar worden van het grootste deel van het budget. Dat laat zich op voorhand ook voorspellen.
De onderwijssector kiest meer voor het schoolniveau, terwijl de ouders soms heel afwijkende voorstellen doen, bijvoorbeeld voor een vouchersysteem, iets als het pgb, waarmee zij volledige zeggenschap krijgen over het individuele budget van hun kind. De vraag of dat wenselijk is, is aan de politiek. Aan een vouchersysteem zitten heel veel voor- maar ook nadelen.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Dan maar gelijk die voor- en nadelen?

De heer Jepma: Een nadeel is dat we hierbij vooral praten over onderwijskundig georiënteerde zorg, lichte onderwijskundige zorg. Er is veel gelijkenis met wat bijvoorbeeld wordt gedaan in het onderwijsachterstandenbeleid. Daarmee heb je het over extra inzet van onderwijsassistenten, extra handen in de klas, meer tijd voor individuele begeleiding, de inzet van Rugzakmiddelen en dergelijke. 
Ik denk dat het verstandig is dat scholen weten waar ze aan toe zijn en met welke budgetten ze moeten werken. Dat is beter dan dat ze afhankelijk zijn van ouders die misschien heel verschillende dingen willen, want dan is het heel moeilijk om als school iets aan te bieden. Wellicht gaan ouders dan ook veel meer shoppen, wat weer heel veel onrust voor de scholen betekent. Dan krijg je drijfzand voor de scholen en het is heel moeilijk om daar iets op te vestigen.

De heer Bosma (PVV): De Rugzak is in wezen een voucher. U hebt ook onderzoek gedaan naar dat systeem. Mevrouw Beekhoven, wat zijn de voor- en nadelen van het Rugzaksysteem?

Mevrouw Beekhoven: Een van de nadelen is dat niet helder is waar dat geld van de Rugzak precies naar toe gaat. Het is niet goed te volgen en dat geldt zowel voor de mensen op de scholen als voor de ouders. De meeste ouders duiken daar echter niet zo diep in. Dat kan ik me goed voorstellen want het is ontzettend ingewikkeld. Een ander nadeel is dat niet veel ouders in staat zijn te gaan shoppen op het gebied van onderwijs. Het vergt namelijk heel veel. Niet veel ouders hebben echt in de gaten dat dit geld een Rugzakje voor hun kind is, waardoor er ook weinig sturing is.
Feitelijk wordt in veel organisaties de inzet van de gelden gebundeld. Daar valt veel voor te zeggen. Het komt uiteindelijk wel ten goede aan de kinderen, maar soms op een wat indirecte manier en als mensen proberen daar grip op te krijgen, kan dat een beetje gaan wringen. Het is niet zo bedoeld, maar toch wordt het gebundeld en niet direct een-op-een aan het kind uitgegeven.

De heer Bosma (PVV): We horen nog wel eens dat een docent niet eens weet dat een leerling een Rugzakkind is. Zijn jullie dat in je onderzoek vaak tegen gekomen?

Mevrouw Beekhoven: Bij de velddeskundigen die we geraadpleegd hebben voor het onderzoek naar een instrument om ambulante begeleiding te kunnen beoordelen, kwam wel naar voren dat niet alle docenten in het voortgezet onderwijs weten wat ze allemaal kunnen met ambulante begeleiding, maar ik heb niet letterlijk gehoord wat u nu zegt. 

De heer Bosma (PVV): Dan zijn we op ons nummer gezet door u. Des te beter!

De heer Jepma: Ik wil daar nog een aanvulling op geven. Ik heb ook met ouders gesproken. Dat zijn ook deskundigen. Er zijn echter ouders die niet wisten dat een Rugzak beschikbaar was en dat zij ook toestemming kunnen verlenen aan wat er met dat geld wordt gedaan. Een vader zei mij dat hij contact zou opnemen met de school. Vervolgens heb ik de school laten weten dat ik iemand wakker had gemaakt.

De heer Bosma (PVV): We hebben het even over de nadelen van het systeem gehad, maar kent het ook voordelen?

De heer Jepma: De Rugzak is maar een vorm van financiering. Een nadeel daarvan is dat een zware indicatiestelling nodig is en dat een zwaar traject moet worden gegaan om bij het geld te komen. De ene school is daar beter in dan de andere.
Uit onderzoek in een grote stad in Nederland bleek dat scholen die het qua procedures en papieren goed voor elkaar hadden veel Rugzakken aanvroegen, maar dat waren niet de scholen met objectief de zwaarste populaties. De scholen met wel de zwaarste populaties hadden het heel druk met het verlenen van zorg. Zij zijn echter minder sterk in het verrichten van papierwerk. De scholen die waanzinnig hard werken voor zelfs strippenkaarten voor de ouders om hen bij de zorg te brengen, waren minder sterk in het aanvragen van Rugzakken. Daaruit zou je kunnen concluderen dat de Rugzakmiddelen niet bij de juiste voorzieningen en niet bij de juiste ouders terecht komen.
Ook vanuit een economisch perspectief zitten er nadelen aan. Ik wijs in dit verband op alle kosten en het aantal mensen dat zich over een aanvraag moet buigen. Als je vervolgens de Rugzak "opent" en de bedragen telt, zie je dat dit helemaal niet in verhouding is. Het is goed om eens te kijken naar de economische kanten van speciale onderwijszorg. Dat is ook een groot winstpunt van deze brief en van die onderzoeken, namelijk dat duidelijk wordt hoe het nu eigenlijk zit, hoe moeilijk dat ook is.

Mevrouw Beekhoven: Bovendien omvatten de Rugzakken nu steeds vaste bedragen. Er is niet zo veel flexibiliteit om te kijken of misschien minder of juist meer geld nodig is.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Met het loslaten van de Rugzak in de heroverwegingsbrief van de staatssecretaris worden ook de landelijke criteria losgelaten. Veel ouders weten niet wat er na deze beleidsbrief gaat gebeuren. Zij zeggen dat het nog wel enige zekerheid bood dat hun kind nu in gemeente A ook voor een Rugzak in aanmerking zou komen, maar misschien in gemeente B niet. Het gaf misschien niet de voorzieningen waarop zij gehoopt hadden, maar het gaf wel een bepaalde zekerheid. Kunt u nog iets zeggen over de perceptie daarvan bij de organisaties die u gesproken hebt?

De heer Jepma: Ja, een van de voordelen is dat er inderdaad duidelijkheid is. Maar er kan ook iets voor in de plaats worden gesteld. Nu wordt gesproken over zorgprofielen. Ik zou dat graag willen zien, want ik vind het moeilijk om me daar een voorstelling van te maken. Laat je namelijk de indicatiestelling varen -- en dat is de opzet -- dan moet je daar wel iets voor in de plaats hebben. Maar dat moet wel eenvoudiger van opzet zijn en meer duidelijkheid verschaffen over wat de school in de aanbieding heeft voor de kinderen en voor de ouders. Als het goed is, informeren de scholen de ouders over wat ze in de etalage hebben staan en waar de ouders voor kunnen kiezen. Maar dan moet je scholen wel prikkels geven en misschien moet je dat wel verplichten. In ieder geval moeten scholen gekieteld worden om dat te laten zien, zodat ouders ook keuzes kunnen maken en kunnen zien welke school past bij hun kind. Dat zou dikke winst kunnen zijn.
Nogmaals, dat moet nog van de grond komen. Heel veel scholen zijn al bezig met het maken van zorgprofielen. Dat is goed, maar het is ook goed om dat te monitoren en te laten zien hoe die ontwikkelingen vorderen.
Er zitten misschien ook wat nadelen aan. In het onderzoek naar budgetfinanciering wordt ook gesteld dat scholen geen voorkeurspopulatie kunnen definiëren, dat ze op voorhand kunnen zeggen dat ze voor een bepaalde groep gaan en voor anderen niets hebben, omdat ze niet in het profiel passen. Dan zou de school voorbij gaan aan de algemene toegankelijkheid die zij als school moet betrachten. Daar zit wel een spanningsveld en om die reden moeten zorgprofielen van individuele scholen altijd in een grotere regionale context worden opgesteld. 

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): In dat geval zou het samenwerkingsverband een corrigerende factor moeten zijn: een school mag niet alleen maar aan cherry picking doen, maar moet een deel van de totale zorg op zich nemen.

De heer Jepma: Ik hoop dat het zo werkt.

De heer Bosma (PVV): Ik wil nog even door met de Rugzak. U zegt dat het voordeel van de Rugzak duidelijkheid is. Zijn er andere voorbeelden om het beeld compleet te krijgen?

De heer Jepma: Ja, nog een voordeel is dat er een knip in de Rugzak zit. Een deel gaat naar het so, vanuit het Rijk wordt ambulante begeleiding geboden en een ander deel gaat naar de scholen. Dat is verder weer opgesplitst in materieel en scholing en ondersteuning in de klas, waarmee je waarborgt dat expertise buiten de reguliere school in stand wordt gehouden, zoals ambulante begeleiding of andere vormen van zorg die elders gelokaliseerd zijn.
Als je dat geld op regionaal niveau belegt en volledig laat toekomen aan de samenwerkingsverbanden, kan het op een andere manier ingezet worden. Dan kunnen de mensen ook besluiten om bijvoorbeeld minder in te kopen bij so en meer geld toe te laten vloeien naar de reguliere scholen om daar dingen te doen die de leraren ondersteunen en de kinderen helpen.

De heer Bosma (PVV): We sluiten dat hoofdstuk af. U zegt dat in het huidige financieringssysteem heel veel geld vervliegt, dat niemand weet waar dat geld blijft. Zorgt het nieuwe systeem voor meer transparantie?

De heer Jepma: Het kan meer transparantie geven, mits achteraf een verantwoordingsplicht wordt gesteld, want dat hoort bij budgetfinanciering. Je kunt ervoor kiezen om van te voren te definiëren waar het geld aan moet worden besteed, dat wil zeggen door oormerking versus budgetfinanciering via lumpsum: dit is het bedrag en u doet er goede dingen voor. Daar is wel een verantwoordingsbesef bij nodig, evenals bedrijfseconomische kennis bij regionale netwerken. En daar ontbreekt het nog wel eens aan. Dat zegt men zelf ook. Ik zou dus graag willen dat er achteraf controle is op wat ermee wordt gedaan.
We weten dat er in samenwerkingsverbanden zorgplannen worden gemaakt, maar de financiële paragraaf in zo'n zorgplan is niet altijd even helder. Het is goed om daar veel aandacht voor te vragen.

De heer Bosma (PVV): Bergt dat niet ook het risico in zich dat die netwerken enorme molochen worden, waarin allemaal mensen zitten die kennis hebben van processen, van financiële zaken, et cetera?

De heer Jepma: Ik denk wel dat in een aantal samenwerkingsverbanden meer financiële expertise nodig is, maar je moet het ook weer niet te complex maken. Ook vanwege doelmatigheidsprincipes is het zaak om goed te kijken naar wat er met het geld wordt gedaan en of het misschien met minder geld ook en misschien zelfs wel beter kan. In het veld zegt men heel vaak dat dit echt wel mogelijk is. Er is al een heleboel geld en als we het anders beleggen, kan het wellicht meer rendement hebben.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Ik wil graag door met het volgende punt. Er zijn regionale verschillen die we niet altijd kunnen verklaren en die misschien ook niet altijd zijn te rechtvaardigen. Los van de oorzaken wil ik u vragen of nu een verevening wordt voorgesteld. Met andere woorden, in principe wordt iedere regio hetzelfde behandeld en moet iedere regio het geld zelf over de samenwerkingsverbanden voor de zwaarste gevallen verdelen. Kunt u aangeven of de verevening echt zal bijdragen aan het opheffen van regionale verschillen of zijn die regionale verschillen zodanig groot dat de regio's waar heel veel verwezen wordt en die dus straks minder geld krijgen, echt in de problemen komen? Of zijn die regio's in staat om straks realistischer te verwijzen dan voorheen het geval was?

De heer Jepma: We hebben een voorbeeld uit het verleden met WSNS, Weer Samen Naar School. Ik weet dat er toen gebieden waren, waar 11% van de basispopulatie in het sbo zat, dus het iobk, lom, mlk. Dat was behoorlijk wat, terwijl er ook gebieden waren die geen speciaal basisonderwijs hadden. Daar zaten nul kinderen in een voorziening voor die groep. Door budgetfinanciering is dat min of meer gelijkgetrokken. Daarna kregen we de leerlinggebonden financiering, die echter ook allerlei weglekeffecten veroorzaakte. Vervolgens zijn nieuwe doelgroepen gedefinieerd of onder een ander budgetteringssysteem gebracht. Weer Samen Naar School heeft het echter voor elkaar gekregen en dat is heel aardig gelukt.
In dit geval is dat het ultieme middel voor de overheid om de hand op de knip te houden en de beheersbaarheid van de kosten zeker te stellen. Echter, vervolgens moeten de regionale netwerken op de blaren zitten, want daar moet het werk plaatsvinden. Ik denk dat daar problemen uit voort kunnen komen, ook omdat naar mijn mening bepaalde vormen van zorg in sommige gebieden misschien oververtegenwoordigd zijn, waar wellicht een rechtvaardigheidsgrondslag aan vast zit. Bij het speciaal onderwijs was dat wat minder het geval, omdat daar de milieuspecifieke geaardheid van de problematiek minder was dan nu het geval is. Het zal feitelijk betekenen dat met name zuid-oost Nederland geld moet inleveren. Daar zit relatief veel cluster drie en cluster vier onderwijs. Dat geld zal naar andere gebieden vloeien en dat zal zeker pijn gaan doen. Weliswaar wordt een overgangsregeling ingebouwd die in bepaalde gebieden ook zeker nodig is, maar uiteindelijk leidt het tot verevening. Er zullen altijd verschillen blijven bestaan, doordat de schoolbesturen in de regio daarvoor kiezen. Daar zullen zij echter ook zelf voor moeten betalen. Op zichzelf is dat weer een goede zaak, want nu wordt de rekening voortdurend bij de overheid neergelegd. De openeindesystematiek gaat eruit en nu moet het belegd worden op schoolbestuurniveau, in samenspraak met alle andere schoolbesturen. Daar moet men goed opletten hoe de centjes worden ingezet.

De heer Bosma (PVV): Draagvlak is altijd een zeer belangrijk element van vernieuwingen. In uw rapport stelt u vast dat er binnen delen van het onderwijsveld een gebrek aan enthousiasme is. Gevreesd wordt dat de nieuwe financieringssystematiek een verborgen bezuinigingagenda heeft. Hoe is dat verdeeld binnen het onderwijsveld?

De heer Jepma: Er is inderdaad hier en daar weerstand, maar in delen van het veld ziet men ook in dat het zo niet langer kan. Er is geen sprake van een resolute afwijzing van budgetfinanciering. Er is wel bij de cluster drie en de cluster vier voorzieningen, die met de openeindfinanciering te maken hebben, meer terughoudendheid in het omarmen van budgetfinanciering, want daar zal de pijn wellicht worden gevoeld. Daar moet ik meteen bij zeggen dat de belangenorganisaties, die ervaring hebben met budgetfinanciering, voordelen zien in budgetfinanciering. Ik wijs bijvoorbeeld op de clustervereniging een, de blinde kinderen, het werkverband sbo en de samenwerkingsverbanden po en vo. Sommige zijn zelfs uitgesproken voorstander van budgetfinanciering. Het is dus ook een beetje koudwatervrees voor het onbekende. Wat krijgen we voor dit systeem terug? Nogmaals, dit onderzoek vond ook plaats in een ietwat andere beleidscontext. Ons werd regelmatig gevraagd waar we het eigenlijk over hadden, wat budgetfinanciering precies inhoudt. Ik kon dat niet vertellen -- dat was bovendien mijn taak niet -- want ik wilde de percepties van die mensen vangen. Het ging om hun ideeën. Nu duidelijker wordt hoe het eruit gaat zien, kunnen die percepties weer net even anders zijn. De weerstand zit in het so en dan meer in het voortgezet onderwijs dan in het primair onderwijs. Dat heeft ook met de historie en het karakter van het voortgezet onderwijs te maken. Kleine schoolbesturen, eenpitters, zijn ook bang dat ze achter het net vissen als gelden wordt ontnomen of op een ander niveau wordt ingezet. Zij zijn numeriek vaak in de minderheid en hebben ook minder macht. Dus daar zit ook wat weerstand. 

De heer Bosma (PVV): Mevrouw Beekhoven, is er ook het gevaar dat in de praktijk de grote scholen de dienst gaan uitmaken in de nieuwe samenwerkingsverbanden? 

Mevrouw Beekhoven: Dit rapport is vooral van mijn collega. Ik moet het antwoord daarop dus even schuldig blijven.

De heer Jepma: Dat wordt wel uitgesproken door collega's. Schoolbesturen zeggen dat ook van elkaar en waarschijnlijk zijn grote schoolbesturen handiger omdat ze over meer professionaliteit beschikken. Ze kijken goed hoe de hazen lopen en ze begrijpen het spel. Ze kunnen hun invloed aanwenden om die dingen voor elkaar te krijgen die ze willen.

De heer Bosma (PVV): Is dat een reële kans?

De heer Jepma: Ja en nee. Als je vanuit het belang van de kinderen denkt, is dat gevaar er mijns inziens niet, maar bij elk financieringsvraagstuk wordt natuurlijk ook een exercitie gemaakt vanuit het eigenbelang: wat zit erin voor mij? Als mensen zich daar vooral door laten leiden -- het zijn ook maar mensen en niets is hen vreemd -- zullen ze ook die exercitie doen en bepaalde strategische gedragingen of calculerend gedrag vertonen om een flink deel van de poen binnen te halen. Dat gevaar is in bepaalde gebieden reëler dan in andere gebieden.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Ik heb nog een vraag over ambulante financiering en dan gaat de heer Bosma weer verder met de ambulante begeleiding. We hebben nu veel aanbodfinanciering en we willen meer naar vraagfinanciering, dat wil zeggen dicht bij het kind: wat heeft een kind nodig en kunnen we dat leveren? Er is ook nog zoiets als resultaatfinanciering, maar daar zijn we in het onderwijs nog niet zo aan gewend. Het ontwerp-SER-advies stelt dat er nog steeds een perverse prikkel van aanbod- of geldgericht indiceren is en het financieren van bezetting in plaats van resultaat. Hebt u ook gesproken over resultaatgerichte financiering? Zou een resultaatgerichte financiering mogelijk zijn of is dat nog heel ver weg?

De heer Jepma: Ik denk dat die heel ver weg is. Het is ook geen optie die wij het veld hebben voorgelegd en, voor zover ik weet, is het ook nog geen kabinetsoptie geweest. Dat is dus een ver-van-mijn-bed-show voor veel mensen. Het is ook heel ingewikkeld, want je moet de opbrengsten van speciaal onderwijs meten en dat is heel moeilijk. Dan krijg je misschien ook weer perverse zaken.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Ik vraag het omdat er uiteindelijk achteraf verantwoording moet worden afgelegd in het samenwerkingsverband over de besteding van de gelden binnen de scholen. Daar kan natuurlijk als resultaat uit komen dat men het geld aan alles heeft besteed behalve aan het goede. Dan zou je met bekostigingssancties in aanraking kunnen komen. Een consequentie van het niet goed besteden van het geld ligt toch in het aanpakken van die budgetten. Dan krijg je een vorm van resultaatfinanciering in de sanctionerende zin. Heeft u daar ideeën over?

De heer Jepma: Ik zat even op een ander denkspoor. Ik zat te denken in resultaten bij kinderen, want dat is ook een vorm van resultaatfinanciering. Je kunt ook kijken naar de dienstverlening zelf: doen zij de dingen die op papier staan, zetten ze de financiële middelen doelmatig in? Dan zijn er voldoende accountants actief en wordt die exercitie ook wel gedaan.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Het gaat mij vooral om de effectiviteit. Ik geloof best dat men het eerlijk en met de beste bedoelingen besteedt. Een indicator waarop je de besteding van het samenwerkingsverband kunt beoordelen is bijvoorbeeld of er nog kinderen thuis zijn: hoeveel signalen krijg je van ouders die ontevreden zijn of die met de handen in het haar zitten? Dat zit niet op het kindniveau. Leerresultaten zijn altijd lastiger te meten, maar dat zijn de indicatoren waaraan je kunt denken. 

Mevrouw Beekhoven: Ik las laatst een verhaal in de krant van ouders die ervoor kozen om thuis onderwijs te geven, omdat dit hen het beste leek. Dat is een situatie, die moeilijk is af te rekenen bij de professionals. Het lijkt me ook wel erg complex om zoiets te doen.

De heer Bosma (PVV): Ambulante begeleiding speelt een grote rol in dit dossier. In opdracht van de ECPO voert u ook daar een onderzoek uit. Kunt u iets vertellen van de uitkomsten van dit onderzoek?

Mevrouw Beekhoven: Het rapport is inmiddels verschenen. Wij werden gevraagd een instrument te maken om een beeld te krijgen van ambulante begeleiding, niet alleen van de kwaliteit maar ook van de prijs. Met dat instrument zou je eventueel tot een benchmark kunnen komen.
Wij hebben dus een proefinstrument ontwikkeld op basis van een aantal indicatoren. We gingen ervan uit dat het instrument uit twee delen moest bestaan. Een deel moest ingevuld worden door de aanbieders van ambulante begeleiding en het andere door de gebruikers ervan, de afnemers. Dan hebben we het zowel over de scholen als over de ouders. In het vo zou het ook kunnen gaan om leerlingen, maar dat hebben we er nu even niet bij betrokken. Wij hebben dat instrument aan negen velddeskundigen voorgelegd. Dat is een klein groepje, maar het ging ons er echt om op basis van hun ervaring te horen hoe zij dit instrument zouden invullen en of zij daarin hun oordeel over ambulante begeleiding in kwijt konden. Bij die velddeskundigen zaten niet alleen gebruikers, bijvoorbeeld ib'ers van het bo, een ouder met een kind dat ambulante begeleiding kreeg, maar ook de aanbieders zelf. We hebben ook mensen van een rec gesproken en ambulante begeleiders die in dienst waren van een dienst ambulante begeleiding.
Het instrument wordt op goed bruikbaar geacht. De gebruikers konden daarin kwijt wat ze ervan vonden. Ik wil overigens benadrukken dat men in het algemeen heel tevreden is over de ambulante begeleiding. Zojuist werd al gevraagd naar de voordelen van Rugzakjes: over het algemeen zijn mensen in het veld tevreden over de geleverde zorg.

De heer Dibi (GroenLinks): Het is interessant dat u dat zegt. We hebben net namelijk met de onderwijsinspectie gesproken en die zegt juist dat er een enorme kloof zit tussen het handelingsplan van de school en de ambulante begeleiding. U zegt dat de ambulante begeleiding heel goed is geregeld. Wilt u daarop ingaan?

Mevrouw Beekhoven: Nee, dat is absoluut niet wat ik wil zeggen. Er is nog weinig onderzoek gedaan naar deze vorm van ambulante begeleiding, maar dit is wat uit de onderzoeken blijkt en wat ik hier bij de velddeskundigen tegenkom. Over het algemeen is dat de perceptie: men is tevreden. Maar dat is nog heel wat anders dan de vraag of het werkelijk een goede kwaliteit heeft. Dan kan je inderdaad de onderwijsinspectie er tegenover zetten, die wel kijkt naar wat het nu feitelijk inhoudt. De inspectie is heel kritisch. Je kunt heel tevreden zijn over de manier waarop je kind wordt begeleid, terwijl het effectief voor het kind misschien niet per se goed is. Dat wringt een beetje.
We wilden met het instrument ook de prijs in beeld krijgen, maar dat blijkt onhaalbaar te zijn. Dat is niet zo verrassend, want het hele financiële plaatje is erg complex, zoals het onderzoek van Infinite ook nog eens heeft benadrukt. De gebruikers op de werkvloer hadden het niet in beeld. Zij houden zich daar niet mee bezig en we moesten dat maar aan de directeur vragen. Ook de ambulante begeleiders zelf hoesten niet zomaar een uurprijs op. Zij hebben daar ook geen duidelijk beeld van. Het is met zo'n instrument dus absoluut niet in beeld te krijgen.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Waarom kunt u dat niet in beeld krijgen? Er gaan rekeningen over en weer, er worden declaraties ingediend, mensen verdienen een bepaald salaris en werken daar een aantal uren voor. Waarom zouden we dat niet in beeld kunnen krijgen?

Mevrouw Beekhoven: Het klinkt heel logisch wat u zegt, maar dan moeten we hogerop in de organisatie zijn. Wij hebben gesproken met de ambulante begeleiders zelf en die hebben dat niet zo paraat. Natuurlijk is het wel na te gaan, maar dat zou op een andere manier moeten gebeuren. Wel kwam naar voren dat er bij alle partijen heel veel behoefte is aan duidelijkheid. Het is iets wat leeft. Steeds meer scholen vragen ook wat zij allemaal met het geld van het Rugzakje kunnen doen.

De voorzitter: Dat is zeker een probleem want de Kamer heeft dezelfde vraag aan de staatssecretaris gesteld: waar blijft dat geld nou precies, hoe wordt dat ingezet en wat komt daarvan bij het kind terecht? Daar gaat het uiteindelijk om, maar die vraag was niet te beantwoorden.

De heer Bosma (PVV): Dat is ook een van de grote kwesties, het geld dat verdampt. U zegt dat we er via de ambulante hulpverlening ook niet echt achter komen.

Mevrouw Beekhoven: Ja, in die zin dat we met het instrument een vragenlijst hebben ontworpen, die we hebben laten invullen door de gebruikers op de werkvloer. Die gebruikers hebben niet in beeld hoe het zit met de financiën. Wel kunnen ze natuurlijk iets zeggen over het aantal uren begeleiding dat ze ontvangen. Dat verschaft ook informatie, maar als je in een pilot met dit instrument helder wil krijgen wat het kost, blijkt dat niet te kunnen. 

De voorzitter: U zei zojuist dat ook de ambulante begeleiders niet wisten waar dat geld bleef, maar dat het op een hoger niveau wel zichtbaar zou worden. Wij willen graag weten hoe we kunnen achterhalen waar dat geld gebleven is.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Ik vind het wel een heel belangrijke constatering, want die werkvloer moet ook in gesprek met het bestuur dat wel al die rekeningen heen en weer ziet gaan. Het samenwerkingsverband moet wel weten wat de effecten zijn van de hoeveelheid middelen die het krijgt en ook de juf voor de klas moet kunnen zeggen dat zij misschien recht op meer ambulante begeleiding heeft als zij weet hoeveel een uur begeleiding kost. Het gaat ons er ook om dat de verschillende betrokkenen geïnformeerd zijn, zodat ze met elkaar de checks and balanceer kunnen doen.

Mevrouw Beekhoven: Ik denk dat de eerste stap daarin is het gebrek aan informatie in het veld op te heffen. De ib'ers vinden het instrument heel informatief, omdat zij nu precies weten wat er eigenlijk mogelijk is bij ambulante begeleiding. Er zijn drie vormen: het Rugzakje, de preventieve en de terugplaatsings ambulante begeleiding. Niet iedereen op school heeft met die drie vormen te maken en dus weet niet iedereen wat er allemaal te koop is. Daar is grote winst te behalen door ervoor te zorgen dat die informatie helemaal doorsijpelt naar de mensen op de werkvloer. 

De voorzitter: Hoe zou dat moeten?

De heer Bosma (PVV): Gebeurt dat volgens het nieuwe systeem?

Mevrouw Beekhoven: Niet automatisch. Het hangt er vanaf hoe het ingedeeld wordt en hoe direct die contacten van een ib'er op een basisschool met een samenwerkingsverband zullen zijn.

De voorzitter: Zou zoiets als eis moeten worden gesteld en, zo ja, aan wie om daar wel inzicht in te krijgen?

Mevrouw Beekhoven: Misschien kan je dat eisen, ja.

De voorzitter: Aan wie zou je dat dan moeten eisen?

De heer Jepma: De samenwerkingsverbanden krijgen meer invloed, meer macht, meer zeggenschap en meer budget. Daar zou ik de eis willen neerleggen om te laten zien welke prijskaartjes zij aan ambulante begeleiding hangen als zij die vorm van begeleiding willen laten bestaan, want er zijn straks wel heel veel vrijheidsgraden om zorg aan te bieden.

De heer Bosma (PVV): Zou je die vrijheidsgraden kunnen inperken door een benchmark te gebruiken?

De heer Jepma: Dat is een beetje lastig te beantwoorden, want dit gaat maar over een onderdeeltje, namelijk ambulante begeleiding. Ik verwacht dat ambulante begeleiding er in de toekomst heel anders komt uit te zien, maar hoe weet ik niet. Ik heb geen glazen bol. Wel is het de moeite waard om het breder te trekken. Om uw vraag wat directer te beantwoorden: op samenwerkingsniveau moet gekeken worden naar welke zorg wordt geboden, wat dat kost en of dat in verhouding is met elkaar. Zijn er regionale verschillen? Waar is de zorg duur en waar is zij goedkoop? Waar wordt het meest op de overheid gerekend? Zulke exercities kunnen heel goed worden uitgevoerd, maar dan moet wel gezegd worden dat we dat willen. Dan moet er iemand op worden gezet om dat in kaart te brengen.

Mevrouw Beekhoven: We hebben het instrument definitief gemaakt en een voorstel gedaan over hoe je het in een pilot kan testen. Wij denken dat het zeker mogelijk is en heel veel informatie zal opleveren. Een pilot als tussenstap is wel vereist om de organisatie op poten te zetten. Dat is ook de reden waarom de ECPO nog geen pilot wilde opzetten, omdat het hele veld nog zal verschuiven. Dan kan beter gewacht worden totdat dit zich heeft uitgekristalliseerd. Maar het zou wel heel veel toegevoegde waarde kunnen hebben. De pilot moet ook uitwijzen of benchmarking mogelijk is. Zoals het er nu naar uitziet, kan dat wel. Het zal in ieder geval veel informatie opleveren want het is tegelijkertijd een onderzoek naar de uitvoeringspraktijk. Daar weten we uit onderzoek niet zo heel erg veel van.

De heer Bosma (PVV): Mevrouw Beekhoven zei zojuist al dat tevredenheid niet hetzelfde is als kwaliteit. Tevredenheid is blijkbaar te meten, maar hoe weten we straks of het ook goed zit met de kwaliteit?

Mevrouw Beekhoven: Het is goed dat u dat vraagt. In dit instrument zit wel het aspect van tevredenheid. Mensen willen dat ook graag kwijt, zowel de ouders als de gebruikers op scholen. We hebben echter zo veel mogelijk geprobeerd er ook objectieve indicatoren in te verwerken, bijvoorbeeld of mensen betrokken worden bij begeleidings- en behandelingsplannen, of evaluaties plaatsvinden, welke methodieken worden gebruikt en hoeveel uren eraan worden besteed.

De heer Jepma: Het veld ziet ook een rol voor de Onderwijsinspectie om te kijken naar wat er in samenwerkingsverbanden gebeurt voor de speciale onderwijszorg in regionale netwerken. Dat is een andere eenheid dan een schoolbestuur of school, waardoor er ook een andere rapportage komt. De inspectie kan daarin een vooruitgeschoven rol krijgen. Die behoefte is er ook, mede door het budgeteigenaarschap. Samenwerkingsverbanden krijgen veel in de melk te brokkelen en dus kunnen zij laten zien wat er met het geld gebeurt. De inspectie kan daarbij een zinvolle rol spelen.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Ik mag van de heer Bosma de grote gewetensvraag stellen die wij in januari moeten beantwoorden. Is de beleidswijziging die in de brief van de staatssecretaris wordt aangekondigd in uw optiek een verbetering van de huidige situatie als u uitgaat van de behoefte van het kind?

De voorzitter: Ik zie dat u in lachen uitbarst, maar wie mag ik het woord geven?

Mevrouw Beekhoven: Ik vind het moeilijk om daar een antwoord op te geven. Ik zie wel heel veel voordelen in het voorstel. Er komt meer duidelijkheid en minder partijen zullen betrokken zijn bij al die financiële stromen. Maar of dat nu direct ten goede komt aan het kind is een lastige vraag. Dat zal ook van het kind afhangen. Niet alle kinderen zijn gebaat bij dezelfde behandeling. Ik zou pleiten voor een onderzoek naar de manier waarop dat feitelijk uitpakt in het nieuwe systeem.

De heer Jepma: In deze discussie doet een normatief kader stiekem mee. In deze brief staat bijvoorbeeld ook dat meer kinderen een plek moeten krijgen in het regulier onderwijs. Met andere woorden: hier ligt een perceptie dat dit beter is voor kinderen. Ik denk dat dit inderdaad het geval is. Met de koerswijziging en een andere inzet van middelen, dus minder geld in het so en meer geld preventief in het regulier onderwijs, kan naar mijn mening die doelstelling worden bereikt en zal dit voor een aantal kinderen een verbetering betekenen van de huidige situatie. Je geeft kinderen betere kansen mee via de reguliere route dan via de speciale route.
Maar niet alle kinderen zijn gebaat bij opvang in het regulier onderwijs. Er is behoefte aan speciaal onderwijs en die is op dit moment ongeveer 5%. De vraag is of dat goed of slecht is. Internationaal gezien, doen wij het goed als het gaat om percentages verwijzingen, maar normatief mag het wel een onsje minder. Wellicht kunnen we meer kinderen opvangen in het reguliere systeem, mits die budgetten ook echt naar het regulier onderwijs gaan.

De heer Dibi (GroenLinks): Ik haak even in op uw uitspraak dat we het internationaal gezien goed doen als het gaat om verwijzingen naar speciale voorzieningen. Wij krijgen juist signalen dat Nederland een van de koplopers is met de omvang van het speciaal onderwijs en het snel doorverwijzen naar speciale voorzieningen.

De heer Jepma: Dat bedoel ik ook met goed. We zijn een van de kampioenen. Daar kun je verschillend over denken en dat is ook afhankelijk van de politieke kleur. De een vindt dan goed en de ander vindt dat minder goed. We hebben lang de opvatting gehad dat we er goed aan deden veel kinderen in het speciaal onderwijs op te vangen, maar tegelijkertijd kun je je afvragen wat je nu eigenlijk doet. Je plaatst de kinderen namelijk uit de buurt, uit de context waar zij wonen en spelen en waar hun ouders werken. Er zijn soms heel wat kilometers nodig om kinderen die zorg op afstand te geven. Soms ruk je kinderen uit hun setting en soms komt er een verhuizing aan te pas of leerlingenvervoer. Dat zijn de keerzijdes van ons systeem. Vind je dat goed of slecht? De politiek heeft daar een keuze in te maken. Ik proef nu dat het kabinet ervoor kiest dat het wel wat minder mag. Er mogen meer kinderen ingezet worden in het regulier onderwijs. Dat kan ook wanneer de budgetten goed worden ingezet. Er mogen minder kinderen naar het so en ook daar valt veel voor te zeggen.

De voorzitter: Dank u wel. Ik denk dat we naar de afronding toe moeten gaan. Ik wil vragen: hebt u nog punten die u ons absoluut mee wil geven?

De heer Jepma: Nee, ik denk dat ik alles wel gezegd heb.

Mevrouw Beekhoven: Ik denk ook dat we voldoende hebben besproken.

De voorzitter: Mijnheer Jepma, mevrouw Beekhoven, hartelijk dank voor de tijd die u voor ons heeft vrijgemaakt en de open manier waarop we met u van gedachten hebben kunnen wisselen. Heel veel dank! 
Onderzoekers Radboud, onderzoekers ITS, Onderzoeker Kohnstamm
Gesprek met de heer De Moor, de heer Smeets en mevrouw Ledoux.

De voorzitter: Mijnheer De Moor, mevrouw Ledoux, hartelijk welkom op deze eerste dag van onze hoorzittingen passend onderwijs. We bereiden ons voor op een debat begin met de regering volgend jaar over de invoering van passend onderwijs. Dat is een onderwerp dat ons in de Tweede Kamer zeer bezighoudt. Wij zijn dan ook heel blij dat mensen zoals u tijd vrij maken om met ons van gedachten te wisselen over dit onderwerp dat voor ons hoog op de politieke agenda staat.
Mijnheer de Moor, u bent verbonden aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. We zijn ontzettend blij dat u hier bij ons kunt zijn. Mevrouw Ledoux, u bent als onderzoeker werkzaam bij het Kohnstamm Instituut en u voert in opdracht van ECPO onderzoek uit naar de gedwongen winkelnering van ambulante begeleiding. U voerde in 2007 een ex ante onderzoek naar het voorgenomen beleid met betrekking tot passend onderwijs uit. Met name die gedwongen winkelnering houdt ons al vele jaren bezig in de Kamer en we hebben dan ook een aantal vragen aan u. Daartoe geef ik het woord aan mevrouw Dezentjé.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Ik wil het eerst hebben over het onderzoek naar attitude en competentiebeleving van leraren van gewone basisscholen ten aanzien van leerlingen met een specifieke zorgbehoefte. Mijnheer De Moor, uit uw onderzoek blijkt dat 90% van de leraren zich geheel niet competent voelt om een leerling met een ernstige beperking te helpen, of het nu gaat om een lichamelijk, meervoudig, zintuiglijk, verstandelijk of gedragsmatig probleem. Uit uw onderzoek blijkt tevens dat de competentiebeleving veel positiever is als het gaat om leerlingen met een lichte beperking. Kunnen kinderen met een ernstige beperking binnen het regulier onderwijs überhaupt worden opgevangen of bent u van mening dat leraren in het regulier onderwijs daarvoor onvoldoende zijn toegerust?

De heer De Moor: Ik heb de vragen pas in de wachtkamer gelezen en dus moet ik het antwoord à l'improviste geven. Als ik het goed begrijp, zegt u dat 90% welwillend tegenover passend onderwijs staat en dat dit percentage onder de tien zakt als het om kinderen gaat met een ernstige beperking. Dat is natuurlijk een heel zorgelijk punt.
Allereerst dient te worden gesteld dat de meerderheid van de leraren ziet dat het vanuit een maatschappelijk ideaal van inclusie wel zien zitten dat kinderen met een beperking gewoon op school zitten, dat wil zeggen op de school in de buurt, in de directe omgeving. Dat zegt niets over het plaatsen van een kind in hun eigen klas. Vraag je daarnaar, dan zie je namelijk dat dit ideaal op de achtergrond raakt en dat de persoonlijke mogelijkheden van de leraar op de voorgrond raken. De leraren realiseren zich dat zij kinderen met een beperking alleen onder bepaalde condities goed kunnen helpen. Dit geldt in het bijzonder de kinderen met zeer ernstige beperkingen. Het is natuurlijk altijd de vraag wat een zeer ernstige beperking is, maar iedereen heeft wel een idee van wat licht is en wat heel ernstig. Dus zodra het om hun eigen groep gaat en om kinderen met zeer complexe problemen ziet 90% van de leraren het eigenlijk niet zitten. Daardoor blijft het so belangrijk voor bepaalde leerlingen, voor een percentage van de complexe zorgleerlingen. Daar ontkomen we niet aan.
Onlangs hebben wij de onderzoeksgroep uitgebreid, zodat ook de stadsscholen onderdeel zijn van dit onderzoek. Dat betekent dat we nu de gegevens hebben van 304 kinderen. Ik heb alle gegevens in een mapje gedaan en dit aan de commissieleden overhandigd. Het bijzondere was wel dat de percentages die ik oorspronkelijk meldde aan de staatssecretaris weinig veranderd zijn. Het algemene gevoel over inclusie van leerlingen met een beperking was zeer positief, maar het percentage daalt tot onder tien zodra het om kinderen met een zeer ernstige beperking in de eigen groep gaat. Dan zien mensen grote problemen. Wat dat betekent en of je daarmee in het beleid rekening moet houden, weet ik niet. Maar ik kan me wel voorstellen dat het so daar een taak in blijft hebben, omdat de condities voor de individuele leerlingen met een ernstige beperking vaak niet goed te realiseren zijn in het regulier onderwijs.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Mag ik concluderen dat u van mening bent dat leraren niet goed zijn toegerust om deze problematiek in hun klas te hebben?

De heer De Moor: Ik zou dit willen beamen: op dit moment zijn leraren onvoldoende toegerust om dit soort leerlingen effectief te helpen. Dat zeggen ze ook zelf. Zelfs bij die vragen waarop zij positief hebben geantwoord, blijkt de leraar slecht te zijn toegerust als je dit objectief door de inspectie laat onderzoeken. Daarom moeten scholing en ondersteuning vanuit de individuele schoolbesturen in het plan van de overheid worden opgenomen. Dat is niet zo ingewikkeld, als in de wetgeving maar duidelijk wordt vastgelegd dat daar een taakstelling voor de scholen ligt. Dat moeten individuele en samenwerkende schoolbesturen kunnen realiseren.

De voorzitter: Een van de speerpunten in de plannen van de staatssecretaris is dat het probleem vooral in de klas aangepakt moet worden. Daarmee wordt bedoeld dat de positie en de capaciteit van de leraar versterkt moeten worden. Wat mij betreft, zou dat al op de pabo moeten beginnen. Ik ben benieuwd hoe u daar tegenaan kijkt. Bent u van mening dat in de plannen van de staatssecretaris de scholing van leraren en aanstaande leraren voldoende gewaarborgd is?

De heer De Moor: Nee, op dit moment niet. Ik denk dat de pabo's op de eerste plaats een signaal moeten krijgen dat ze passend onderwijs wat scherper moeten inbouwen in hun curriculum, niet als verzwaring van het takenpakket maar meer als waarborg dat er in ieder geval aandacht aan besteed wordt. Vanaf het eerste jaar van de pabo kan dat al door de leerlingen als het ware sensitief te maken voor het feit dat er ook kinderen met beperkingen op een school zitten.
Ook het postinitiële onderwijs is heel belangrijk. Dat is een van de laatste zinnen van mijn stukje: het postinitiële onderwijs moet worden doorgelicht op effectief onderwijsrendement, dat wil zeggen de opleidingen zelf. Tegelijkertijd ben ik van mening dat een leraar die werkt met leerlingen met een beperking extra deskundigheid moet bezitten d.w.z. naast het regulier diploma een extra bevoegdheid en dat geldt voor zowel in het so als in het primair onderwijs. De deskundigheid moet worden bevorderd, beginnend in de pabo en doorlopend tot in de postinitiële opleidingen en er moeten waarborgen zijn dat die bijzondere leerling ook daadwerkelijk effectief wordt geholpen. We hebben voor het so onderzocht wat de rekenvoordelen zijn van kinderen met spasticiteit en de resultaten waren heel bedroevend. Op essentiële onderdelen is het so niet eens in staat om goed onderwijs te geven. Men is bezig met een inhaalslag, maar ik vind dat het tekort schiet. Het gevaar is dat we datzelfde probleem nu verleggen naar het regulier onderwijs. We creëren hetzelfde probleem als we niet zorgen dat de scholing en de ondersteuning in de plannen ingebouwd worden.

De voorzitter: Mevrouw Ledoux, u hebt zich daar een paar keer in Didactief -- in mei 2007 en onlangs nog in mei van dit jaar -- behoorlijk kritisch uitgelaten over het succes van passend onderwijs. U stelde dat een aantal knelpunten niet zou worden opgelost, dat er een tekort was aan deskundigheid bij leraren en sprake van te weinig doelgericht beleid op scholen voor speciaal onderwijs. U zei ook dat er met de plannen van destijds de groei niet zou verminderen. Hoe kijkt u tegen de huidige plannen in de heroverweging van de staatssecretaris aan? Ziet u verbeteringen?

Mevrouw Ledoux: Er zijn wel verbeteringen. In de oorspronkelijke plannen waren geen maatregelen opgenomen om de deskundigheid van leerkrachten te bevorderen. Daar was het aan het vrije spel van krachten van schoolbesturen om te zien of het iets zou opleveren voor deskundigheid voor leraren, maar verder was er niet zo veel geregeld. Nu staat in de nieuwe plannen natuurlijk wel dat meer aandacht moet worden besteed aan de leraren en de ondersteuning van de leraren, maar het is nog niet zo concreet dat je ook kunt zeggen dat het daadwerkelijk zal gebeuren. Het blijft afhankelijk van wat er lokaal in samenwerkingsverbanden over afgesproken wordt. De garantie dat het beleid zoals het nu wordt voorgesteld de deskundigheid van leraren zal verhogen, is er dus nog niet. Wel is er nadrukkelijk meer aandacht voor gevraagd. De staatssecretaris heeft duidelijk gezegd dat daar toch wel haar eerste zorg ligt, maar een maatregel die moet garanderen dat die kwaliteit ook echt omhoog gaat zit nog niet in die nieuwe plannen. In de voorevaluatie van het toenmalige beleid wezen we erop dat scholen afspraken moesten maken over de invulling van de zorgplicht, waardoor de kans bestaat dat die speciale zorg vooral in speciale voorzieningen wordt gegeven en juist niet in het reguliere onderwijs.
Schoolbesturen zijn verantwoordelijk en moeten samen zorgen dat elk kind een passende plek krijgt. Zij mochten dat immers zelf bepalen. Er is druk op schoolbesturen van ouders van kinderen die niet tot de zorgleerlingen behoren en van de scholen zelf die moeite hebben met problematische leerlingen, om in ieder geval te kunnen verwijzen. Het is dus voorstelbaar dat het aantal verwijzingen naar specifieke voorzieningen juist toeneemt wanneer de schoolbesturen alle vrijheid hebben om het onderling te regelen dan dat het in de gewone scholen tot stand komt.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Maar als dat massaal gebeurt, zouden de schoolbesturen dat niet meer kunnen betalen uit budgetfinanciering.

Mevrouw Ledoux: Dat wilde ik er net aan toevoegen. In de nieuwe plannen zit budgetfinanciering en geen openeindfinanciering meer. Dat maakt een groot verschil. Je kunt niet meer eindeloos verwijzen, want dat kun je niet meer betalen als je dat vanuit een eigen budget moet doen. Nu is er wel een financiële prikkel, zoals die er in Weer Samen Naar School beleid was, namelijk dat maximaal 2% leerlingen naar het speciaal basisonderwijs mag worden verwezen. Als je dat soort prikkels inbouwt, ontstaat de noodzaak om te kijken naar welke zorg zo goedkoop mogelijk geregeld kan worden. Dan zal het voor schoolbesturen in het regulier onderwijs om financiële redenen weer hoger op de agenda staan om zorgleerlingen zelf op te vangen.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Een deel van het geld voor ambulante begeleiding voor cluster drie en cluster vier wordt herverdeeld en gaat voortaan naar de samenwerkingsverbanden, in plaats van dat het verplicht wordt besteed in het speciaal onderwijs. U voert in opdracht van de ECPO een onderzoek uit naar gedwongen winkelnering om een systematisch overzicht te krijgen van de voor- en nadelen van die gedwongen winkelnering van ambulante begeleiding. Ook inventariseert u de risico's, die de eventuele afschaffing van het huidige systeem met zich meebrengt en onderzoekt u factoren die deze risico's mogelijk verkleinen en eventuele alternatieven voor de gedwongen winkelnering. De staatssecretaris heeft de uitkomsten van uw onderzoek echter niet afgewacht en heeft gekozen voor het loslaten van die winkelnering. Kunt u op basis van uw onderzoek de voor- en nadelen voor ons benoemen?

Mevrouw Ledoux: Voor het onderzoek is gezocht naar wat hierover bekend was. Daar was heel weinig onderzoek naar gedaan en daar konden we niet veel houvast in vinden. Er is gesproken met een aantal betrokkenen scholen, met vertegenwoordigers van het speciaal onderwijs, de ambulante begeleiding en het basisonderwijs en voortgezet onderwijs. Ook de mbo's zijn daar allemaal bij betrokken. De conclusie van het onderzoek laat een genuanceerd beeld zien. Er is een reeks van factoren gevonden die relevant zijn voor de inzet van ambulante begeleiders op scholen. Dan gaat het over de kwaliteit van de mensen die dat doen, de snelheid waarmee hulp verleend kan worden en of procedures al dan niet democratisch zijn. In het onderzoek zijn tien factoren onderscheiden. Bij al die factoren hielden de argumenten voor en tegen elkaar in evenwicht. Veel mensen zeiden dat het heel goed gesteld was met de kwaliteit van de ambulante begeleiders, terwijl anderen juist weer zeiden dat er nog veel kritiek op was te leveren. Hetzelfde gold bijvoorbeeld voor de snelheid van hulp. Bij een paar onderwerpen gingen de meningen heen en weer, ook gezien de verschillende belangen. Uit al die verschillende visies kan ik opmaken dat scholen over het algemeen wat meer regie willen hebben over de inzet van de ambulante begeleiding, met name in het voortgezet onderwijs.
Een knelpunt dat door iedereen onderkend wordt, is de ambulante begeleiding bij kinderen met een meervoudige problematiek. Die hebben soms verschillende ambulante begeleiders om zich heen en dat wordt voor scholen erg ingewikkeld. Iedereen was het erover eens dat dit een ingewikkeld punt is. Scholen willen graag wat meer zelf de zeggenschap over de regie, maar aan de andere kant waren de ouders weer tevreden met de ambulante begeleiders, omdat die er in ieder geval voor hun kind zijn, toezicht houden op de verlening van zorg door de school en er garant voor staan dat het geld dat voor het kind beschikbaar is ook daadwerkelijk door de school aan dat kind wordt besteed. De scholen voor speciaal onderwijs, de rec's, hebben het belang van de ambulante begeleiding onderstreept, hoewel ook zij de knelpunten wel zien. Het geheel geeft een genuanceerd verhaal over voor- en nadelen. Er kwam geen eenduidig beeld uit dat het allemaal geweldig is of dat het helemaal fout zit met de ambulante begeleider.
De conclusie van de onderzoeker van dit project, een collega uit mijn instituut, was dat er geen redenen zijn om de ambulante begeleiding af te schaffen. De staatssecretaris heeft dat besluit wel genomen, om de redenen die zij daar zelf voor aanvoert, maar uit dit onderzoek blijkt niet dat dit een dwingende wens van het onderwijsveld zou zijn.

De voorzitter: De zorgdirecteur van een rec uit cluster vier signaleerde in zijn omgeving geluiden van een aantal rec's: ik ga gewoon weer mijn zmok-school draaien en ze zoeken het maar lekker uit, want ambulante begeleiding is voor ons alleen maar lastig en duur. Wat gaat in uw ogen deze herverdeling betekenen voor de begeleiding van en het onderwijs aan gedragsgestoorde leerlingen en lokt deze herverdeling bepaald strategisch gedrag uit?

Mevrouw Ledoux: Dat zou kunnen. Ik was afgelopen dinsdag op een veldraadpleging van de PO-raad over de heroverweging die nu voorligt. De PO-raad doen samen met de REC-Raad een aantal veldraadplegingen en dit was de eerste. Deze raadpleging werd opvallend sterk bezocht door mensen uit het speciaal onderwijs, wat ook wel voor de hand ligt. Zeker coördinatoren van de ambulante begeleiding waren daar ruim vertegenwoordigd. Daar hoorden we dat de gemeenschappelijke zorg is of de goede zorg bij de juiste kinderen terecht komt. Daar wil men in investeren. Maar als de gelden voor de ambulante begeleiding worden verplaatst, kan er geen sturing meer aan worden gegeven. Ze waren er bezorgd over dat het geld dan verdwijnt in de samenwerkingsverbanden en niet meer aan ambulante begeleiding besteed zal worden. Niet iedereen was daar even kritisch over, maar men was er wel bezorgd over. Nu is er gedwongen winkelnering en dus kan men ervan op aan, maar in de nieuwe situatie zal dat anders zijn. Dan worden zij aanbieders op de vrije markt en is het maar afwachten of hun expertise wordt afgenomen. Dat kan ook elders, maar de vraag is of die deskundigheid elders dan wel groot genoeg is. Of scholen gaan het zelf doen: is de expertise dan voldoende gegarandeerd?

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Het lijkt erop of je ambulante begeleiders hebt die bij een rec horen en andere ambulante begeleiders in de rest van het land die door de scholen worden ingehuurd als de scholen zelf het geld hebben, waardoor de ambulante begeleiders uit het rec dan geen werk meer zouden hebben. Volgens mij is het echter de bedoeling dat die ambulante begeleiders meer ingezet worden op die school en dat ze daar misschien wel een vaste aanstelling krijgen. Ik verbaas me over de geluiden dat zij niet meer aan de bak komen als anderen het gaan doen, terwijl die anderen het niet kunnen. Het zijn voor een deel toch dezelfde mensen?

Mevrouw Ledoux: Het is voor een deel ook koudwatervrees. Zij vrezen dat het hen arbeidsplaatsen gaat kosten. Er zijn allerlei spookbeelden: al die ambulante begeleiders moet een plek in de school worden gegeven waardoor anderen weer moeten worden ontslagen. Je ziet allerlei nare perspectieven als je niet zelf de zeggenschap daarover hebt. Ik denk ook dat veel samenwerkingsverbanden dezelfde mensen gewoon weer zullen inzetten als zij goede ervaringen hebben met ambulante begeleiding, ofwel vanuit de rec's of vanuit een andere constructie. Dat ligt wel voor de hand, maar het kan niet meer gegarandeerd worden. Vanuit het speciaal onderwijs en de rec's is daar zorg over.

De voorzitter: Ik hoor verhalen dat het logisch is om deskundigheid op die scholen binnen te halen, terwijl anderen het logisch vinden dat de scholen die deskundigheid zelf organiseren. Dan krijg je binnen scholen weer een geheel nieuwe sector, waarop professor Van Veen zojuist ook al wees. Ik begrijp echter dat u dat gevaar niet zo ziet en meent dat die deskundigheid automatisch binnengehaald wordt.

Mevrouw Ledoux: Zo'n extra laag zal zich alleen in de scholen voor voortgezet onderwijs kunnen voordoen, met aparte functionarissen voor de leerlingenzorg en voor de leerlingenbegeleiding. Veel scholen hebben dat nu al. Dat kan ook versterkt worden, omdat het zo moeilijk is vanwege al die verschillende vakdocenten om de zorg bij de afzonderlijke docenten en in de klas te krijgen. De kans dat een nieuwe managementlaag of specialistengroep voor leerlingenzorg ontstaat, is niet ondenkbeeldig. Maar in het basisonderwijs zie ik dat niet zo.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Ik had die vraag aan de heer Smeets willen stellen, maar die is er nog niet. Het is bekend dat allochtone leerlingen oververtegenwoordigd zijn in het aantal zorgleerlingen. De overgrote meerderheid van de allochtone leerlingen begint met een taalachterstand in het onderwijs. Gedurende de basisschool halen ze die achterstand niet of nauwelijks in. Wanneer er dan naast onderwijsachterstanden ook nog eens sprake is van gedragsproblematiek, volgt vaak een verwijzing naar een vorm van speciaal onderwijs. Bent u in uw onderzoek zaken tegengekomen waardoor de positie van de allochtone leerling naar uw mening speciale aandacht vraagt in de problematiek van passend onderwijs?

Mevrouw Ledoux: In die zin dat onder de zorgkinderen de allochtone kinderen zijn oververtegenwoordigd. Dat komt omdat zich bij hen relatief vaak een ingewikkelde stapeling van problemen voordoet. Een taalachterstand in combinatie met allerlei problemen maakt dat ze enorm oververtegenwoordigd zijn in de cluster vier scholen en dat is geen toeval. Dat betekent ook dat de scholen in de steden, waar veel allochtone leerlingen zijn, ook relatief veel met dat soort problemen te maken hebben. Er is ook een relatie: scholen met veel achterstandsleerlingen hebben ook veel zorgleerlingen, want voor een deel zijn het namelijk dezelfde leerlingen. Het is een ingewikkeld verhaal omdat scholen de neiging hebben om daar de zorgkant van te zien, terwijl het soms echt achterstandsproblemen zijn. Het zou beter zijn om er vanuit een perspectief van achterstandsbestrijding naar te kijken. Dat gebeurt wel op scholen met een hoog aandeel achterstandsleerlingen. Maar scholen die geen meerderheid aan achterstandsleerlingen hebben, laten zorg en achterstand samenvallen. Ze zien dan niet meer wat nodig is om specifiek achterstanden te bestrijden of wat een echte zorgvraag is. Dat is verwarrend. Ik zou ervoor zijn dat scholen dat beter van elkaar wisten te onderscheiden.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): U zei dat allochtone leerlingen oververtegenwoordigd zijn. Iemand zei vanochtend terloops dat de Rugzak een "wit" instrument is, dat veel witte ouders wel de weg naar die Rugzak weten te vinden maar zwarte ouders niet, om maar even in die terminologie te blijven. Is dat in tegenspraak met wat u zegt of klopt het allebei?

Mevrouw Ledoux: Het klopt allebei. Met name in de groep autistische kinderen wordt door de ouders sterk geïnitieerd dat die kinderen een Rugzak krijgen in het gewone onderwijs. Voor de ADHD-kinderen ook wel, maar daar zetten ook vaak de leerkrachten een flinke stap in om te kijken of die kinderen als zodanig gediagnosticeerd kunnen worden. Allochtone ouders doen dat niet. Die zien dat niet als een specifieke zorgbehoefte van hun kind. Ze kennen ook de weg niet om te zorgen dat hun kind dan een Rugzakje krijgt. Ze zijn afhankelijk van wat de school aan initiatieven onderneemt. Ik denk dat daarom witte kinderen met gedragsproblemen worden gediagnosticeerd en gelabeld en een Rugzakje krijgen zodat zij in de gewone school kunnen blijven. De zwarte leerlingen worden vaker verwezen naar de cluster vier scholen.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Ik heb een vraag over het ECPO-onderzoek Op weg naar een loket, dat zich richt op de beschrijving van min of meer succesvolle voorbeelden van concretisering van de zogenaamde eenloketgedachte, de regionale bundeling van indicatiestelling voor speciaal basisonderwijs, praktijkonderwijs, leerwegondersteunend onderwijs, speciaal onderwijs en jeugdzorg. Kunt u de opzet en de eventuele bevindingen van het onderzoek toelichten? De heer Smeets hield zich daarmee bezig, maar misschien heeft u ermee te maken gehad. In hoeverre heeft de heroverwegingsbrief gevolgen voor de vorming van dat ene loket en vindt u dat wenselijk?

Mevrouw Ledoux: Ik had die vraag graag beantwoord, maar ik heb het onderzoeksrapport hierover nog niet gelezen. Ik kan dus niet zeggen wat er uit dat onderzoek komt. In de heroverweging wordt het idee van dat ene loket eigenlijk losgelaten. Het staat in ieder geval veel minder centraal dan in het beleid voor de aankondiging in juni. Dat is opmerkelijk, want als er nu iets was dat in de regio's met enthousiasme werd opgepakt, was dat het wel. In de evaluatie vooraf merkten we dat er de nodige reserve tegenover passend onderwijs was, maar dat er wel enthousiasme was over de eenloketgedachte. We moeten dat met elkaar zien te regelen, maar het is opvallend dat deze wending is gemaakt, dat het niet meer zo in het beleid naar voren komt.

De heer De Moor: Ik heb dat onderwerp niet zozeer bestudeerd, maar naar aanleiding van de notitie van de staatssecretaris heb ik me voortdurend afgevraagd hoe het zat met de slagboomdiagnostiek. Het is prima als die verdwijnt. Bij de start tien jaar geleden was er discussie over met jan en alleman. Toen al heb ik ertegen gepleit, omdat het bureaucratisering tot gevolg zou hebben. De financiële middelen volgen het kind. Dat is een belangrijke uitspraak. Maar hoe identificeren we nu dat kind? Dat vind ik een van de meest indringende vragen. Hoe identificeren we het kind dat iets extra's nodig heeft en hoe maken wij die analyse? Ik waardeer het dat de staatssecretaris de handelingsdiagnostiek centraal stelt, los van de vraag van wat dat dan precies is. Maar aan die handelingsdiagnostiek gaat iets vooraf: je moet het kind zien te identificeren. Ik heb dat ook aan mevrouw Lambrechts gevraagd en haar antwoord was niet zo duidelijk. Maar zoals het nu is, moet je het ook niet hebben. Dat is stigmatisering en bureaucratisering met alles wat er omheen hangt. Vroeger deed ik toelatingsonderzoeken samen met het hoofd van de school en de leerkrachten op de biokindrevalidatie en dat deden wij in een halve dag. Meestal hebben mensen wel een idee wie een zorgleerling is en wie niet. Zodra je dat gaat bureaucratiseren, krijg je problemen. Maar als je de bureaucratisering er omheen weghaalt, hoe signaleer en identificeer je dat kind? Vervolgens moet je een analyse maken van enerzijds de zorgbehoefte in de zin van pedagogische behoefte en anderzijds de leerbehoefte.
Zojuist werd gesproken over de ambulante begeleiding, maar als fenomeen zegt mij dat niet zo veel. Wat wel belangrijk is, is dat de problematiek van het kind goed in kaart wordt gebracht en dat de SMART-gedefinieerde doelstellingen dicht bij het kind worden geformuleerd en worden gerealiseerd. Dat kan door een ambulante begeleider gebeuren, maar die begeleiding moet in elk geval wel dichtbij de leerkracht staan en dichtbij het systeem waarin het kind geholpen wordt.

De voorzitter: Als ik de voorstellen van de staatssecretaris goed heb gelezen, is het de bedoeling dat de identificatie van het kind gebeurt in het referentiekader van het samenwerkingsverband. Wij zijn er heel benieuwd naar hoe naar uw mening het kind geïdentificeerd moet worden. Wat is daar naar uw mening voor nodig?

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Je kunt je voorstellen dat binnen het samenwerkingsverband is afgesproken dat je allemaal een bepaalde basiszorg moet kunnen leveren, dat wil zeggen dat je binnen je normale mogelijkheden het kind in de school kunt "absorberen" en kunt helpen. Als er meer voor nodig is, kun je bijvoorbeeld het ZAT in het samenwerkingsverband inschakelen. Bij de verdeling van de middelen gaat het om die kinderen die je inderdaad hebt geïdentificeerd, maar de andere kinderen zitten gewoon op school en hebben nog geen etiketje.

De heer De Moor: Ik geef je op een briefje dat het dringen bij de voordeur wordt. Dat referentiekader wordt gevraagd door de WEC-raad. Mijn expertise is inhoudelijk. Ik doe wetenschappelijk onderzoek, maar ik ken de kinderen. Ik kan die vraag teruggeven: hoe ga je dat doen? Daar zit namelijk het hart van de problematiek. Het kind krijgt extra middelen -- en het is goed dat dit geregeld is -- maar wel afgezet tegen zijn ontwikkelingsvragen en zijn onderwijs- en zorgbehoefte. Hoe breng je dat zodanig in kaart dat de juiste kinderen de juiste middelen krijgen? Dat is een heel ingewikkelde vraag. Wat hier een beetje vaag in de notitie staat, is voor mij juist een belangrijk punt, terwijl ik het er wel mee eens ben dat we af moeten van het verleden, van de bureaucratisering rondom de slagboomdiagnostiek, een abnormaal fenomeen. Maar hoe je dat moet doen en hoe realiseer je dit veranderingsproces en maak je de overgang naar de behandelingsdiagnostiek? Dit laatste betekent dat je heel precies naar het profiel van het kind gaat kijken, naar wat het kind nodig heeft en dat kan wel eens heel iets anders zijn dan wat de leerkracht of de ambulante begeleider denkt, want in hoeverre is die geschoold? Wie doet de diagnostiek als de ambulant begeleider het niet doet? Met andere woorden, om te kunnen begeleiden moet wel eerst de diagnostiek zijn gedaan.

Mevrouw Smits (SP): Hoe groot acht de heer De Moor de kans dat de samenwerkingsverbanden op dezelfde manier verder gaan als we nu via de indicatiestelling landelijk doen? Samenwerkingsverbanden moeten daar toch een eigen manier in gaan vinden. Zijn we de bureaucratie dan niet aan het verplaatsen?

De heer De Moor: Dat ben ik met u eens. Dat is voor mij ook de vraag en dat hangt van de uitwerking af. Maar het gevaar is aanwezig dat je de bureaucratie gewoon naar een andere plaats brengt. Ik ken het antwoord niet. Ik ken alleen het type kinderen, want dat is mijn werk. Ik zie onderzoeksgegevens en ik weet wat er ongeveer nodig is.

Mevrouw Smits (SP): Wat is dan nodig om dit te vermijden?

De heer De Moor: Dat kan ik niet zo maar beantwoorden. In die brief staan de condities waaronder de individuele leraar aangeeft wat hij nodig heeft om het kind goed te helpen. Maar dan zijn we er nog niet, want het kind zit in die groep en men mag niet verwachten dat een leraar zomaar met een ingewikkelde leerling aan de slag kan. Daarom moet er een analyse plaatsvinden van wat het kind nodig heeft. Dat moet zo dicht mogelijk bij de leerkracht gebeuren, maar wel door mensen die dat kunnen. Daar moet het samenwerkingsverband van de school voor zorgen. Maar de vraag blijft die daaraan voorafgaat, namelijk hoe je die leerlingen identificeert. Ik deel overigens de zorgen over de verplaatsing van de bureaucratisering.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Kunt u iets over de positie van de ouders zeggen? Scholen bepalen in samenspraak met de ouders of ze een kind toelaten. Als dat niet lukt, moeten ze een andere school zoeken voor hun kind. Dat doen ze binnen één van die 350 samenwerkingsverbanden van scholen. In de plannen van de staatssecretaris kunnen ouders bezwaar maken tegen een beslissing van een school. Dan gaan ze naar een geschillencommissie. In de bestaande situatie, met de landelijke vaststelling van de zorgbehoefte, hebben de ouders een centrale plek waar ze geschillen kunnen uitvechten. Vanaf 2012 hebben ouders te maken met een van die 350 samenwerkingsverbanden. Versterkt of verzwakt dit de positie van de ouders ten opzichte van de huidige situatie?

Mevrouw Ledoux: Ik vind dit een ingewikkeld vraagstuk. Het heeft ook met de vorige vraag te maken. Op een of andere manier moet vastgesteld worden welke kinderen welke zorg nodig hebben en dus heb je diagnostiek nodig. Iemand moet dat doen en daar moet een procedure voor zijn. In dit geval wordt dat door de samenwerkingsverbanden gedaan. Misschien krijgt de permanente commissie voor de leerlingenzorg daarin een rol. Die heeft daar tot nu toe een redelijke vrijheid in gehad en hoeft zich niet aan landelijke indicatiecriteria te houden. Men kan dus zelf bepalen welk kind zorgbehoeftig is. Enerzijds is dat een groot voordeel, want dat geeft een grote vrijheid om per kind te kijken wat er mogelijk is. Anderzijds is dat een groot nadeel, omdat het ondoorzichtig is en dat is erg lastig voor de ouders. Het circus van de CvI's en indicatiecriteria was heel bureaucratisch en daardoor voor ouders ook onhandig, maar het gaf ook wel veel houvast. Er komt al dan niet een indicatie en als zij het er niet mee eens zijn, kunnen zij ook nog ergens anders terecht. Dit wordt in de nieuwe situatie veel mistiger: welke zeggenschap hebben ouders over de beslissingen over welke zorg voor hun kind gevonden kan worden. Ik zie daar voor ouders niet veel mogelijkheden meer voor. Nu was ik ook niet optimistisch over de oude situatie, want het aantal ouders dat daadwerkelijk naar een geschillencommissie gaat, is minimaal. Het is dus niet dramatisch als we dit onderwerp anders regelen. Maar nogmaals, voor ouders is dit minder doorzichtig en het vergroot de kans dat je kind bij het ene samenwerkingsverband wel alle zorg krijgt en bij het andere niet.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Voor de identificatie moet je als school zelf kijken wat je met reguliere middelen kunt absorberen. Daar zitten verschillen in tussen scholen. Een gevaar daarbij is dat scholen die veel kunnen absorberen en het dus eigenlijk heel goed doen, gestraft kunnen worden doordat ze niets extra's krijgen van het samenwerkingsverband. Scholen die het wat sneller opgeven, gaan met het kind naar het samenwerkingsverband en krijgen meer middelen. Daar kan oneerlijkheid ontstaan in de verdeling van de middelen. Herkent u dit als zorg en, zo ja, hoe kunnen we dat voorkomen?

Mevrouw Ledoux: Het is soms lastig om precies te weten wat er staat, maar wat ik van het stuk begrepen heb, is dat de basisscholen en de scholen voor het voortgezet onderwijs hun eigen zorgprofiel maken. Er komt een verdelingsmechanisme, waarin de zorgprofielen een rol spelen. Ik kan moeilijk zien hoe dat in de praktijk gaat werken. De beginvraag is hoe het zit met de attitude van leerkrachten: wat denken ze wel en niet aan te kunnen? In een eigen onderzoek hebben we ook wel eens gevonden dat leerkrachten bij wat zwaardere problemen zeggen het niet aan te kunnen. Dit had vooral te maken met het feit dat nog nooit te maken hadden gehad met dergelijke problemen. Uit dat onderzoek bleek bijvoorbeeld dat een blind kind in de klas de spankracht van de gewone basisschool te boven gaat, terwijl er aardig wat blinde kinderen in gewone klassen zitten die daar met speciale hulpmiddelen heel behoorlijk functioneren. Daar zeggen de betreffende leerkrachten dat zij nog wel andere zorgleerlingen hebben waar zij zich drukker over maken. Wanneer je nog nooit met bepaalde problemen van doen hebt gehad, vind je ze erg moeilijk en meen je dat gespecialiseerde hulp nodig is. Leerkrachten zijn niet voor 100% in staat zelf te bepalen wat ze wel en niet aankunnen.
Dat wordt een riskante zaak, want er kunnen scholen zijn die dat proberen af te grenzen. Andere scholen, die daar ruimhartiger in zijn en een breed zorgprofiel hebben, worden overladen met zorgleerlingen. Daarmee dreigen ze schooltjes voor speciaal onderwijs te worden binnen het samenwerkingsverband.

 De voorzitter: Laat ik nu eerst de heer Smeets van harte welkom heten. Mijnheer Smeets, we leven erg met u mee, want we begrijpen dat u vier uur gereisd hebt. Geweldig fijn dat u doorgezet heeft en bij ons gekomen bent. We stellen u straks graag nog een paar vragen, maar eerst heeft professor De Moor hier nog iets aan toe te voegen.

De heer De Moor: Nogmaals, ik denk dat er veel onbekendheid is en daarom is het erg belangrijk dat de leraren intern of extern scholing krijgen. Mijn collega, die gespecialiseerd is in visuele beperkingen, gaf ook aan dat kinderen met visuele beperkingen heel goed zijn te integreren, maar de leerkrachten geven aan dat ze kinderen met een ernstige visuele beperkingen in hun klas helemaal niet zien zitten terwijl dat de makkelijkst te integreren groep is. Die percentages moet je dus wel voorzichtig hanteren. Door scholing en ervaring over specifieke groepen aan te reiken, kun je die attitude en competentiebeleving sterk beïnvloeden.
Er is nog iets. De vorige week heb ik in Madrid een bijzondere lezing van iemand uit Zweden gehoord over de identificering en de ontwikkeling van de diagnostiek. Zij maakt gebruik van het ICF-model, the International Classification of Functioning. Dat is wel in de medische sfeer, maar daarmee "vertaalde" zij ziekte en aandoeningen naar beperkingen en activiteiten. Je kunt daar een mooi inhoudelijk modelletje voor maken om het voor bepaalde groepen kinderen in kaart te brengen, overigens zonder te vervallen in het probleem van stigmatisering. Je moet handvatten vinden om die kinderen te identificeren. Als je het voorzichtig hanteert bij kinderen met ontwikkelingsstoornissen, kan het ICF-model misschien helpen. Daarin kunnen ook omgevings- en persoonlijke factoren in kaart worden gebracht. Het is een mooi model om te kijken of daar mogelijkheden voor zijn. Maar mijn collega in Zweden haalde er ontwikkelingsprofielen uit voor wat kinderen nodig hebben in een bepaalde onderwijsomgeving.

De voorzitter: Als de heer Smeets voldoende geacclimatiseerd is, wil mevrouw Dezentjé hem een vraag stellen.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Fijn dat u er bent. Die vraag gaat over Op weg naar Eén-loket. Kunt u de opzet van dat onderzoek en uw bevindingen toelichten? En welke gevolgen heeft de heroverwegingsbrief voor de vorming van dat ene loket? Is dit gezien uw onderzoek wenselijk?

De heer Smeets: Allereerst mijn excuses voor mijn late binnenkomst.
Het onderzoek naar een loket is een onderzoek in opdracht van de ECPO. Het doel is om zes goede voorbeelden te beschrijven van het regionale loket passend onderwijs. In dat onderzoek heb ik gesprekken gevoerd met achtentwintig sleutelpersonen uit zes regio's, die betrokken zijn bij zo'n loket. Dat zijn dan vaak coördinatoren van samenwerkingsverbanden, primair onderwijs, voortgezet onderwijs, van regionale expertise centra, met name cluster vier en mensen van Bureau Jeugdzorg. Het aantal deelnemers bij het loket verschilt wel van regio tot regio. Het viel ook op dat het moeite kostte om de regio's te vinden waar men zover was dat men erover wilde praten, of waar men vond dat men zelf een goed voorbeeld was. Bij twee regio's van de zes moest het loket eigenlijk nog van start gaan. Wel heb ik daar goede voorbeelden gehoord van integrale indicatiestelling, de samenwerking tussen cluster vier en Bureau Jeugdzorg. Ik zag ook dat er nogal wat verschillen zijn in de aanpak en positionering van die loketten. Dat levert meteen ook wat problemen op met de afstemming. De meeste scholen hebben Zorg- en Adviesteams. Het is de bedoeling dat alle scholen die gaan krijgen. Vragen van de school worden daar neergelegd. Die loketten hebben een front office en meestal kan dan doorgeleid worden naar een back office, waar een multidisciplinair team aan verbonden is. Daar zitten voor een deel ook mensen in die in de Zorg- en Adviesteams van de scholen zitten. In die loketten zitten voor een deel de verwijzing en de indicatiestelling. In een aantal loketten wordt de indicatiestelling voor de clusters vier en vaak ook twee en drie, alvast voorbereid. Dat geldt ook voor de verwijzing naar het speciaal basis onderwijs, het praktijkonderwijs en het leerwegondersteunend onderwijs. Er zijn trajectbegeleiders die de ouders begeleiden bij de procedure. Daar wordt het in het loket zo ver voorbereid dat de Commissie voor Indicatiestelling alleen nog hoeft te kijken of alles correct is en dan stempelen dat het kind verwezen kan worden. Er zit ook vaak een adviesfunctie in. Scholen kunnen rechtstreeks contact opnemen met een loket om vragen te stellen. Daar zit dan ook overlap in met het ZAT. Vaak kunnen ouders ook vragen stellen aan het loket. Een bezwaar van het loket dat wel wordt genoemd, is dat het wat ver van de scholen af staat. Dat kan een drempel zijn om naar het loket te gaan, dat wil zeggen dat scholen eerst naar een ZAT gaan of het zelf blijven proberen met de leerling, waardoor ze eigenlijk te laat bij het loket aankomen. Ook wordt wel gezegd dat het loket een eindstation is voor leerlingen die al worden verwezen naar andere scholen of voor wie een jeugdzorgtraject nodig is.
Het probleem hier is de afstemming tussen de ZAT's, het loket, passend onderwijs en het Centrum voor Jeugd en Gezin, dat vaak nog in oprichting is. De centra voor jeugd en gezin worden door de gemeente, de lokale overheid opgericht. Er is geen logische verbinding tussen passend onderwijs en de CJG's. Dat is ook uit eerder onderzoek gekomen, onder andere van het IVA. Soms zoeken mensen die al in het passend onderwijs bezig zijn contact met de CJG's, maar ook zijn er mensen die even afwachten wat er precies gaat gebeuren. Bureau Jeugdzorg is ook vaak bij de CJG's betrokken. Het is een onoverzichtelijk geheel. In plaats van één loket passend onderwijs, zie ik dat er op zijn minst drie loketten zijn en soms zijn er nog meer.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Eigenlijk vier, als je het ZAT meerekent: Bureau Jeugdzorg, Centrum voor Jeugd en Gezin, de regionale samenwerkingsverbanden en de ZAT's.

De heer Smeets: Wat de knelpunten betreft, merk ik op dat er steeds wijzigingen in de wet- en regelgeving komen, niet alleen voor onderwijs maar ook voor jeugdzorg. Met de voorgenomen wijziging voor passend onderwijs weet men niet wat er met het loket gaat gebeuren. Dat is wel een probleem. De mensen hebben het idee dat de spelregels steeds veranderd worden tijdens het spel. Voor een deel zijn de loketten met tijdelijke financiering opgezet. De betrokkenheid van Bureau Jeugdzorg staat hier en daar onder druk, vanwege bezuinigingen of doordat tijdelijke financiering wegvalt. Dus mensen weten niet, als dit een structurele voorziening gaat worden, of daar ook een blijvende financiering voor is.
Wat de nieuwe plannen betreft, merk ik op dat ik in de brief van de staatssecretaris geen loket meer zie staan. Eerst was het een van de actiepunten van passend onderwijs. Veel regio's zagen ook het nut van het loket en gingen voortvarend van start. Nu staat er nog wel in de plannen dat samenwerking nodig is, maar het loket is niet meer terug te vinden. Als de indicatiestelling die nu via de CvI's loopt, vervalt, denk ik dat het loket wel een functie kan hebben in de toewijzing van zorg of de verwijzing naar speciaal onderwijs als dat op regionaal niveau moet worden uitgevoerd.

Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD): Maar wat moeten we dan van dat ene loket verwachten? Het blijft namelijk nog steeds een gemeentelijk Centrum voor Jeugd en Gezin. We hebben dus een provinciaal Bureau Jeugdzorg, een regionaal samenwerkingsverband en een ZAT op schoolniveau. Het is een jungle met al die verschillende regelingen. Ziet u een oplossing?

De heer Smeets: Iedere oplossing levert weer nieuwe problemen op. Een van de voordelen van het loket is dat beter zicht kan worden gehouden op de vragen van de scholen, de zorgstructuur en de kwaliteit van de zorg op scholen als de partners uit de samenwerkingsverbanden hun verwijzingen naar speciaal onderwijs, onderwijszorg, ambulante begeleiding, allemaal via het loket laten lopen. In een aantal loketten gebeurt dat al.
Veel samenwerkingsverbanden hebben daar nog te weinig zicht op. Die weten niet hoeveel leerlingen verwezen worden en welke richting die leerlingen uit gaan. Dat loket kan ook een rol spelen in de terugkoppeling naar de samenwerkingsverbanden: welke scholen verwijzen veel, welke weinig en waar is extra ondersteuning nodig? Verder zou het loket ook voor ouders een functie kunnen hebben. Het is dan de vraag hoe de Centra voor Jeugd en Gezin worden opgezet. Wat ik in het veld hoor, is dat er waarschijnlijk weinig deskundigheid is, specifiek gericht op het onderwijsvragen in de CJG's. Dat loket zou dan wel voor ouders een onafhankelijk orgaan kunnen zijn, als er genoeg deskundigheid op onderwijsgebied is.
Ook ouders kunnen om begeleiding vragen of vragen wat bijvoorbeeld de beste school is voor hun kind zonder dat ze meteen moeten afgaan op wat de school aangeeft die van het kind af wil. Ik denk dat er wel een plaats voor het loket is, maar in ieder geval moet er iets gedaan worden aan al die verschillende ingangen.

De voorzitter: Wij willen u nog twee vragen stellen. De eerste is over de 350 samenwerkingsverbanden zoals die er nu uit gaan zien en waar de ouders dan ook aanspraak op kunnen doen. Denkt u dat die de positie van ouders uiteindelijk zullen versterken als je het vergelijkt met de huidige situatie? Wat denkt u daarvan?

De heer Smeets: Ik zie daar niet meteen een versterking in. Met 350 verbanden krijg je ook 350 verschillende vormen van inspraak voor ouders. Dat moet meestal ook nog vormgegeven worden. Het is altijd moeilijk als ouders een conflict met de school hebben en ze daar een geschillencommissie of een onderwijsconsulent bij moeten halen, als ze hun gelijk al krijgen. Dat geldt ook voor de huidige situatie. De ouders hebben nu toch problemen om kinderen met zwaardere problematiek met een Rugzakje geplaatst te krijgen in scholen. Het is de vraag hoe dat dan in die nieuwe regeling gaat werken. De ouders kunnen bij de verbanden gaan klagen als hun kind geen passend onderwijs krijgt.
Maar het is ook de verantwoordelijkheid van de schoolbesturen in de verbanden om passend onderwijs aan te bieden. Daar kan per regio een verschil in optreden. In de ene regio krijgt het kind wel een bepaalde extra voorziening of extra begeleiding. De andere regio zegt dat het geld dat nu in één Rugzakje zit, over drie kinderen kan worden verdeeld. Je kunt ook denken aan regio's die meer preventief gaan werken en die voorafgaand aan zo'n verwijzing meer doen. Ik denk dat er meer onduidelijkheid zal komen, maar het hangt af van de uitwerking in de regio's. Voor ouders is het goed als ze een trajectbegeleider hebben, een consulent die daarbij kan adviseren. Daarin is nog niet zo duidelijk voorzien in deze regeling.

De voorzitter: Ik wil graag even doorgaan op de positie van de ouders. Door het afschaffen van het Rugzakje -- in 2012 -- ligt de beslissing over wat een kind wel of niet kan krijgen bij de samenwerkingsverbanden. Zij hebben het laatste woord. De staatssecretaris zegt dat de ouders genoeg weerwoord kunnen bieden door de medezeggenschap voor ouders te waarborgen, maar denkt u dat de medezeggenschap een goed instrument daarvoor is?

De heer Smeets: Dat is een lastige zaak, want ouders zijn geen georganiseerde groep. Ouders houden het belang van hun kind in het oog. De ouder van een hoogbegaafde leerling heeft een ander belang dan de ouder van een ADHD-leerling. In deze groep met cluster vier problematiek heb je vaak problemen in de gezinssituatie en hebben de ouders niet zo'n goed contact met de school. Het is in de eerste plaats al moeilijk om de mensen te bereiken, maar bovendien moet je ze nog op één lijn zien te krijgen. De deskundigheid is ook niet overal aanwezig bij ouders. Als de mensen van de school zeggen dat iets is zoals het is en de ouders denken dat het volgens hen anders is maar dat de deskundigen het waarschijnlijk het beste weten, is het lastig om op dat niveau mee te praten en mee te beslissen.

De voorzitter: Uw punt is duidelijk. Ik heb nog één vraag en dat betreft de positie van allochtone ouders of allochtone leerlingen. We zien dat onder het aantal zorgleerlingen het aantal allochtone zorgleerlingen relatief hoog is. Dat kan te maken hebben met een taalachterstand. Als daar echter ook nog eens gedragsproblematiek bij komt, zie je dat die kinderen al heel gauw worden doorverwezen naar het speciaal onderwijs. Kunt u op basis van uw onderzoek aangeven of de positie van allochtone leerlingen speciale aandacht behoeft? Als dat het geval is, waar zou die aandacht uit moeten bestaan?

De heer Smeets: Een uitkomst van het onderzoek is dat leerlingen met een allochtone achtergrond wat meer vertegenwoordigd zijn in het speciaal basisonderwijs en in het speciaal onderwijs. Maar er zijn grote verschillen tussen de clusters in het speciaal onderwijs. In cluster vier, leerlingen met gedragsproblematiek, is het aandeel allochtone leerlingen eigenlijk lager dan je zou verwachten. Ik heb wel wat cijfers: in cluster vier heeft 10% een allochtone achtergrond, in het vso 14%. In cluster twee, met ernstige spraak- en taalmoeilijkheden en of auditieve problemen heeft een kwart van de leerlingen een allochtone achtergrond.
Uit gesprekken met deskundigen in het onderzoek kwam ook naar voren dat het vaak een kwestie van de achtergrond is, zoals allochtone ouders die problemen niet willen erkennen of die per se niet willen dat hun kind in een cluster komt met psychiatrische problematiek. Dan zijn ernstige spraak- en taalmoeilijkheden acceptabeler. Bovendien zijn er vaak wat problemen in de communicatie tussen de school en allochtone ouders. Soms denken allochtone ouders dat de school het beter weet en bemoeien zich er niet mee. De school denkt vervolgens dat de ouders niet zijn betrokken zijn, omdat ze niets zeggen of het probleem ontkennen. Scholen hebben er vaak moeite mee om de ouders te betrekken bij het probleem en te zoeken naar een oplossing. Daardoor kan het gebeuren dat gedragsproblematiek of psychiatrische problematiek lang ontkend worden en niet tijdig worden aangepakt. Uit ander onderzoek, dat wij met collega's van het Kohnstamm Instituut gedaan hebben, blijkt ook dat autisme veel minder wordt gediagnosticeerd bij allochtone leerlingen. Blijkbaar is daar ook wat minder oog voor bij de hulpverleners. Een verwijzing naar het speciaal basisonderwijs wordt ook acceptabeler gevonden dan naar het speciaal onderwijs, waardoor een deel van de leerlingen met gedragsproblemen in het speciaal basisonderwijs zal zitten, terwijl dat er niet voor bedoeld is.
Een van de aanbevelingen in dat onderzoek is in ieder geval dat de communicatie tussen school en ouders moet worden verbeterd. Ook de allochtone ouders moeten sneller worden bereikt en worden betrokken bij problemen om die problemen te onderkennen en daar hulp bij te zoeken.
Daarbij is preventie vanuit de school ook van belang en zo'n loket zou daarbij kunnen helpen. Als de indicatiestelling voor cluster twee en vier gecombineerd wordt in één loket, hebben de deskundigen er ook meer zicht op of een leerling naar cluster twee of cluster vier van het speciaal onderwijs zou moeten gaan. Daarbij vraag ik me wel af hoe die indicatiestelling moet verlopen. Allerlei deskundigheid die nodig is voor de indicaties zal daar op de of andere manier bij moeten worden betrokken om in de toekomst te bepalen wat een leerling aan zorg nodig heeft.

Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA): Als zorg en ambulante begeleiding niet in de school zelf zitten, moeten allochtone ouders de drempel over van indicatie en krijgen zij die hele papierwinkel waar ze moeite mee hebben. Als de zorg binnen de school is, kan dat een kans voor de allochtone ouders zijn, omdat de drempel om een beroep te doen op die zorg wat kleiner wordt. Het lijkt dan meer op het natuurlijke aanbod van de school.

De heer Smeets: Dat biedt wel meer kansen, denk ik. De school kan de ouders actiever bereiken als het maatschappelijk werk in de school zit en als er wat meer hulp in de school zit. Dan moet de school een goede zorgstructuur hebben en weten hoe de ouders op de beste manier bereikt kunnen worden, zonder meteen naar het bovenschoolse Zorg- en Adviesteam te stappen.

De voorzitter: Ik begrijp dat professor De Moor hier nog iets aan wil toevoegen?

De heer De Moor: Wat een beetje onderbelicht is in de notitie van de staatssecretaris, is naast de positie van de ouders hun hulpbehoeften. Vooral de ouderverenigingen pleiten voor een betere positionering. Het is altijd een specifieke groep ouders die dat wenst. Mijns inziens is het ook belangrijk om het behoefteprofiel van de ouders met kinderen met beperkingen op het punt van hulp en ondersteuning uit te werken en daar eens goed over na te denken. Zij hebben bijvoorbeeld behoefte aan informatie. Dat is een van de grootste behoeften: informeer ons optimaal. Er is ook behoefte aan hulp bij gedragshantering, niet alleen op school, maar ook in de thuisomgeving.
Er zijn veel ouder behoeften aangaande hulp die bekend zijn bij kinderen met beperkingen. Die zijn geïnventariseerd en in kaart gebracht. Ik wil een lans breken om in het toekomstige beleid de zorgbehoefte van de ouders ook aandacht te geven. Het gaat dus niet alleen om de rechtspositionele kant en de invloed die ouders wensen op het beleidontwikkeling. Ik vind het ook belangrijk om de aandacht te richten op de behoefte van de groep ouders van kinderen met beperkingen, die thuis echt grote problemen met hun kind hebben. Ze zitten met een grote pedagogische handelingsonbekwaamheid, een groot informatievacuüm en een grote behoefte aan hulp over de vraag "Hoe om te gaan met de reacties uit de omgeving" Dat moet aandacht krijgen.
Dan heb ik nog een opmerking. In Lingewaard wordt ook een CJG opgezet. Er is echter discussie ontstaan over de vraag hoe dat over de verhouding front office en back office moet worden verdeeld. Mijn collega Jansen gaf aan, dat zo'n front office goed bemand moet worden. Dat moeten bekwame mensen zijn en geen bureaucratisch geheel, waardoor je verder komt in de organisatie met je kind en bij een deskundig team komt. Als je kiest voor een loket, moet er veel afgehandeld kunnen worden en moet er dus deskundigheid zijn. Ik ben zelf in het Arnhemse voorzitter geweest van het VTO-team. Dergelijke VTO-teams en de integrale vroeghulp functioneerden goed omdat zij goed bemand waren. De coördinator was heel deskundig, maar ook de secretariële ondersteuning en daar omheen zaten de mensen van de instellingen. Dan krijg je een vrij goede analyse van de problematiek bij een kind. Daarmee wordt voorkomen dat een kind als het ware op de rails komt te staan met allerlei verwijzingen naar steeds andere loketten en andere deskundigen. Dat zou heel jammer zijn, zeker nu u een kans krijgt om het opnieuw te regelen.

De voorzitter: Dank u wel. Ik denk dat we nu echt naar een afronding toe moeten. Ons absorptievermogen begint ook wat af te nemen. Laat ik voor mezelf spreken. Hebt u nog een brandende opmerking?

De heer De Moor: Geen brandende opmerking, maar wel iets waar ik jullie komend jaar in kan voorzien. We hebben een eerste onderzoek gedaan naar attitude en competentiebeleving van leerkrachten. Het komende jaar kijken we met dezelfde instellingen en waarschijnlijk nog wat meer instellingen naar de vraag hoe het zo'n leraar met zo'n kind in de klas nu vergaat. Waar zijn de knelpunten, wat is de facilitering, wat zijn de remmende factoren en wat is het organisatorische kader? Misschien kunnen we elkaar wel vinden om de handen daarbij ineen te slaan. Ik probeer het vervolgonderzoek ook zodanig in te richten dat jullie daar voor je beleid iets aan hebben.

De voorzitter: Dat zou geweldig zijn, als dat mogelijk is. Mag ik u dan ook heel hartelijk bedanken, u ook in het bijzonder mijnheer Smeets. Vier uur in de trein heeft u hiervoor over gehad en dat waarderen wij zeer. We stellen het zeer op prijs dat u allen ons in de gelegenheid heeft gesteld vragen te stellen en een open discussie te voeren.
Ik zie dat de heer Smeets nog een uitsmijter heeft.

De heer Smeets: Er kwam nog een puntje bij me op en dat is dat de samenwerking tussen primair en voortgezet onderwijs uit de nieuwe plannen is gehaald. In de overgang van primair naar voortgezet onderwijs treden vaak problemen op. Het is van belang om daar nog eens naar te kijken, zodat er gewerkt wordt aan de overgang van po naar vo.

De voorzitter: Dat zijn we met u eens. Hartelijk dank en wel thuis.

1 Samenstelling:
Leden: Van der Vlies (SGP), Depla (PvdA), Remkes (VVD), Van Bochove (CDA), voorzitter, Joldersma (CDA), Jan de Vries (CDA), Van Vroonhoven-Kok (CDA), Jan Jacob van Dijk (CDA), Leerdam (PvdA), Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD), Kraneveldt-van der Veen (PvdA), Roefs (PvdA), ondervoorzitter, Verdonk (Verdonk), Van Leeuwen (SP), Biskop (CDA), Bosma (PVV), Pechtold (D66), Zijlstra (VVD), Langkamp (SP), Jasper van Dijk (SP), Besselink (PvdA), Ouwehand (PvdD), Dibi (GroenLinks), Anker (ChristenUnie), Smits (SP)
Plv. leden: Van der Staaij (SGP), Gill'ard (PvdA), Van Miltenburg (VVD), Atsma (CDA), Ferrier (CDA), Uitslag (CDA), Vietsch (CDA), Schinkelshoek (CDA), Jacobi (PvdA), Elias (VVD), Timmer (PvdA), Van Dam (PvdA), Van der Burg (VVD), Gesthuizen (SP), Jonker (CDA), Fritsma (PVV), Van der Ham (D66), Ten Broeke (VVD), Van Bommel (SP), Leijten (SP), Bouchibti (PvdA), Thieme (PvdD), Peters (GroenLinks), Ortega-Martijn (ChristenUnie), Gerkens (SP)